Grunnet de høye kostnadene forbundet med anskaffelse og drift var det kun et fåtall av alliansens europeiske medlemsland som ville ha råd til å opprette rene nasjonale AWACS-styrker. Et flernasjonalt samarbeid fremstod derfor som et hensiktsmessig alternativ. Det første konkrete forslaget om opprettelse av et felles AWACS-program ble forelagt NATOs forsvarsministere i juni 1976. Forslaget var i stor grad utarbeidet på et selvstendig fagmilitær grunnlag uten spesielle politiske føringer. Planen omfattet anskaffelse av 32 amerikanskproduserte AWACS-fly med tilhørende støttesystemer, til en estimert kostnad av i overkant av 3 milliarder dollar. Forslaget manglet tilstrekkelig politisk forankring og ble avvist som for dyrt (ibid, s. 5).
Beslutningen innebar likevel ikke at idéen om en felles AWACS-styrke ble skrinlagt. Den markerte derimot starten på en to og et halvt år lang politisk dragkamp om å definere omfanget og innholdet til «an affordable solution» – en løsning man hadde råd til.
Selv om opprettelse av en felles AWACS-styrke i høyeste grad var et fagmilitært anliggende – basert som vi har sett ovenfor på høyst reelle militære behov – var det først og fremst politiske og økonomiske forhold som ble styrende for den endelige utformingen av samarbeidet. Med utgangspunkt i Arnold Lee Tessmers studie av de politiske prosessene som ledet frem til
beslutningen i desember 1978 om å anskaffe 18 Boeing NE-3A-fly og oppgradere NATINADS,5 følger nedenfor en kort presentasjon av noen av de største politiske utfordringene man stod overfor i samarbeidets innledende fase: politisk forståelse og kostnadsdeling. I tillegg blir samarbeidets symbolske betydning forklart.
Den første utfordringen var å skape tilstrekkelig politisk forståelse blant samtlige medlemsland om den militære verdien av et AWACS-samarbeid. I konkurranse med andre gode formål og militære behov, var det krevende å vinne politisk aksept for anskaffelse av et fly med en enhetskostnad på 75 millioner dollar. Storbritannia og særlig USA, som begge var i ferd med å utvikle nasjonale AWACS-programmer, inntok en ledende rolle i forsøket på å overbevise de øvrige medlemslandene om nytten av et samarbeid. For britenes del hastet det å komme frem til en beslutning fordi man stod overfor valget om man skulle fortsette utviklingen et nasjonalt system basert på det maritime overvåkingsflyet NIMROD, eller satse alt på en flernasjonal løsning. Av hensyn til nasjonal forsvarsindustri, og fordi beslutningsprosessen i NATO dro ut i tid, valgte Storbritannia i mars 1977 det første (ibid, s. 44).6
USA ivret for en rask beslutning og et flernasjonalt samarbeid av flere årsaker. For det første kunne kostnadene til det nasjonale programmet reduseres som følge av at flere fly ville bli produsert. For det andre ville et felles AWACS-program innebære et betydelig salg av amerikanskprodusert forsvarsmateriell. For å unngå eventuelle kostnadsdrivende brudd i produksjonslinjen var det imidlertid viktig med en snarlig avgjørelse. Til sist var det krefter innenfor det amerikanske luftforsvaret som ivret for en NATO-styrke som et supplement til den rene amerikanske AWACS-styrken (ibid, s. 9 og 168).
5 En oppgradering av NATINADS var nødvendig for at informasjon kunne utveksles automatisk mellom de bakkebaserte NADGE-stasjonene og AWACS-flyene. Denne delen av AWACS-samarbeidet vil i liten grad blir behandlet i denne studien.
6 NIMROD-prosjektet ble aldri fullført. Som følge av omfattende teknologiske og kostnadsmessige utfordringer skrinla Storbritannia prosjektet i 1986. I stedet anskaffet man syv Boeing AWACS fly av typen E-3D (Sandler &
Hartley, 1999, s. 211). E-3D-flyene er teknisk interoperable med NE-3A, men har en noe ulik konfigurasjon. Blant annet har E-3D andre motorer og et annet system for lufttanking enn NE-3A. E-3D har en standardbesetning på 18 personer, mot 16 for NE-3A (NATO, 2012b).
Ønsket om økt byrdedeling, samt militære, økonomiske og industripolitiske interesser lå derfor bak den omfattende «salgskampanjen» som USA førte overfor sine allierte i perioden mellom juni 1976 og desember 1978 (ibid, s. 10-12). Gjennom lovnader om omfattende industrielle fordeler og tilnærmet kostnadsfri deltakelse i den amerikanske AWACS-styrken, lyktes det etter hvert USA å få Canada med som en viktig støttespiller for programmet. Med henvisning til faglige studier klarte amerikanerne dessuten å forvisse Nederland – som inntok en uoffisiell ledende rolle blant de mindre statene – om den militære nytten av AWACS. I tillegg ble sjefen for den amerikanske AWACS-styrken sendt rundt til en rekke europeiske hovedsteder for å overbevise militære og politiske beslutningstakere om systemets fortreffelighet. En salgsturné som ifølge Tessmer førte til at: «American embassies’ reporting cables glowed with positive reactions» (ibid, s. 12).
Etter hvert som den nødvendige politiske forståelsen for samarbeidets militære verdi var etablert, kom de største politiske utfordringene til å handle om kostnadsdeling. «Nations embraced
AWACS but not with sufficient ardor to be eager to pay the asking price» (ibid, s. 26).
Forhandlingene om dette ble gjennomført i flere omganger og med varierende grad av progresjon helt frem til avtalen om samarbeidet ble undertegnet. Dette foregikk både i plenum og på
bilateral basis – særlig mellom USA og Tyskland. Diskusjonene dreide seg om totalkostnaden for programmet, det enkelte lands økonomiske bidrag, betalingstidspunkt, fordeling av
industrielle gjenytelser (se bl.a Wolf Jr., Carter, & Castro, 1976), samt lokalisering av baser og hovedkvarter. Diskusjoner som i seg selv var vanskelige, men som ble ytterligere komplisert av de forskjellige budsjett- og beslutningsprosessene i de ulike landene. Det som Tessmer refererer til som: «[...] the delightfully maddening confusion and dynamism of parallel decision-making in [13] capitals» (Tessmer, 1988, s. 90).
Etter hvert som forhandlingene skred frem ble samarbeidets symbolske betydning – det vil si som et eksempel på alliert samhold og besluttsomhet – en viktig motivasjonsfaktor for å komme frem til politisk enighet. Forhandlingene var på mange måter en test av politisk solidaritet innad i alliansen. Hvis de hadde mislyktes kunne det gått på troverdigheten løs for NATO som forsvarsallianse (ibid, s. xiii). Som tittelen på Tessmers bok indikerer, ble resultatet av
forhandlingene et politisk kompromiss. Det vil si et resultat der ingen parter fikk det 100 % som de ville, men alle fikk noe.
AWACS-samarbeidet ble formelt opprettet gjennom signeringen av Multilateral Memorandum of Understanding between NATO Ministers of Defence on the NATO E-3A Cooperative
Programme den 6. desember 1978 – heretter benevnt MMOU (NATO, 1978b). Med unntak av Luxemburg og USA,7 signerte de øvrige elleve statene8 avtalen med én eller flere fotnoter og særvilkår. Norge forutsatte for eksempel at styrken ved operasjoner her til lands skulle
underlegges de samme restriksjoner som øvrig alliert flyvirksomhet (Tamnes, 1997, s. 112-113);
Nederland hadde forbehold med hensyn til støytiltak og plasseringen av den administrative ledelsen for programmet; Tyskland og Canada satt begrensninger på sine respektive prosentvise og absolutte andeler av de totale kostnadene; mens både Tyrkia og Hellas satte som forutsetning for deltakelse at de ble tildelt en fremskutt base. Disse reservasjonene er interessant lesning fordi de gir en indikasjon på hvilke forhold det var særlig vanskelig å komme til enighet om, samtidig som det gir en pekepinn på ulike lands politiske særinteresser (NATO, 1978b; Tessmer, 1988, s.
132-140). Enkelte av reservasjonene gir også et frampek på noen av de politiske utfordringene som samarbeidet senere kom til å stå ovenfor.
Oppsummert var prosessen frem mot etableringen av samarbeidet preget av politiske
kompromisser. Militære, økonomiske og industripolitiske interesser, samt et generelt ønske om økt byrdedeling i alliansen, bidro til at USA inntok en ledende rolle med å skape alliert
oppslutning om samarbeidet. Industripolitiske hensyn var også en betydelig motivasjonsfaktor for Canadas og flere av de europeiske medlemslandenes deltakelse, samtidig som det var en avgjørende årsak til at Storbritannia valgte å stå utenfor den delen av samarbeidet som omfattet selve flyanskaffelsen. Samarbeidets flernasjonale karakter bidro til en tidkrevende og komplisert forhandlingsprosess frem mot den endelige avtalen. Kostnadsdeling, lokalisering og ulike former for industrielle gjenytelser var blant de saksforhold det var særlig utfordrende å komme til
enighet om. Behovet for en militær kapasitet som de færreste medlemslandene hadde ressurser til
7 De amerikanske betingelsene var innarbeidet i avtaleteksten (Tessmer, 1988, s. 131).
8 Frankrike og Island valgte å stå helt utenfor samarbeidet.
å anskaffe og drifte på egenhånd, samt samarbeidets symbolske verdi bidro til at man likevel lyktes med å komme frem til enighet om et felles samarbeidsprogram.