Com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista surge, na segunda metade do século XIX, o modelo de administração burocrático. Este modelo visa garantir ao Estado liberal as conquistas políticas e sociais daquele período, e criar meios para separar o patrimônio público do privado. Para Bresser-Pereira (2006),
Formalismo Personalismo Mandonismo (coronelismo) Patrimonialismo Disfunções do Estado brasileiro
21 durante o Estado liberal, o serviço público mais importante era o da administração da Justiça, realizado pelo Poder Judiciário.
Secchi (2009) afirma que o modelo burocrático desfrutou de notável disseminação nas administrações públicas durante o século XX em todo o mundo. Este modelo possui como princípios norteadores o desenvolvimento, a profissionalização, a idéia de carreira pública, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo; tudo cominava no poder legal, colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo e a corrupção. Para isso, tornar-se-ia necessário o controle rígido dos processos e do ingresso à carreira pública, com regras na admissão, controle nas compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Com base no princípio do profissionalismo e da divisão racional do trabalho, no modelo burocrático ocorre uma distinção entre a política e a administração pública, conforme proposto por Wilson (1887), na qual a política seria responsável pela elaboração de objetivos e a administração pública responsável por transformar as decisões em ações concretas.
O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, tendo em vista que foi o sociólogo alemão quem analisou e sintetizou suas principais características (SECCHI, 2009).
Weber (1994) afirma que o modelo burocrático de organização do aparato administrativo é típico do Estado moderno, sendo a estrutura de poder que o legitima, fruto do monopólio dos meios de coerção exercidos pelas normas legais. Desta forma, na dominação racional-legal, as relações entre dominantes e dominados são estabelecidas através de regras abstratas, as quais só são aceitas se o mandante não ultrapassar os limites estabelecidos pela ordem jurídica. Nessa forma de dominação, as relações de autoridade ocorrem de forma hierárquica, sendo definidas por critério de competência, com clara distinção entre o cargo e a pessoa que exerce a dominação.
A burocracia é, portanto, o modelo de administração caracterizado por uma hierarquia formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e aos organismos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é peculiar das repartições e instituições estatais; porém, em certa medida, pode ser verificada nas grandes corporações privadas (MATIAS-PEREIRA, 2009).
22 No Brasil, a transição do modelo patrimonialista para o burocrático ocorreu a partir de 1936, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), durante o governo de Getúlio Vargas. A criação do DASP representou não só a primeira reforma administrativa no país, com a implantação da administração pública burocrática, mas também a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica (BRESSER-PEREIRA, 2006).
Durante o período colonial e fase de construção do Estado nacional (1808 a 1930) a administração pública brasileira conviveu com o modelo patrimonialista (LUSTOSA DA COSTA, 2010). O início da era Vargas, em 1930, instaura uma nova fase econômica e social, trazendo mudanças que influenciaram diversos setores da sociedade, representando a primeira tentativa de implantação de um Estado moderno no país.
Esta fase inaugura a modernização do aparelho do Estado numa perspectiva de modernização administrativa, tendo em vista que a administração pública deveria se adequar, em termos de racionalidade, à demanda gerada pelo Estado empreendedor (MARTINS, 1995).
Ao analisar as fases da administração pública brasileira, Martins (1995) identifica cinco períodos dessa trajetória modernizante: a) de 1808 a 1930 a administração tradicional; b) de 1930 a 1945 a modernização daspeana; c) de 1945 a 1964 o advento da administração paralela; d) 1964 a 1985 a administração para o desenvolvimento; e) 1985 a 1994 a era da desmodernização.
O período inaugurado com a ascensão de Getúlio Vargas à presidência do país foi classificado por Lustosa da Costa (2010) como sendo fase a burocratização do Estado nacional. Esse período iniciou uma série de mudanças estruturais no país que tinha duas vertentes principais: estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, promovendo uma alavancagem industrial; e implantar a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, normatização e criação de mecanismos de controle, notadamente nas áreas de pessoal, material e finanças (LUSTOSA DA COSTA, 2010).
23 Quadro 1 - Periodizações da Administração Pública Brasileira
Martins (1995) Lustosa da Costa (2010)
Administração tradicional (1808 a 1930) Construção do Estado nacional (1808 a 1930) Modernização daspeana (1930 a 1945) Burocratização do Estado nacional (1930 a
1945) Advento da administração paralela (1945 a 1964)
Nacional-desenvolvimentismo (1945 a 1964)
Administração para o desenvolvimento (1964 a 1985)
Modernização autoritária (1964 a 1989)
Era da desmodernização (1985 a 1994) Era do gerencialismo (1990 a 2002)
Fonte: elaborado pelo autor
De todas as medidas adotadas por Vargas, a mais emblemática foi a criação do DASP (WAHRILICH, 1984), o qual teve a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. O órgão possuía também seções nos estados com o objetivo de adaptar as normas emanadas do governo central às unidades federadas sob intervenção.
Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. Estava voltada para a administração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administração em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas.
Este foi o primeiro modelo sistemático no país visando à superação do patrimonialismo. Ele se constituiu numa ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Tinha como objetivo central constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um forte intervencionismo estatal e controle
24 sobre as relações ente os grupos sociais ascendentes, ou seja, a nova burguesia industrial e o operariado urbano.
O DASP representou a concretização destes princípios na medida em que se tornou a grande agência de modernização administrativa, encarregada de implementar mudanças, elaborar orçamentos, recrutar e selecionar servidores, treinar pessoal, racionalizar e normatizar as aquisições e contratos e a gestão do estoques de material. Contudo, o ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora era o mais adverso possível, o qual estava corroído e dominado por práticas patrimonialistas amplamente arraigadas (TORRES, 2004).
O departamento foi relativamente bem-sucedido até o início da redemocratização em 1945, quando se inicia a fase da administração paralela (MARTINS, 1995). Neste período, inicia-se um ciclo de nomeações, sem concurso público, nos órgãos da administração indireta. As empresas públicas passaram a ser reguladas por estatutos próprios, os quais flexibilizaram a regra do concurso público, criando disfunções no modelo burocrático implantado a partir de 1936.
Wahrilich (1984) afirma que estas medidas revelavam que o favoritismo tinha maior peso que as admissões por mérito no sistema brasileiro de administração de pessoal dos órgãos públicos.
Percebe-se, portanto, que a nomeação de servidores, sem concurso, para ocuparem cargos ou funções na administração pública, não condiz com o modelo ideal de burocracia, tendo em vista que o mesmo surgiu para nortear o ingresso das pessoas nas carreiras públicas através da conjugação dos princípios da meritocracia e da impessoalidade.
A mitigação deste princípio é, portanto, uma disfunção da burocracia, revelando uma das heranças do modelo patrimonialista presente na administração pública brasileira. A nomeação de pessoas sem concurso para os órgãos públicos é uma prática que continua arraigada em nosso sistema jurídico, tendo em vista que a própria Constituição Federal de 1988 manteve em seu texto esta possibilidade.
Durante a fase da administração para o desenvolvimento, inicia-se uma tentativa de romper com o modelo burocrático implantado por Vargas, sendo a primeira tentativa no sentido de implantar uma administração gerencial no Brasil (BRESSER- PEREIRA, 2006).
25 O Decreto-Lei n° 200/1967 representa o marco deste período e, apesar da distância entre as metas estabelecidas e cumpridas, contribuiu para a consolidação do modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil. Através de uma nova concepção de gestão pública viria substituir o modelo clássico de burocracia, baseado nas ideias de Taylor, Fayol e Weber (LUSTOSA DA COSTA, 2010).
Adaptado à nova condição política do Brasil, que passava por uma ditadura militar, ambicionava expandir a intervenção do Estado na vida econômica e social. A modificação do funcionalismo estatutário para celetista e a criação de instituições da administração descentralizada visavam facilitar as pretensões intervencionistas do governo.
A tentativa de modernização do aparelho do Estado, especialmente a partir da década de 1960, teve como consequência a multiplicação de entidades da administração indireta: fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias. A expansão e a multiplicação destes novos centros de decisão buscavam dotar essas entidades de maior agilidade e flexibilidade, melhorando o atendimento das demandas do Estado e da sociedade, facilitando o aporte de recursos e, naturalmente, torando mais flexível os processos de recrutamento, seleção e remuneração de pessoal (MARCELINO, 1988).
A reforma de 1967 não logrou existo, sendo incapaz de eliminar o fosso crescente entre as burocracias públicas instaladas na administração direta e na indireta, nem garantir a profissionalização do serviço público como um todo. Para Lima Júnior (1998), não houve a institucionalização de uma administração pública do tipo weberiano, tendo em vista que a administração indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento, em geral, sem a utilização do concurso público.
Assim, a reforma administrativa trazida pelo Decreto Lei n° 200/1967 ficou pela metade e fracassou (LUSTOSA DA COSTA, 2010). A crise política do regime militar, que se inicia já em meados dos anos 1970, agrava ainda mais a situação da administração pública, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritário em pelo processo de regeneração (BRESSER PEREIRA, 2006).
As tentativas de reforma ocorridas nos anos seguintes não surtiram os efeitos esperados, sendo o período compreendido entre os anos de 1985 a 1994 chamado de era da desmodernização (MARTINS, 1995).
26 Agravada pela crise fiscal, o modelo burocrático passa por um processo de crise, sendo considerado o responsável pela ineficiência da administração pública brasileira (BRESSER-PEREIRA, 2006). Nesse contexto, surge o modelo de administração gerencial, inspirado nos preceitos da Nova Administração Pública (New Public Management).