Avgrensning og kilder

Hoje em dia tornou-se comum o discurso de que vivemos a transição da abordagem de governo para a de governança (BEVIR et al., 2003; HAJER; WAGENAAR, 2003; PIERRE, 2000). Esse debate é particularmente relevante no contexto europeu e é citado aqui em função de constituir uma tendência interpretativa do fenômeno da participação pública, sem, contudo, realizar-se aqui detalhamento dessa manifestação analítica.

Sob essa ótica, o Estado não é mais considerado capaz de ser o único ator a governar, a gerenciar os interesses da sociedade. Forças de mercado, as empresas transnacionais (ou multilaterais), organizações e instituições subnacionais ou semi-privadas, ONGs, grupos de usuários, movimentos sociais, a sociedade em geral, atores múltiplos, ganharam papéis significativos na definição de leis, políticas, programas e na implementação de planos de ação ou de gestão. Esse é um fenômeno empírico, que também inclui os processos crescentes de auto-regulação em diferentes setores de mercado, ou parcerias público-privadas, e ainda, a contribuição voluntária de comunidades ou grupos comunitários para a formulação e implementação de políticas, como aquelas relacionadas às mudanças climáticas. Cumpre-se destacar ainda que a inclusão da sociedade civil em processos de formulação de políticas e na tomada de decisão se tornaram princípios orientadores do discurso de governança, ou ainda, do que se considera como “boa governança”. Como resultado disso, organizações e espaços públicos internacionais e nacionais, públicos e privados, de toda natureza, têm incorporado alguns níveis e princípios de participação pública em seus programas e processos.

Nas instituições e processos de assistência financeira internacional o conceito de “boa governança” ganhou proeminência nos anos 1990 (DOORNBOS, 2010). Naquela época, organismos multilaterais como o FMI e o Banco Mundial tornaram-se poderosos promotores do conceito (WOODS, 2000). Essa literatura, que recebeu forte influência de movimentos sociais e organizações não-governamentais121

121 _{Movimentação nessa direção foi promovida na década de 1990 por organizações não-governamentais dos}

EUA como o Bank Information Center (BIC), baseado em Washington, D.C., apoiados por organizações locais, questionadores da alocação de recursos

(empréstimos e doações) e políticas cambiais ou fiscais internacionais de impacto negativo sobre países em desenvolvimento, concebeu princípios e confirmou conceitos, que hoje estão presentes na esfera de discussão das políticas públicas de participação como os princípios de “accountability”, eficiência, transparência e participação.

Por exemplo, em 1994, o estudo”World Development Report” destacou a importância do envolvimento do “usuário” no desenho e operação de projetos, bem como na tomada de decisão e acordo sobre compartilhamento de benefícios e custos (WOODS, 2000). Inúmeras foram as discussões e publicações discutindo o desenho da participação em políticas e programas desenvolvidos pelo Banco Mundial nessa época, em questões que incluem desde a seleção dos participantes (atores relevantes), técnicas de participação, o papel dos facilitadores, dentre outros. Essas ideias de boa governança estão presentes até hoje, e começam a adentrar processos típicos da esfera privada, no próprio discurso da responsabilidade social corporativa, ou sustentabilidade empresarial. Numa Comunicação sobre boa governança a United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para a Asia e o Pacífico) cita a participação como uma das oito características da boa governança, destacando o papel da sociedade civil organizada como relevante nesse contexto (SHENG, 2008).

No contexto europeu, o papel da participação na tomada de decisão acontece de forma semelhante. De acordo com Saurugger, a União Europeia passou por uma “rodada participativa” (SAURUGGER, 2009). Nos anos 1990 tornou-se prática comum que os grupos de interesse tivessem acesso e participassem em processos de tomada de decisão no contexto europeu. De acordo com a Comissão Europeia, os grupos de interesse passaram a ser vistos como relevantes para contribuir com experiência técnica e a informação necessária para a tomada de decisão eficaz (SAURUGGER, 2009). Em meados dos anos 1990, parte da discussão no tema centrou-se na legitimidade democrática da União Europeia, em geral, e no papel desses grupos de interesses. Nesse período, a sociedade civil organizada, incluindo ONGs e organizações centradas no bem estar da sociedade, além de outros grupos com interesses específicos, passaram a ser vistos como atores relevantes para a ação democrática legítima, com papel ampliado, além daquele de garantir informações e conhecimento técnico. nos países onde os empréstimos eram concedidos e os impactos negativos se verificavam, questionadores dos impactos ambientais e sociais de empréstimos e doações para países em desenvolvimento, principalmente para grandes obras de infraestrutura. Organizações como Greenpeace, Amigos da Terra, Bank Track, tiveram ações complementares ou semelhantes, questionadoras dessas operações financeiras e seus impactos, e demandantes de acesso à informação, participação e consulta na tomada de decisão.

Finalmente, com a publicação na Europa do “White Paper on Governance” (EC, 2001), a participação pública passou a ser vista como um dos cinco princípios da boa governança, e a sociedade civil passou a ser interpretada de forma mais ampla, passando a incluir sindicatos patronais e de trabalhadores, ONGs, associações profissionais, instituições filantrópicas, organizações comunitárias, organizações locais, organizações ligadas a igrejas e comunidades religiosas. (EC, 2001).

No Brasil, o professor Pedro Jacobi vem avaliando a questão da participação pública, sob a ótica do Governança, e destaca que “as formas de participação mais recorrentes estão centradas principalmente na criação de novos canais e mecanismos de relação entre a sociedade civil e a esfera pública na ótica da governança.” Para ele, a governança se constitui por uma construção democrática e participativa que abre o Estado a um conjunto de organizações sociais admitindo a tensão política como método decisório”. (JACOBI, 2009, p.7).