A Lei Gramm-Leach-Bliley (GLBA) foi promulgada em 12 de novembro de 1999 e ficou conhecida como a lei de modernização dos serviços financeiros. Ela revogou parte da Lei Glass-Steagall, acabando com as barreiras no mercado que proibiam qualquer instituição financeira ou assemelhada (bancos, distribuidoras e corretoras de valores mobiliários e seguradoras) a atuar em grupo.
No final da década de 90, a consolidação no setor bancário havia sido uma tendência contínua por vinte anos e o número de bancos comerciais no Estados Unidos caiu de mais de 14.000 em 1984 para menos de 9.000 em 1999, enquanto o tamanho médio desses bancos cresceu. Isso fazia parte de uma tendência mais ampla de consolidação nos setores de serviços financeiros. A partir do final da década de 80, algumas organizações bancárias comerciais começaram a consolidar-se de forma que em 1999 a integração financeira já estava em andamento e o congresso norte-americano decidiu agir. Em novembro, a GLBA foi aprovada pelo presidente Clinton, formalizando o que era inevitável, segundo a visão de MAHON (2013b, p.1).
MAHON (2013b, p.1) afirmou que a lei Glass-Steagall tinha brechas que foram exploradas pelas empresas, com o intuito de formarem as holdings bancárias que foram limitadas subsequentemente pelas leis anteriormente informadas. No entanto, em 1988, a Citicorp, uma grande holding bancária, anunciou planos de fusão com a seguradora Travelers, formando o Citigroup. Essa fusão ainda não era permitida de acordo com a legislação da época. Isso foi feito em antecipação à lei, então em discussão no congresso dos Estados Unidos.
A GLBA trouxe as mudanças para o setor financeiro que a sociedade clamava, promovendo a integração financeira para investidores e consumidores, salvaguardando a solidez dos sistemas bancário e financeiro. A principal mudança que ela instaurou foi a criação de um novo tipo de instituição financeira: a FHC – Financial Holding Company ou Controladora de Companhias Financeiras. Um FHC é essencialmente uma extensão do conceito de holding bancária, ou seja, é uma organização guarda-chuva que pode ter subsidiárias envolvidas em diferentes atividades financeiras, como vemos aqui no Brasil com os Grupos Bradesco ou Itaú, por exemplo. A GLBA ainda trazia restrições quanto a subscrição de seguros e vendas, mas os bancos podiam passar a fazer parte de uma grande corporação envolvida nessas atividades, sendo essas segregadas e reguladas por órgãos diferentes, com suas peculiaridades e especializações, como já era antes.
No momento em que a GLBA foi promulgada, ela revogou importante partes da lei Glass- Steagall e da Lei das Holdings Bancárias, criando um regulamento para as FHCs. A lei impôs restrições ao marketing cruzado para prevenir um banco e uma subsidiária não bancária de um FHC de promoverem produtos ou serviços de outra entidade. Essa restrição tinha o objetivo de impedir que os bancos promovessem títulos subscritos por outras subsidiárias para seus clientes (venda casada). Adicionalmente, algumas restrições remanesceram em relação as transações financeiras entre os bancos e as subsidiárias não bancárias. A GLBA também estabeleceu limites de tamanho para as subsidiárias financeiras dos bancos. Os ativos totais das subsidiárias financeiras de um banco nacional foram limitados a US$50 bilhões ou 45% do total de ativos do conglomerado. O Federal Reserve foi designado para regular a aplicação dessas regras.
A mídia norte-americana culpou e persiste culpando bastante a flexibilização da lei, trazida pela GLBA, pela crise ocorrida em 2008. Muitos questionaram a eficácia com que a lei GLBA cumpriu suas metas.
Acontece que é cedo demais para responder de forma definitiva a essa questão, mas algumas perguntas podem ser feitas, como:
a) As concentrações já vinham ocorrendo antes da lei GLBA, ela na verdade veio para atender ao pedido da sociedade para dar ao mercado financeiro dos Estados Unidos condição de igualdade com os mercados estrangeiros. Quanto da concentração subsequente à lei foi devido a ela e quanto ocorreria de qualquer forma, com as autorizações especiais que os órgãos reguladores podiam dar, como foi o caso da união da seguradora Travellers e do banco Citibank, criando o Citigroup antes mesmo da promulgação da GLBA?
b) Alguns bancos de investimentos de Wall Street não se tornaram conglomerados financeiros na entrada em vigor da GLBA. Será que eles decidiram que os benefícios de se tornarem FHC - Financial Holding Companies (holding de companhias financeiras) não valiam a submissão à supervisão de órgãos reguladores e capital mais rígidos?
c) Será mesmo que a GLBA facilitou a crise ou, por exemplo, permitindo que bancos de investimentos problemáticos como o Bear Stearns e o Merrill Lynch fossem adquiridos por FHCs em vez de falirem e ainda, permitindo que bancos como o Goldman Sachs e o Morgan Stanley se reorganizassem como FHCs, ela não amenizou os impactos da crise?
d) Por último, será que a permissão de bancos tradicionais se unirem a outras empresas de serviços financeiros, não ajudou a aumentar a rede de segurança bancária para essas empresas ou somente as tornou “too big to fail companies” (empresas grandes demais para falir), criando um problema sistêmico? (MAHON, 2013b, p. 1, tradução nossa)
Buscando esclarecer melhor o que seriam as empresas “too big to fail” (empresas grandes demais para falir), podemos ver a definição apresentada por McMillan:
A expressão [...] se tornou amplamente conhecida depois que o FDIC resgatou o Continental Illinois National Bank and Trust Company, em 1984. Trata-se de instituições financeiras que, se quebrarem, deflagrarão tumulto maciço nos mercados financeiros. A ameaça dissuade os reguladores de forçar a falência de uma instituição do tipo. Mais de vinte anos depois do resgate do Continental Illinois, a falência do Lehman Brothers confirmou enfaticamente a relevância da questão. (MCMILLAN, 2018, p. 106)
MCMILLAN (2018, p. 106) ainda completa a definição informando que como o mercado sabe que os governos não deixarão essas empresas falirem, dado o anteriormente exposto, se dispõem a emprestar dinheiro com prêmios de riscos mais baixos que se traduzem em custos de financiamentos menores e lucros mais altos, ou seja, essas garantias nada mais são do que subsídios para grandes bancos. No Brasil, tivemos o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional - PROER, na década de 90, mas não é exatamente a mesma coisa, apesar de ter emprestado dinheiro à bancos com juros menores para livrá-los da liquidação.
O que MAHON (2013b, p.1) conclui ao abrir as questões anteriormente colocadas, sobre a crise de 2008, é que resta aos historiadores responderem a essas perguntas de forma definitiva e com embasamento necessário. No entanto, WHITE (2009, p. 14) acredita que a Lei Gramm- Leach- Bliley não foi a culpada pela crise e sim um somatório de fatores como os investimentos pesados em hipotecas residenciais que subsequentemente perderam valor, feitos pelas grandes instituições financeiras e todo o rol de problemas encadeados por isso. Ele afirma que essas operações já eram feitas pelas instituições que tiveram problemas durante a crise.
IRWIN (2015) nos diz que os megabancos autorizados a existirem pela revogação da Lei Glass-Steagall certamente estavam entre as empresas que causaram a crise e se beneficiaram do socorro financeiro do governo dos Estados Unidos. No entanto, para ele não é claro se eles foram significativamente mais culpados do que empresas cuja estrutura já era permitida antes da revogação da Glass-Steagall e que a permissão da existência de bancos comerciais e de investimentos juntos tenha sido um fator relevante na crise de 2008.
Para HAMILTON (2015, p. 36), Volcker, antigo presidente do FED, entendeu que certos investimentos especulativos foram os principais responsáveis pela crise de 2008 e foi além, afirmando que um sistema de bancos comerciais é essencial para a estabilidade de todo o sistema financeiro, no entanto, ao iniciarem operações especulativas de alto risco, criaram um inaceitável nível de risco sistêmico e o vasto aumento do uso de derivativos, desenhados para mitigar esses riscos no sistema, na verdade produziu um efeito inverso.
Por fim, SHERMAN (2009, p. 10, tradução nossa), diz que “A Lei Gramm-Leach-Bliley foi o coroamento de décadas e milhões de dólares em esforços de lobby em nome do setor financeiro. A revogação do Glass-Steagall foi uma peça monumental de desregulamentação, mas em muitos aspectos ratificou o status quo da época.”