Em relação aos impostos, tanto a União como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm competência para instituí-los.
Para distribuir essas competências, a Constituição utiliza dois critérios: o material e o territorial.
Pelo critério material, o constituinte descreve objetivamente “fatos, que podem ser colocados, pelos legisladores ordinários federal, estaduais, municipais e distrital, nas hipóteses de incidências dos impostos de suas pessoas políticas”.52 Como os impostos não são tributos vinculados a uma determinada atuação estatal ante o contribuinte, esse critério “se apóia na
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tipificação de situações materiais (‘fatos geradores’) que servirão de suporte para a incidência ‘renda’, ‘importação de produtos’, ‘transmissão causa mortis de bens’, ‘prestação de serviços de qualquer natureza’ (...)”.53 Utilizando-se desse critério, a Constituição distribui essas materialidades entre as pessoas políticas aleatoriamente.54
Nesse contexto, a Constituição Federal atribui à União os impostos arrolados no art. 153, incisos I ao VII, aos Estados e ao Distrito Federal, aqueles do art. 155, I, II e III, e aos Municípios, os indicados no art. 156, I, II e III. O Distrito Federal acumula a competência tributária dos Municípios, por força do disposto no art. 147 da Constituição Federal.
Sobre a União, deve-se registrar, ainda, que sua competência para instituir impostos não se esgota naquelas materialidades indicadas no art. 153 da Constituição, pois o art. 154 permite-lhe instituir outros impostos que não os indicados no art. 153. Com base nessa norma, a doutrina tem fixado que a lista do art. 153 da Constituição Federal não é taxativa.
Trata-se aí da denominada competência residual,55 que a Constituição Federal confere à União por intermédio do mesmo critério fixado para os demais impostos, conforme demonstra LUCIANO AMARO:
53
Luciano Amaro, Direito Tributário Brasileiro, p. 97.
54
De fato, muitas das materialidades que atualmente cabem à União tributar, poderiam estar dentro do campo de competência dos Estados ou dos Municípios, caso o legislador constituinte assim houvesse decidido. Embora a partilha do poder de tributar tenha que respeitar certos limites, sob pena de se violar o pacto federativo, em certa medida é aleatória, principalmente no momento de elaboração da Constituição Federal. Tanto é assim que muitos juristas tecem severas críticas à Assembléia Constituinte de 1988 por haver colocado o ICMS no âmbito da competência dos Estados. Argumenta-se, em síntese, que o complexo sistema de apuração desse imposto poderia ser simplificado, caso a competência para instituí-lo fosse da União, o que afastaria de plano outro problema – a guerra fiscal entre os Estados. Evidentemente, na hipótese de perderem o ICMS, os Estados devem ser recompensados com outras fontes de receitas, suficientes para garantir sua autonomia.
55
A competência tributária residual da União para instituir impostos deve ser exercida mediante lei complementar e atender, ainda, ao princípio da não-cumulatividade, não podendo instituí-los
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A chamada competência residual, para a instituição de outros impostos, traduz aplicação da mesma técnica: arrolados os tipos atribuídos a cada um dos entes, os tipos remanescentes (residuais) são atribuídos à competência da União (art. 154, I). Disso resulta que a lista de situações materiais que ensejam a incidência de impostos da União (art. 153) não é exaustiva, dado que outras situações podem ser oneradas por impostos federais.56
Disso resulta que somente a lista das materialidades que podem ser tributadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios é taxativa.
A Constituição, no entanto, prevê uma exceção ao critério material. E isso ocorre quando ela trata da competência para a instituição de impostos extraordinários, os quais somente poderão ser instituídos pela União em caso de guerra externa ou sua iminência.
Nessa hipótese, é permitido à União invadir a competência tributária das demais pessoas políticas e criar tributos sobre as materialidades a elas afetas. Assim, se, por exemplo, o Brasil entrar em conflito armado com outro país, a União poderá instituir ICMS ou ISS federais, ou qualquer outro imposto de competência dos Estados ou dos Municípios. Como se vê, o art. 154, II, constitui verdadeira exceção ao caráter privativo da competência tributária.57
com os mesmas hipóteses de incidência e bases de cálculo próprios dos já discriminados na Constituição.
56
Direito Tributário Brasileiro, p. 97.
57
A Constituição Federal adota como pressupostos para a instituição dos impostos extraordinários a guerra externa ou sua iminência e diz ainda que, cessadas essas causas, tais tributos devem ser suprimidos. Isso não significa que os impostos extraordinários terão, no caso da necessidade de sua instituição, o produto de sua arrecadação vinculado a alguma despesa específica. O pressuposto do imposto, como circunstância fática, não afeta o destino do produto de sua arrecadação, pois a exação, só por isso, não perde suas características. Nesse sentido é pertinente a lição de MÁRCIO SEVERO MARQUES, verbis: “Por outro lado, assim como nos
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Enfim, pelo critério material, a Constituição Federal impede o conflito de competência entre as diversas pessoas políticas com base nos fatos que podem ser tributados por cada uma delas. Isso significa dizer que os Estados, por exemplo, não têm competência para tributar a exportação ou a importação, que são materialidades que a Constituição Federal permitiu somente à União tributar.
Ocorre, porém, que esse critério, se usado isoladamente, não é suficiente, visto que não se pode descartar a existência de conflitos de competência entre Estados, entre Municípios, e entre cada um deles separadamente e o Distrito Federal. Vale aqui destacar o exemplo de ROQUE
ANTONIO CARRAZZA:
Já adiantamos que os dispositivos constitucionais que construíram o aludido critério material não são capazes, isoladamente considerados, de evitar conflitos de competência impositiva entre os Estados, entre os Municípios, entre o Distrito Federal e os Estados e entre o Distrito Federal e os Municípios.
...
Fossem, e os Estados e o Distrito Federal poderiam livremente empenhar-se, com sanha inaudita, cada qual não tendo outra bandeira que seu próprio apetite, numa verdadeira “guerra
impostos de competência residual, também não se exige a vinculação do produto de arrecadação dos impostos extraordinários a uma despesa específica incorrida pelo Estado (exige-se apenas a existência concreta de uma guerra externa ou sua iminência, como pressuposto para sua instituição, além de sua supressão, cessadas as causas que autorizam o exercício desta competência impositiva)” (in Classificação Constitucional dos Tributos, p. 214.).
Já no caso do art. 154, I, o Texto Magno veda expressamente qualquer interferência da União nas competências das demais pessoas políticas e exige, ainda, que os impostos previstos com base na competência residual sejam instituídos por lei complementar e tenham fatos geradores e bases de cálculos diversos daqueles nele discriminados. Isso ocorre porque a competência residual não está atrelada a nenhuma hipótese extraordinária na realidade social. Trata-se apenas de uma competência ordinária, embora residual.
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tributária”, à cata do maior quinhão possível dos impostos referidos no art. 155 da Lei das Leis. Exemplificando para melhor esclarecer, nada impediria que o Estado “A” viesse, a seu inteiro alvedrio, a exigir ICMS de comerciante que tivesse praticado uma operação mercantil no Estado “B”. Nada impediria, do mesmo modo, que o Distrito Federal cobrasse IPVA de proprietário de veículo automotor registrado no Estado “C” (ou que o Estado “C” cobrasse IPVA de proprietário de veículo automotor registrado no Distrito Federal).58
Por essa razão, a Carta Magna conjuga o critério material com outro – o territorial –, pelo qual, no território de cada pessoa política, somente é possível a incidência de sua própria lei tributária. Não fosse assim, estaria violado o princípio federativo, que tem como corolário a autonomia das pessoas políticas que compõem o Estado federal.
Evidentemente, deve ser assim, pois se os Estados, os Municípios e o Distrito Federal constituem as diversas ordem jurídicas parciais, que, ao lado da União, integram o Estado brasileiro, as leis fundadas em suas competências privativas devem, necessariamente, vigorar dentro dos respectivos territórios.59
O caráter privativo da competência tributária, no que tange à tributação por meio de impostos, transparece da conjugação desses dois critérios acima vistos.
58
Curso de Direito Constitucional Tributário, pp. 569/570.
59
Destaque-se outro exemplo, do Professor CARRAZZA: “Portanto, se o fato imponível do ICMS (v.g., prática de uma operação mercantil) ocorreu no território do Estado do Paraná, apenas a lei paranaense pode incidir e irradiar efeitos. Igualmente, se o fato imponível do ISS (prestação de um serviço de qualquer natureza) deu-se no território do Município de São Paulo, só a lei paulistana poderá ser aplicada” (in Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 572.).
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