AVSIGELSESDATO: 10/07/2020 SAKSNR.: 310/15

O conceito de coerência é reconhecido como sendo susceptível de muitas interpretações, uma vez que o mesmo é dotado de um elevado grau de complexidade. Assim sendo, na literatura podem-se encontrar múltiplas definições do mesmo, como de Clara Portela e Kolja Raube, Christiansen, Krenzler e Schneider, Nuthall, entre outros. Quanto mais desenvolvida e complexa fica a estrutural institucional e o policy making da política externa da UE, maiores são as críticas relativas à falta de coerência no processo (Nuthall, 2005, 93), pelo que este é um assunto que importa estudar para se compreender a União Europeia nos dias de hoje.

A ideia de que “procura da coerência na Política Externa Europeia é uma prioridade na performance externa da Comunidade Europeia/União Europeia desde o Tratado de Roma” (Abellán,2002,3) é amplamente partilhada pela comunidade científica. No entanto, a coerência ou a ausência dela não são preocupações exclusivas da União Europeia. “Todas as formas de governo, com a exceção da ditadura ou da anarquia pura, têm de lidar com problemas de consistência criados pela coexistência de diferentes formas de policy-making” (Nuthall, 2005, 93). Na opinião do autor, a diferença prende-se com uma questão de visibilidade: enquanto num Estado convencional o processo de coordenação de políticas é interno, na UE é um processo externo e é uma unidade muito maior, pelo que o processo se torna mais complexo.

A questão da visibilidade marca uma posição essencial no que aos assuntos da coerência diz respeito. O problema da incoerência, muitas vezes, está mais na perceção da incoerência, que sendo frequentemente percebida como ineficiência, é mais grave do que a própria incoerência, enquanto resultado natural do processo de decisão de uma unidade complexa. “Importa muito se a perceção de inconsistência traz à União descrédito” (Nuthall, 2005, 94) e ineficiência na ação. De facto, o cargo do Alta Representante foi criado para trazer à política externa da União Europeia uma maior coerência e coesão, no sentido de aumentar a perceção interna de externa de eficiência.

As questões da coerência, coesão e credibilidade são, por isso, pedras angulares da criação do cargo de AR e daquilo que se espera da sua prestação e resultados alcançados. Pretende-se que através desta figura a política externa da União Europeia seja mais coerente, quer entre nível dos Estados-Membros-UE, quer entre as diferentes instituições europeias e seus representantes. OS três “C”, “Coerência, coesão, credibilidade”, são recorrentemente descritos como necessidades europeias, decorrentes da avaliação anterior da falta destas três características

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nomeadamente no âmbito da PESC. Podemos delinear uma corrente entre estes “três C”: a coerência é um atributo imprescindível a uma organização internacional que ambicione uma imagem externa de coesão, e por isso, que tem que de ter credibilidade por parte dos parceiros. Uma liderança única e marcante poderia desencadear um processo de ativação destes três “C”s, melhorando a performance europeia e também a forma como esta é interna e externamente percecionada.

. “Uma orientação política leva-nos a considerar que o termo “coerência” é usado na literatura académica com formas diferentes de expressão e de significado” (Abellán, 2002,4). Krenzler e Schneider definem coerência como um “comportamento coordenado baseado em acordos entre a União e os seus Estados-Membros, quando métodos compatíveis e comparáveis são usados na prossecução de um único objetivo e resultado no âmbito de uma política não contraditória” (1997, 134).

Clara Portela e Kolja Raube desenvolveram uma tipologia com três subtipos de definições de coerência. A primeira diz respeito à diferença entre “processo institucional” e “output sistemático”, baseado numa proposta de Christiansen (2001). “Processo institucional” refere-se ao “grau com o qual as diferentes instituições operam um processo de decisão e deliberação coerente e bem coordenado”. “Output sistemático” remete para “a forma como a substância de diferentes políticas geradas pela UE formam um todo coerente (Christiansen, 2001, apud Portela et Raube, 2008, 2).

A segunda opção referida por Clara Portela e Kolja Raube (2005) diz respeito à coerência “interna e institucional”. Falamos de (in)coerência vertical quando estamos perante problemas existentes entre os Estados-Membros e o nível da UE, o que também se pode chamar de coesão “entre níveis” (Christiansen 2001, 748). E, por último, estamos no campo da coerência horizontal quando se verificam dificuldades de tipo “intra-pilar”, como o próprio nome indica, dentro do mesmo pilar, ou “inter-pilar”, quando essas dificuldades se verificam entre os diferentes pilares, ou seja, entre as variadas políticas da União, sendo que esta última é por vezes denominada de “coerência inter-institucional” (ibidem).

Simon Nuthall distingue três tipos de coerência: vertical (entre União e as políticas nacionais), horizontal e institucional, sendo que a horizontal e a institucional se diferenciam pois a coerência institucional remete para “as políticas das relações externas que funcionam em parte diferentes da máquina da UE” ou seja, entre aparelhos burocráticos, intergovernamentais e comunidade que operam no campo das relações externas, enquanto a horizontal se refere às

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políticas europeias em geral, “adotadas no seguimento de diferentes objetivos mas cujas implicações externas nem sempre são tidas em conta” (Nuthall, 2005, 104).

Para este autor, a coerência vertical a coerência horizontal levantam as “maiores dificuldades políticas e, talvez por esta razão, são frequentemente objeto de menor atenção”. Neste sentido, o Nuthall levanta uma questão que se prende intrinsecamente com a índole desta dissertação: “Até que ponto estão os Estados-Membros preparados para ligar as suas políticas nacionais para efeito da PESC e as outras políticas externas da UE, fortalecendo assim a posição da UE como força na diplomacia internacional”? (2005, 106).

Kateryna Koehler (2010) distingue também coerência vertical e horizontal, sendo que para a autora, o Alto Representante é responsável por assegurar ambas. A coerência vertical consiste “no grau de congruência entre as políticas externas dos Estados-Membros e as da UE”. Por sua vez, a coerência horizontal diz respeito ao nível de coesão interna entre as políticas europeias”, definição também utilizada por R.A.Wessel.

Para alcançar uma unidade conceptual, no contexto desta dissertação entende-se, então, “coerência”, enquanto uma ausência de contradição das posições dos Estados-Membros e as posições defendidas pela União Europeia, neste caso concreto, pelo Alto Representante e pela PCSD, e ainda como uma sinergia e coordenação harmoniosa entre diferentes entidades.

Será tida em consideração tanto a coerência vertical, ou seja, entre os Estados-Membros em análise e a União Europeia/AR, e horizontal, i.e. de articulação entre as posições assumidas e expressas pela AR e outras políticas e representantes europeus. Para isto, utilizaram-se os conceitos mais próximos aos definidos por Simon Nuthall, Kateryna Koehler, e Clara Portela e Kolja Raube.