Os direitos sociais fundamentais cobram do Estado uma ação jurídica positiva, que não é, diretamente, o ato de criação normativa, mas uma ação fática indeterminada que se ordena para possibilitar o cumprimento de tais direitos, cabendo ao Estado a eleição de meios para assegurar a realização do direito.
A percepção de que direitos de igualdade são voltados, por meio da solidariedade social, ao desenvolvimento pessoal pleno, faz com que o Estado avoque o papel de promotor de ações que criam desigualdades jurídicas, de modo a suprir necessidades naturais, econômicas ou sociais sobrevindas de debilidades setoriais, devendo, para tanto, interagir com as forças advindas da sociedade, que requerem respostas concretas e eficazes aos anseios comunitários. A partir das discussões sobre o papel do Estado e a construção do Estado Democrático, surgiu a necessidade de materializar a ação Estatal por meio de ações racionais e eficazes, tendentes a implementar determinados objetivos que visam concretizar a finalidade do Estado. Para tanto, o Estado deveria prover serviços, destinados a diminuir as desigualdades sociais e promover o crescimento econômico. Portanto, política pública, de uma forma simples, pode ser entendida como a forma pela qual o Estado intervém na sociedade, gerando impactos nas
relações sociais.
A partir dessa concepção, Comparato (1997) conceitua política pública como “uma atividade, isto é, um conjunto organizado de normas e atos tendentes à realização de um objetivo determinado.
Esta visão de Comparato, com alguma diferenciação, vem sendo adotada por diversos cientistas sociais que trabalham com a administração pública.
José Reinaldo Lopes entende que a política pública é um complexo de decisões e normas de natureza variada, um conjunto heterogêneo de medidas. Para o referido autor, as políticas públicas envolvem elaboração de leis, orçamentos e receitas públicas, além dos atos concretos de exceção de tais políticas.
Bucci (2006), por sua vez, entende a política pública como
um programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.
De acordo com Eugênio Parada, as políticas públicas correspondem a um programa de ação de uma autoridade investida de poder público e de legitimidade governamental. Em sua essência, esses conceitos estão relacionados com o atendimento de um objetivo público, por meio de ações definidas pelo poder público.
Um elemento a ser destacado é o objetivo final: dar racionalidade às ações governamentais. Este é o principal objetivo da análise das políticas públicas. Mas para além disso, seu sucesso passa, também, por outros lugares: a) a ação estatal deve estar focada no bem-estar público; b) trata-se de uma ação pública realizada com recursos que também são públicos. Infere-se, assim, que tanto os objetivos quanto os mecanismos ou procedimentos através dos quais a ação governamental se concretiza devem fazer com que se obtenha o maior bem-estar possível, da forma mais eficiente. Dessa forma, a política pública tem o objetivo de encarar e resolver um problema público de forma racional através de um processo de ações governamentais.
Pode-se definir, portanto, política pública como um programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados e que deve visar a realização de objetivos sociais relevantes, expressando a seleção de prioridades, e reserva de
meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo para o atingimento dos resultados. Cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e contornar as ambiguidades; isto é, torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo “política”. Só então se pode firmar a noção específica de política pública.
Entre os estudiosos, o termo política, isolado e puro, encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência.
De acordo com uma primeira categoria, a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas, em sociedade e em suas organizações. Na frase clássica de Aristóteles, “o homem é um animal político”, um ser político por natureza. Com efeito, nas relações sociais, as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras.
Numa segunda acepção, a política trata do conjunto de processos, métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar, conquistar e manter o poder. Maquiavel é a figura emblemática da acepção. Quando predomina esse significado, os interesses conjunturais, particulares, podem comprometer, ou mesmo corromper as instituições públicas.
A política, num terceiro sentido, é também a arte de governar e realizar o bem público, o bem comum. Nesse sentido, ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais.
Em sua acepção mais pragmática, a política é entendida como ações, práticas, diretrizes políticas, fundadas e expressas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo ou organizações que façam suas vezes, para resolver questões gerais e específicas da sociedade. Nessa quarta acepção, o Estado passa a exercer uma presença mais visível, prática e direta da vida social, sobretudo por meio do uso do planejamento que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral como de alcance ou impacto setorial.
A política é concebida, finalmente, como a teoria política ou o estudo e o conhecimento dos fenômenos associados à regulação, regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade, como também à organização, ao ordenamento e à administração das jurisdições político-administrativas (nações, estados/províncias, municípios, distritos especializados ou outras possíveis divisões regionais). Nesse sentido, ela estuda e sistematiza o “fato político elementar” assim caracterizado e abarca, portanto, todas as acepções referidas.
A definição e a concretização dessas políticas se encontram no âmbito dos poderes políticos. As prioridades públicas devem refletir os anseios populares. Devem também
introduzir, em sua compreensão, questões como transparência, responsabilidade e prestação de contas, que demonstram uma indispensável abertura do processo decisório àqueles próximos da realidade sobre a qual se pretende encontrar soluções.
Para Dye, envolve uma decisão fundamental por parte de um governo a fim de se fazer ou não fazer alguma coisa a respeito de um problema. O autor acrescenta que a decisão de se abster de agir e manter o curso atual de ação (decisão negativa ou não decisão) é uma decisão política tanto quanto o é a decisão positiva de tentar alterar o status quo ou parte dele.
Para Jenkins, a política pública representa uma série de decisões que contribuem de forma cumulativa para um determinado efeito ou impacto. Ele também especificou de forma útil que o conteúdo de uma política envolve a “seleção de objetivos como também de meios”. Jenkins chamou atenção, ainda, para as restrições à capacidade de agir de um governo, que limitam a gama de opções consideradas por ele em circunstâncias específicas de tomada de decisão. Acordos, tratados e convenções internacionais, por exemplo, representam oportunidades e limites para a produção da política pública.
Bucci (2006) destaca quatro elementos essenciais para a configuração desta noção complexa: ação, coordenação, processo e programa.
O primeiro desses elementos é a ação. A política pública surge toda vez que o Estado é incitado a agir: planejar o desenvolvimento nacional, organizar um serviço público, construir escolas, hospitais, contratar pessoal, investir recursos para a melhoria de determinados índices sociais etc.
As políticas públicas têm como núcleo essencial, um conjunto de prestações de natureza positiva, fática ou jurídica. As prestações de natureza fática são os bens concretos produzidos e fornecidos pelo Estado, tais como os serviços públicos de saúde e educação, por exemplo. Já as prestações de natureza jurídica são as normas necessárias para a regulamentação dos direitos previstos abstratamente na Constituição, fornecendo condições específicas para a fruição de tais direitos.
Tanto as prestações de natureza fática como as prestações de natureza jurídica são importantes para o delineamento dos sistemas públicos que organizam a atividade estatal necessária para a concretização dos direitos sociais.
O segundo elemento é a coordenação. As políticas públicas são compostas por “programas de ação governamental articulados entre si”, envolvendo a participação de diversos Poderes (especialmente o Legislativo e o Executivo), esferas da Federação (União,
Estados e Municípios) e órgãos de governo (Ministérios, Secretarias, Conselhos de Direitos das mais diversas áreas etc.). Para evitar duplicidade de iniciativas e desperdício de recursos públicos, deve haver articulação entre as iniciativas desses diferentes órgãos e setores, de forma a garantir uma adequada repartição de recursos, encargos e possibilidades.
Outro ponto importante consiste na abordagem multidisciplinar das diversas questões a serem enfrentadas, pois há maiores chances de se chegar a uma solução adequada para a resolução de um mesmo problema quando se somam as contribuições de diferentes áreas do conhecimento.
Há que se considerar, ainda, o fato de que um mesmo problema ou desafio a ser enfrentado por meio da implementação de políticas públicas envolve diferentes perspectivas e diferentes atores.
Diante da presença de múltiplos agentes em ação simultaneamente e de diversos focos de interesse por trás da abordagem de um mesmo problema, a necessidade de articulação das políticas públicas entre si é imprescindível. Para tanto, deve haver a coordenação não apenas entre os entes da Federação para garantir a repartição de recursos, encargos, responsabilidades, mas também entre outros níveis, como, por exemplo, entre o Estado e os particulares, entre o Estado e organismos internacionais, e entre os diferentes Entes e Poderes do Estado. Tal coordenação permite a cooperação na realização de determinados projetos.
O terceiro elemento é o processo. A concretização de uma política envolve processos de natureza administrativa, orçamentária, legislativa. Esses processos são essenciais, e devem se aperfeiçoar para que essa política posa se realizar de forma efetiva.
Deve-se frisar uma peculiaridade do complexo processo de implementação das políticas públicas como um todo: a necessidade de abertura à participação popular, fundamental para a legitimidade da tomada de decisões políticas em um Estado Democrático de Direito.
A própria Constituição prevê uma série de mecanismos para que os interessados e beneficiários dos serviços que envolvem uma determinada política possam se manifestar, intervindo na determinação dos objetivos e escolhas de meios para a efetivação das políticas a partir de suas necessidades concretas. Daí a importância do estabelecimento de metas que permitam o planejamento de avanços na concretização do direito ao longo do tempo, metas estas que são previstas nas políticas públicas que darão efetividade a esses direitos. Tais avanços poderão ser monitorados por meio da utilização de indicadores sociais aptos a mensurar os progressos realizados na implementação dos direitos.
Importante ressaltar que o conhecimento e a participação nos processos, em suas diferentes etapas, vem sendo concebidos, por si mesmos, como um direito humano fundamental, e não mais apenas como um meio de alcançar um direito. A publicização desse processo e de suas formas de acesso é, nesse sentido, um elemento indispensável dessa garantia.
Temos, por fim, o programa. Quando se fala em programa como elemento necessário para a configuração de uma política pública, o que se pretende descrever é o conteúdo da ação governamental propriamente dita, conteúdo este que é o resultado de opções políticas concretas tomadas para a garantia dos mais variados direitos.
É por meio de programas específicos que se definem as prioridades a serem adotadas, os destinatários de uma determinada política, os meios para se alcançarem os objetivos definidos, os recursos para o seu financiamento, os prazos estipulados etc.
Sendo assim, diferentes governos adotarão diferentes programas e, portanto, diferentes políticas públicas para realizar os direitos previstos na Constituição. O que não pode haver é omissão na implementação dos direitos previstos, embora possa haver um relativo grau de discricionariedade na escolha do conteúdo específico de cada política.
Após essas rápidas considerações a respeito dos elementos considerados fundamentais para a configuração de uma política pública, passaremos à análise das políticas públicas voltadas para a área de direitos humanos.