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A regressividade da tributação do consumo no Brasil é freqüentemente apontada como um das questões que devem ser contempladas nas propostas de reforma tributária. Estudos realizados na década de 1990 revelaram que os gastos com impostos indiretos representavam 26% da renda dos indivíduos que ganham até dois salários mínimos e pouco mais de 7% da renda daqueles que ganham mais de trinta salários mínimos41. Assim, argumenta-se que os impostos indiretos incidem mais pesadamente sobre a população mais pobre. No entanto, como já comentado anteriormente, tanto os indivíduos pobres quanto os indivíduos ricos consomem a totalidade da renda auferida durante seu ciclo de vida. Ocorre que os argumentos que defendem que os impostos indiretos são regressivos baseiam-se na análise de dados que compreendem períodos curtos. Portanto, a discussão sobre regressividade apenas se justifica quando se considera períodos que não abrangem todo o ciclo de vida dos indivíduos.

A progressividade na tributação do consumo pode ser alcançada através de um imposto seletivo com uma estrutura de alíquotas diferenciadas de acordo com o grau de essencialidade dos bens. Como foi comentado anteriormente, existem algumas razões que justificam a adoção de um imposto seletivo: (a) o elevado potencial tributário decorrente da baixa elasticidade-preço do bem tributado; (b) a elevada concentração da produção, que facilita a cobrança do imposto; (c) a necessidade de tributar mais pesadamente os bens supérfluos e; (d) a necessidade de controlar as externalidades negativas geradas pelo consumo do bem. Essa última razão justifica a pesada incidência do IPI e do ICMS sobre cigarro e bebida. O potencial tributário da energia elétrica e dos serviços de telecomunicações, que possuem baixa elasticidade-preço, justifica a elevada tributação desses bens e serviços pelo ICMS42.

41 _{Vianna et al (2000).}

42 _{As alíquotas do ICMS incidente sobre energia elétrica e serviços de telecomunicações são em torno de} 30%.

Em função de objetivos redistributivos, tem sido recomendada uma maior progressividade na tributação do consumo através redução das alíquotas dos produtos da cesta básica. No entanto, é importante destacar que, no caso de bens essenciais, a tributação seletiva tem o objetivo de aumentar a arrecadação. Ao contrário, a desoneração de produtos essenciais reduziria substancialmente a arrecadação. Ademais, a tributação seletiva não garante, necessariamente, a progressividade em relação ao consumo. Isso porque existem bens que representam uma proporção considerável do consumo dos indivíduos de baixa renda e que, ao mesmo tempo, são considerados supérfluos. Assim, a elevada tributação do IPI sobre cigarro e bebida, por exemplo, pode atenuar a característica progressiva desse imposto em relação ao consumo e à renda. A mesma situação é verificada no caso do ICMS, que tributa mais pesadamente esses bens.

Barbosa e Siqueira (2001) desenvolveram um modelo onde o imposto sobre o consumo é o único instrumento de política tributária do governo. No modelo, a estrutura ótima de alíquotas é obtida através da maximização de uma função de bem-estar social que considera o grau de aversão à desigualdade. O resultado é uma estrutura tributária com alíquotas uniformes, à exceção da alimentação e do fumo, quando o parâmetro de aversão à desigualdade é 0,1. À medida que o grau de aversão à desigualdade aumenta, observa-se a seletividade das alíquotas ótimas, inclusive com subsídio à alimentação e ao fumo. As categorias de educação e de recreação e cultura apresentaram as alíquotas mais elevadas. Esses resultados são explicados pelo padrão de gastos das diferentes classes de renda. Enquanto os gastos com alimentação e fumo são proporcionalmente maiores nas famílias de baixa renda, os gastos com educação, recreação e cultura são proporcionalmente maiores nas famílias de renda elevada. No entanto, o modelo não considera a possibilidade de o governo utilizar outros instrumentos de redistribuição de renda. Na realidade, o trabalho conclui que a estrutura ótima de alíquotas depende do conjunto de instrumentos à disposição do governo para a consecução dos seus objetivos arrecadatórios e redistributivos.

A questão que aqui se coloca é a utilização do sistema tributário como instrumento de redistribuição de renda. Nas últimas décadas, a progressividade do imposto sobre a renda foi questionada em função do seu efeito negativo na oferta de trabalho. A partir de então, a progressividade da tributação da renda foi atenuada em vários países,

reduzindo-se o alcance dessa forma de tributação como instrumento de redistribuição de renda. Da mesma forma, a utilização da tributação do consumo com fins redistributivos afeta a neutralidade da tributação, uma vez que uma estrutura tributária progressiva interfere nos preços relativos dos bens. O trade-off entre eficiência econômica e eqüidade está presente tanto na tributação da renda como na tributação do consumo. Vale acrescentar que uma estrutura de alíquotas progressivas aumenta a complexidade do sistema tributário e descaracteriza o conceito de tributo incidente sobre o consumo. O fato é que a necessidade de reduzir o impacto da tributação nas decisões econômicas limita o alcance do sistema tributário como instrumento de redistribuição de renda. Diante disso, surge a necessidade da utilização de mecanismos mais eficazes para a consecução de objetivos distributivos, como a aplicação de recursos em programas voltados diretamente para esses objetivos ou políticas relacionadas ao sistema de transferências intergovernamentais. Com isso, sugere-se que a redistribuição da renda não seja alcançada exclusivamente pela tributação, mas através da melhor gestão e composição do gasto público. Deve-se pensar em alcançar os objetivos redistributivos do governo através da política de gastos públicos, oferecendo-se educação, saúde, habitação e assistência para a população de baixa renda. Nesse tocante, vale lembrar que os Fundos de Participação dos Estados e Municípios têm exercido a função de fornecer recursos orçamentários para os estados e municípios e não têm contribuído para resolver as questões relacionadas às desigualdades sociais. Assim, o atual sistema de transferências intergovernamentais deveria ser revisto, de forma a garantir que parte dos recursos desses fundos seja destinada para investimentos sociais.