Background

Nesta secção procuramos descrever o processo de institucionalização das medicinas alternativas na União Europeia (UE). Traçaremos o processo desde a emergência desta questão ao processo sociopolítico de institucionalização, no sentido que adoptámos, desde a constituição de redes sociais a partir das quais emergem organizações que visam influenciar as instâncias de decisão com poder para institucionalizar normas formais que regulem o mercado das MAC. A importância deste processo de institucionalização é comparável à importância do mesmo tipo de processo na OMS, descrito na secção

anterior, na medida em que se trata de instâncias supranacionais que, mesmo se não instituem normas com carácter de obrigatoriedade de aplicação e sancionamento pelos Estados:membros, fornecem orientações para os processos de institucionalização nacionais. Veremos como se organizam internacionalmente as redes e, tendo em conta o caso específico da acupunctura e medicina tradicional chinesa, como na UE um dos resultados do processo de institucionalização à escala internacional é a constituição de redes internacionais entre instâncias e organizações que transcendem os limites dos Estados. Neste nível internacional e global, na UE, como na OMS, verifica:se que está actualmente em processo uma estandardização das medicinas alternativas, em que a conexão com o Estado Chinês, central nesse processo, é um dos elementos a reter.

Em termos metodológicos, há que esclarecer algumas questões. Em primeiro, não sendo possível, no âmbito desta investigação, fazer trabalho de campo no local, as fontes a que recorremos são diversas: fontes mais directas, como entrevistas a terapeutas e a médicos praticantes de acupunctura, portugueses, com participação no processo; fontes mais indirectas, como documentos oficiais, consulta de sites de organizações e consulta de bibliografia especializada. No entanto, tal como sucede para a legislação relativa aos Estados europeus (cf. capítulo 3, secção 3.2.4), existe pouca bibliografia disponível e, em alguns casos, o cruzamento das informações publicadas com a análise dos documentos oficiais revelou inconsistências, tendo:se nesses casos optado pela informação das fontes primárias. Num outro aspecto, dada a impossibilidade de uma observação mais directa, não foi possível mapear todas as organizações em presença no processo, tendo:se optado pela descrição das que eram mais referenciadas pelos entrevistados e/ou nas bibliografias consultadas, de modo que a análise das organizações que se constituem como grupos de pressão no processo sociopolítico de institucionalização não pretende ser exaustiva.

Segundo Robard (2002), é na década de 1980 que surgem as primeiras questões sobre as medicinas alternativas na União Europeia. Em 1980, 1986 e 1987, a Comissão Europeia pronuncia:se, reconhecendo haver grande diversidade na legislação dos Estados: membros e, por essa razão, defende ser prematuro intervir. O princípio geral que se aplica é o da primazia da lei de cada Estado nos respectivos territórios. Mas há questões que surgem como problemáticas, como o a da conjugação do princípio da livre circulação de pessoas e bens com a ausência de reconhecimento de qualificações ou formações entre Estados:membros, razão pela qual, em 1993, a Comissão vem afirmar que se estas

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sistema geral de reconhecimento mútuo de qualificações profissionais e de livre circulação de pessoas.

Como defende Maddalena (2005), de entre os principais problemas que se colocavam nesta época, para além da referida questão da livre circulação, reconhecia:se a necessidade de criação de directivas sobre medicamentos homeopáticos e fitoterápicos. Enquanto a regulação dos medicamentos fitoterápicos foi adiada e se encontra ainda hoje em processo, o medicamento homeopático foi objecto de regulamentação publicada ainda no ano de 1992, com as directivas 92/73/CEE e 92/74/CEE de 22 Setembro 1992, a aplicar nos Estados:membros até 31 de Dezembro de 1993. No seguimento destas directivas, segundo Robard (2002), em 1994, a Comissão Europeia, mais especificamente o Comité de «Ciência, Investigação e Desenvolvimento» da Comissão, constitui um grupo de peritos sobre a homeopatia, com o objectivo de avaliar a oportunidade de financiamento de investigação científica neste domínio.

O relatório deste = ( , ( + 3+ D é publicado em 1996 com

conclusões favoráveis ao prosseguimento da investigação sobre homeopatia. O grupo publica também um dicionário de homeopatia. Estas medidas indicam não somente a necessidade de regular e proteger os públicos da saúde, mas também as pressões da indústria do medicamento homeopático, assim como a pressão das organização dos praticantes de homeopatia, que são as primeiras associações a organizarem:se e a agirem ao nível da UE. Estimativas sobre o valor de mercado destes produtos, para o ano de 2009, apontam para um valor de cerca de 1 milhar de milhões de euros ao nível da UE25_{. Segundo}

esta mesma fonte, no ano de 2010, observam:se pressões para serem criadas novas directivas, que reforcem o livre acesso pelos pacientes e a livre circulação de produtos e que corrijam o facto de nem todos os países terem adoptado as directivas de 1992.

Ainda em 1993, a Fundação Europeia para a Ciência apoiou uma rede de investigação, a COST Action B4. Após cinco anos de trabalhos, este grupo publica em 1998 um relatório26 _{que conclui sobre a necessidade de criar um gabinete independente}

para avaliar a pesquisa científica nesta área e recomenda que deveriam ser desenvolvidos novos programas europeus de investigação e concedidos financiamentos específicos à investigação sobre medicinas não convencionais no quadro da União Europeia.

25 _{http://euobserver.com/867/29620 (acesso em Abril de 2010).}

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European Commission. )' .E F 1 G , ( $

Data de 1993 a primeira proposta de resolução no Parlamento Europeu, por iniciativa do grupo parlamentar dos Verdes, de que fez parte o eurodeputado português Carlos Pimenta, sobre o estatuto das «medicinas complementares e não convencionais». A proposta tinha fundamento na questão da utilização crescente destas medicinas nos países da UE, na liberdade de escolha terapêutica pelos cidadãos, que constituisse uma escolha com garantias de qualidade e protecção de riscos, assim como na liberdade de estabelecimento dos profissionais praticantes destas medicinas. Para tal, havia que assegurar, através da Comissão Europeia, que se adoptariam as medidas necessárias para a harmonização dos sistemas normativos que regulavam estas medicinas, sugerindo:se ainda que a Comissão se pronunciasse sobre a criação de sistemas de comparticipação pelos Estados:membros para garantir o acesso e a liberdade de escolha.

Mas a proposta será travada pela Comissão de Saúde27_{, que reúne 52 assinaturas que}

vão permitir, com base no regulamento interno, que se impeça esta primeira proposta de ser agendada para votação plenária, que estava prevista para 6 de Maio de 1994.

Nesta altura foi criado um grupo de pressão que visava reunir praticantes de MAC, o Procomed, denominado «Associação para o Reconhecimento e a Promoção das Medicinas Complementares na Europa» que deveria elaborar um «Livro verde sobre as medicinas não convencionais». No seio deste grupo havia terapeutas sem formação biomédica, mas também médicos, conforme nos foi dito por um terapeuta em entrevista28

. Como veremos adiante, os médicos estão presentes em associações profissionais das MAC que foram criadas ao nível europeu, organizadas como grupos de pressão. Há, portanto, desde a emergência da questão na UE, interesses potencialmente antagónicos em jogo na definição de regimes normativos, entre associações de terapeutas e associações de médicos praticantes de medicinas alternativas.

Ao conflito pelo direito exclusivo ao exercício da medicina alternativa e complementar pelos licenciados em biomedicina, acrescenta:se a oposição das associações profissionais dos médicos que não têm interesse em que a medicina alternativa e complementar obtenha qualquer tipo de institucionalização ao nível europeu que vá interferir com os monopólios nacionais dos mercados da saúde, onde estes monopólios existem. Dois terapeutas entrevistados e mesmo uma médica representante dos médicos

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que praticam MAC em Portugal (homeopatia e acupunctura)29

referiram a existência de fortes pressões por parte das organizações de profissionais da biomedicina que não exercem MAC, no sentido de não serem realizadas directivas sobre estas medicinas ao nível da UE ou mesmo que não fossem financiados programas de investigação científica que pudessem vir a legitimar estas medicinas. Um dos entrevistados referia mesmo que esses médicos eram de determinados países, Itália e França foram referidos como países com fortes lóbis das organizações profissionais dos médicos, tratando:se de países cujas legislações permitem a prática de MAC monopolizada pelos licenciados em biomedicina. Em entrevista, Lannoye afirmava que a travagem, em 1994, da iniciativa parlamentar

foi organizada por médicos parlamentares hostis a qualquer ideia de reconhecimento das medicinas não convencionais. Trata:se de uma manobra de sabotagem clássica nas assembleias parlamentares, pela qual é utilizado um procedimento [administrativo] para evitar ter de se pronunciar sobre um tema sensível30_.

O bloqueio pela Comissão de Saúde teve por efeito adiar a discussão da iniciativa parlamentar. No entanto, seguindo as normas regimentais, a proposta de resolução do deputado Carlos Pimenta e de outros deputados foi enviada em finais de Outubro de 1994 para várias comissões: a Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor, a Comissão dos Assuntos Jurídicos e dos Direitos dos Cidadãos e a Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais. Esta última comissão decidiu não emitir parecer, as outras duas comissões emitiram parecer favorável à discussão da matéria em causa, tendo a Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor requerido à Presidência do Parlamento a elaboração de um relatório sobre o assunto. Concedida a autorização, foi nomeado relator o deputado Paul Lannoye, relatório que foi, após várias reuniões de apreciação na mesma Comissão (presidida pelo eurodeputado Collins), votado em Fevereiro de 2007, obtendo aprovação por 21 votos a favor, 4 vontos contra e 2 abstenções. O relatório foi entregue a 6 de Março de 1997.

No Relatório sobre o Estatuto das Medicinas Não Convencionais31_{, sem privilegiar}

qualquer uma das medicinas não convencionais, evocava:se expressamente oito destas por serem objecto de reconhecimento legal em alguns Estados:membros e por deterem estruturas organizativas próprias, inclusivamente a nível europeu: a homeopatia, a medicina tradicional chinesa, o shiatsu, a naturopatia, a quiropraxia, a osteopatia, a medicina antroposófica e a fitoterapia.

29

Entrevistas nº 7, 8, 9, 20 e 21.

30 _{http://www.naturemania.com/naturo/lannoye_collin.html (acesso em Dezembro de 2008).} 31

Adoptava:se a designação de «medicina não convencional» por ser abrangente relativamente às noções de medicina alternativa ou complementar, com a seguinte definição

Por medicinas não convencionais entende:se, por oposição às noções de medicina alternativa e/ou complementares, as que são utilizadas no quadro da medicina convencional (por exemplo, o termo «alternativo» é utilizado correntemente para descrever um tratamento médico que pode substituir um tratamento cirúrgico e vice:versa), as disciplinas ou práticas médicas como a antroposofia, a homeopatia, a medicina chinesa ou naturopatia, que são sistemas médicos completos, assentes em conceitos teóricos e/ou filosóficos e no âmbito dos quais a doença é encarada menos como consequência da acção de agentes externos do que de um desequilíbrio orgânico (A4:0075/97: 9).

Retomam:se elementos que estavam presentes na proposta recusada em 1994, como o da crescente utilização pelos públicos da saúde destas medicinas em vários Estados:membros e os princípios da liberdade de escolha terapêutica, de livre circulação e de liberdade de estabelecimento. Ao contrário da proposta anterior, a resolução não invoca a necessidade de comparticipação da utilização destas medicinas pelos Estados:membros; esta questão apenas é referida na exposição de motivos. Outros fundamentados invocados são a necessidade de institucionalizar estas medicinas de modo a garantir a segurança e a informação dos cidadãos, nomeadamente pela criação de legislação europeia que permitisse organizar as profissões a nível europeu, harmonizando os contextos legislativos do exercício profissional e da credenciação e critérios de formação, propondo:se para esta última um elevado nível de exigência e mecanismos de auto:regulação para cada medicina.

A resolução defende, assim, a participação dos profissionais das medicinas não convencionais no processo de institucionalização. No sentido de um maior diálogo entre a biomedicina e as medicinas não convencionais, propõe:se que os médicos possam praticar as medicinas não convencionais, mas que devem receber formação de iniciação a estas medicinas nos currículos de formação em biomedicina. Por último, outro fundamento evocado para a adopção da resolução é o da existência de legislações nacionais de liberalização em alguns Estados:membros da Europa.

Solicitava:se à Comissão Europeia que iniciasse um processo de reconhecimento destas medicinas, criando para o efeito os comités apropriados que desenvolvessem estudos comparativos das legislações dos Estados:membros nesta matéria, de modo a elaborar uma legislação coordenada, ou seja, que se elaborasse uma Directiva ao nível da Comissão. Solicitava aos vários organismos europeus que se investisse e executasse a investigação científica necessária para aferir sobre a eficácia, a segurança e as aplicações de

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harmonizada a legislação sobre os produtos farmacêuticos e fitoterápicos das medicinas não convencionais.

Em 29 de Maio de 1997, era aprovada em discussão plenária no Parlamento Europeu a Proposta de Resolução sobre o Estatuto das Medicinas Não Convencionais com 152 votos a favor, 125 contra e 28 abstenções. Como a votação evidencia, a Resolução estava longe de ser unânime.

Segundo fontes citadas por Maddalena (2005), esta proposta recebeu a oposição de médicos que eram deputados do Parlamento Europeu e da Ordem dos Médicos Francesa. Robard (2002) refere que as principais objecções à proposta, em discussão parlamentar, se prendiam com a credenciação através de comissões de auto:regulação, que se questionava a composição da comissão destinada a avaliar as medicinas não convencionais em termos científicos, pondo em causa a credibilidade dos profissionais destas medicinas para fazerem parte destes órgãos. Segundo a autora, Paul Lannoye respondeu referindo a posição da OMS, que propunha a recuperação dos sistemas tradicionais de saúde de modo a universalizar o acesso à saúde. O deputado referia ainda um excesso de zelo na defesa do sistema médico mais científico e tecnológico da biomedicina e apelava à constituição paritária dos órgãos de reconhecimento e avaliação.

Da consulta das actas da discussão plenária do relatório32 _{podemos observar que}

houve uma forte oposição por parte do Grupo do Partido Popular Europeu, por parte de eurodeputados que evocavam a sua formação médica na recusa da aprovação ou ainda a posição contra de eurodeputados de países com legislações de monopolização do mercado da saúde pelos médicos. Os argumentos contra a proposta são vários, para além da oposição à composição da comissão de avaliação, onde se pretende afastar os terapeutas e o regime de auto:avaliação com base no argumento da falta de cientificidade destas medicinas, defende:se a avaliação científica das medicinas não convencionais, argumenta: se, mais do que numa ocasião, sobre as vantagens para a biomedicina de integrar os tratamentos destas medicinas que estejam cientificamente validados. Várias são as intervenções que defendem que, pela garantia de qualidade e salvaguarda dos pacientes, não é admissível que a prática médica seja exercida por outrem que não os licenciados em medicina. Outra posição defende que a medicina alternativa e complementar ou «não convencional» só pode ser praticada sob supervisão médica. Outro tipo de argumentos contra são os da necessidade de manter a liberdade de cada Estado:membro para legislar

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Debates parlamentares, 4ª legislatura do Parlamento Europeu, sessões plenárias de 28:05:2007 e de 29:05: 2007, disponíveis no site http://www.europarl.europa.eu (acesso em Junho de 2008).

sobre a matéria, evocando:se as normas comunitárias existentes no sentido de permitirem a livre circulação de pessoas e bens, sem que haja necessidade da criação de mais normas, assim como se argumenta que deve caber a cada Estado:membro a decisão sobre a comparticipação dos tratamentos e medicamentos não convencionais.

As posições a favor da aprovação foram sobretudo dos grupos parlamentares ecologistas e socialistas (Grupo dos Verdes e Aliança Livre Europeia e Grupo do Partido dos Socialistas Europeus). As posições reiteram os argumentos do relatório e a exposição do deputado Lannoye, nomeadamente no sentido de que, havendo uma situação de facto, somente pela sua regulação normativa se poderia garantir os direitos dos cidadãos europeus. Uma deputada do grupo socialista afirma em plenário:

Não estamos a falar aqui de legislação, mas de um relatório de iniciativa do Parlamento Europeu que pretende levar a Comissão a reconhecer a necessidade de legislar. Mas quando vejo a guerra de opiniões, desencadeada nos últimos meses por ordens nacionais de médicos, fico sem saber o que está em causa.

Sabemos, assim, que as organizações profissionais dos médicos tinham exercido fortes pressões para determinar o curso da discussão plenária.

No final da discussão plenária, pronuncia:se o representante da Comissão Europeia. Afirma que a Comissão não pode concordar com todas as conclusões do relatório. Refere problemas orçamentais que impossibilitam o financiamento da investigação sobre esta matéria na extensão que é proposta, refere ainda que a linha orçamental que está definida e que é evocada na proposta constitui um programa em biomedicina que não inclui as MAC nos seus objectivos. Afirma que as condições para o exercício profissional estão asseguradas pelo sistema geral de reconhecimento de diplomas, em vigor há vários anos. Por último, evoca os termos do Tratado, segundo os quais uma legislação europeia sobre a matéria teria de ser aprovada por todos os Estados:membros, e que seria pouco provável que tal sucedesse dada a diversidade de legislações nos diferentes Estados:membros. Relativamente aos produtos médicos não convencionais evoca o problema da prova de eficácia, refere as directivas sobre os medicamentos homeopáticos e a disponibilidade da Comissão para estudar as potencialidades dessa abordagem.

No dia seguinte, a 29 de Maio de 1997, o relatório é aprovado com alterações substanciais. Paul Lannoye faz uma declaração antes da votação final, afirma que as alterações introduzidas destroem o relatório e que «Por isso, já não posso subscrevê:lo.

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seja, a realização de estudos» – razão pela qual esta ficou também conhecida por «Resolução Collins», nome do eurodeputado que presidia à Comissão em que o relatório fora elaborado. Nas declarações de voto, um deputado espanhol do grupo parlamentar socialista afirma que «[o] relatório sobre o estatuto das medicinas não convencionais, apesar do inadmissível corporativismo de alguns dos nossos colegas médicos, suscitou um interesse merecido por parte dos cidadãos da União».

Dois anos depois, em 1999, sobretudo devido à percepção do crescimento da procura pelos públicos das medicinas alternativas e por causa do reconhecimento e investimento em órgãos específicos e em investigação nos EUA, o Conselho da Europa adopta uma Resolução (Nº 1206) que remete para a Resolução Parlamentar de 1997 quanto à necessidade de iniciar um processo de reconhecimento das medicinas não convencionais, mas sublinha que a condução desse processo deve realizar:se na sequência da elaboração de estudos e programas de investigação sobre a segurança e a eficácia destas medicinas. Nesta data, não propõe qualquer investimento em investigação, preferindo apelar aos Estados: membros para a realização de programas de investigação e a divulgação dos resultados. Note:se que esta Resolução do Conselho da Europa não aprova a criação de legislação comum europeia para as MAC. Mantém, desta forma, a posição adoptada desde que esta questão emergiu no seio da UE.

Assim, o processo de institucionalização a nível europeu fica estagnado em termos políticos. Mas o Relatório Lannoye (ou Relatório Lannoye/Collins) abrira de facto espaço político para as MAC. Mesmo se ao nível da UE, se aproximarmos a observação, se detectam as divisões e a oposição política às medicinas não convencionais, como eram designadas, o relatório passou a ser conhecido nos Estados:membros como Relatório Lannoye e foram divulgadas as suas conclusões, mesmo se não foram reconhecidas pelo Conselho da Europa com o estatuto de Directiva mas somente de Resolução.

Neste quadro de falta de vontade política para adoptar normas nesta matéria, que perdura num longo período da década de 1980 até 2010, surgiram várias associações, desde associações de terapeutas a associações de médicos que praticam medicinas alternativas, de amplitude europeia, criadas no sentido de pressionar o poder político. Embora não nos fosse possível fazer o rastreio exaustivo das associações que procuram intervir ou que