Kapittel 2 Norskopplæring og asylmottakskonteksten
2.2 Asylmottak som kontekst
Mottakstilværelsen er karakterisert av midlertidighet og usikkerhet som preger både den enkelte asylsøker og myndighetenes tilnærming til feltet. Politisk har mottaksfeltet slik befunnet seg i et spenningsfelt mellom integrerings‐ og reguleringshensyn, hvor sistnevnte i økende grad har blitt vektlagt (Kjærre 2015;
Karlsen 2015). For den enkelte asylsøker er det en usikkerhet knyttet til om de får oppholdstillatelse eller må returnere. For beboere med oppholdstillatelse er det uklart når og hvor de skal bosettes og hvor lenge de må vente. Også for vertskommuner er det en ambivalens knyttet til hvorvidt og hvor lenge den enkelte asylsøker blir værende i kommunen, men også hvor lenge selve mottaket blir i kommunen. Dette kan ha betydning for integreringsviljen (Karlsen mfl. 2014).
17 Rundskriv: 4/2016. Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og norskopplæring for asylsøkere i mottak.
Under vil vi komme inn på hva som kjennetegner denne konteksten og hvilken betydning det har for både organiseringen av opplæringstilbudet og læresituasjonen.
2.2.1 Uforutsigbarhet og store svingninger
Varierende tilstrømming av asylsøkere er en av de største utfordringene for mottakssystemet og medfører hyppige opp‐ og nedbygginger av asylmottak. Opp‐
og nedbygginger i mottakssystemet er også utfordrende for kommunene som serviceyter ettersom det er vertskommuner for asylmottak som har primæransvaret med å sørge for at beboerne på mottak får de offentlige tjenestene de har krav på, inkludert norskopplæring.
Norge opplevde høsten 2015 en sterk økning i ankomster av asylsøkere blant annet som følge av krigen i Syria. Dette har medført et behov for å opprette flere nye mottak både i nye kommuner og i eksisterende vertskommuner. Økningen har også utfordret saksbehandlingskapasiteten i UDI og etter hvert som personene får opphold vil det medføre et økt behov for bosetting.18 Dette vil kunne påvirke ventetiden i mottak i den retning av personer blir værende lengre i mottak både med og uten opphold. Svingninger i asyltilstrømningen er imidlertid ikke noe nytt fenomen. I løpet av de 27 årene Norge har hatt et statlig mottaksapparat har det vært flere runder med opp‐ og nedbygginger. I 1994 var det for eksempel 147 mottak, mens det tre år senere bare var 18. I løpet av årene 2008 og 2009 ble det opprettet henholdsvis 43 og 46 nye mottak (Drangsland mfl. 2010).
Mottakssystemet er basert på et prinsipp om fleksibilitet hvor antall mottak og mottaksplasser følger antall asylsøkere. Med statens krav til en kapasitetsutnyttelse på 85 prosent, får man derfor hyppige og raske opp‐ og nedbygginger av mottak, noe som også medfører at kommuner som får eller har et asylmottak må omstille seg raskt. Som Drangsland mfl. (2010) peker på i en studie av samspill mellom kommune, mottak og UDI i oppbyggingsrunden i 2008/2009 er en av utfordringene med hyppige opp‐ og nedbygginger i mottakssystemet tap av lokal kunnskap og kompetanse. Tilrettelegging av erfaringsoverføringer mellom kommuner kan være et viktig tiltak i møte med raske endringer og nye utfordringer.
Figur 2.1 viser utviklingen i antall asylsøknader siden det statlige mottakssystemet ble formelt opprettet i 1988 og til og med 2015.
18 IMDI (2016). Få bosettingsklare flyktninger ved starten av året – mange å bosette mot slutten av året.
Informasjon til kommunene om bosettingsbehovet. 18. mars 2016. http://www.imdi.no/om‐imdi/aktuelt‐
na/fa‐bosettingsklare‐flyktninger/
Figur 2.1: Antall asylsøknader, 1988–2015. (Kilde UDI)
Som figuren viser, er hele perioden preget av store svingninger. Feltet er slik generelt preget av uforutsigbarhet og behov for raske omstillinger. Figuren viser imidlertid også at antallet som kom høsten 2015 er betydelig høyere enn ved tidligere topper. Det spesielle i dagens situasjon er slik, ikke at kommuner raskt må tilpasse seg, men at langt flere kommuner vil bli påvirket samtidig og at samlet sett gir situasjonen et større press på ressurser, både lokalt og nasjonalt.
Det norske mottakssystemet baserer seg på en arbeidsdeling mellom staten og kommuner, hvor det er staten, gjennom UDI, som har ansvaret for asylmottakene mens kommunene asylmottaket er lokalisert i, har ansvaret for å sikre tjenestetilbudet. Siden 2001 har selve driften av mottakene vært anbudsregulert, og mottak i Norge i dag driftes enten av kommersielle driftsoperatører, frivillige organisasjoner eller kommuner. Selv om det er vertskommunene som vil få primæransvaret med å sørge for at asylsøkerne får de offentlige tjenestene de har krav på, trenger ikke UDI politisk godkjenning fra kommunene for å etablere et mottak så lenge de nødvendige brukstillatelsene foreligger. Kommunene, som har hovedansvaret for tjenester til asylsøkere, har slik liten innflytelse i prosessen fram til et asylmottak er opprettet og får ofte beskjed på kort varsel (Karlsen mfl. 2014).
Til forskjell kan kommunene bestemme hvor mange de vil bosette, og har slik større mulighet til å planlegge og å dimensjonere tilbudet til disse enn til beboere på mottak. Så selv om norskopplæring til voksne generelt kan sies å være et felt som stiller krav til fleksibilitet og omstillingsevne fra opplæringssentrenes side (Birkeland mfl. 2015), er norskopplæringen for beboere på asylmottak i enda større grad kjennetegnet av uforutsigbarhet og stadige endringer.
Beboere på mottak er også en blandet og skiftende gruppe, og selv når mottaket er i ordinær drift, vil antallet beboere som er i målgruppen for de to ordningene variere. Figur 2.2 viser antall beboere på mottak i perioden 2006–2015 over 16 år som har søknad til behandling og slik er i målgruppen for norskopplæring til asylsøkere og antall som har fått innvilget asylsøknad og er i målgruppen for norskopplæring etter introduksjonsloven.
Figur 2.2: Beboere på mottak i perioden 2006–2015. Figuren viser antall beboere over 16 år som har fått innvilget sin asylsøknad (tillatelse) og antall beboere som har søknad til behandling (søknad), samt totalt antall beboere på mottak. (Kilde UDI)
Som figuren viser, har det i en periode mellom 2012 og 2015 vært flere beboere på mottak i målgruppen for rett og plikt enn personer i målgruppen for norskopplæring til asylsøkere, men dette er nå endret. Antallet personer i de ulike kategoriene vil imidlertid ikke bare variere fra periode til periode, men også fra mottak til mottak til enhver tid.
Planleggingen og dimensjoneringen av norskopplæringstilbudet til beboere på asylmottak påvirkes ikke bare av svingninger i asylankomster, men også svingninger i saksbehandlingstid for asylsøknader og hvor raskt de som får opphold bosettes. Vi ser for eksempel i figuren over at tallet på personer med oppholdstillatelse i asylmottak har steget jevnt og har de siste årene lagt forholdsvis høyt på nærmere 5000 personer. Dette har sammenheng med at antall innvilgelser i UDI har vært større enn økningen i kommunenes bosettingskapasitet over flere år. Ventetida fra vedtak til bosetting har slik økt jevnt de siste åra. Fordi denne situasjonen har vart over tid har det blitt et etterslep som gjør at antall bosettingsklare flyktninger i mottak har økt kontinuerlig. Figuren viser imidlertid en nedgang i 2015. Dette har sammenheng med en rekordhøy bosetting det året, samtidig som nye innvilgelser
var lav til tross for høye ankomster. Dette skyldtes hovedsakelig manglende kapasitet hos UDI og en prioritering av søknader med høy sannsynlighet for avslag.
Det er slik forventet at antall bosettingsklare i mottak vil øke i løpet av 2016. Hvor lenge de vil bli værende vil være avhengig av hvor rask bosettingen vil skje.19
Figur 2.3 viser tid i mottak fra vedtak på asylsøknaden til bosetting, målt i median dager i perioden 2010 til 2015.
Figur 2.3: Tid i mottak fra vedtak på asylsøknaden til bosetting, målt i median dager for personer bosatt i perioden 2010–2015. (Kilde UDI)
Som figuren viser, var det en topp i 2014 hvor median ventetid fra vedtak til bosetting var på 243 dager. I 2015 var den på 221 dager. Det gir en median ventetid på litt over 7 måneder. Den gjennomsnittlige ventetida i 2015 fra vedtak om opphold er på 6,0 måneder. Det er også store regionale forskjeller i ventetida for de bosettingsklare i mottak – fra 3,6 måneder (Nord) til 8,4 måneder (Øst) i gjennomsnittlig ventetid, og mellom ulike kategorier.20 I statistikken er medianen den verdien av en variabel, i dette tilfellet ventetid, som ligger midt i det statistiske materialet. Det vil si at like mange individer i materialet har ventet lenger en 7 måneder og som har ventet mindre enn 7 måneder fra vedtak på asylsøknaden til bosetting. Generelt har enslige voksne lengst ventetid på bosetting. Disse er ikke en prioritert bosettingsgruppe slik som enslige mindreårige og familier. IMDi regner
19 IMDI (2016). Få bosettingsklare flyktninger ved starten av året – mange å bosette mot slutten av året.
Informasjon til kommunene om bosettingsbehovet. 18. mars 2016. http://www.imdi.no/om‐imdi/aktuelt‐
na/fa‐bosettingsklare‐flyktninger/
20 IMDi årsrapport for busetting 2015.
0 50 100 150 200 250 300
2010 2011 2012 2013 2014 2015
personer som lengeventende hvis enslige mindreårige og familier venter mer en tre måneder på bosetting og voksne mer enn seks måneder.
Antall bosettingsklare i mottak vi også påvirkes av en lang rekke faktorer. Figur 2.4 viser saksbehandlingstid for vedtak på asylsøknaden, målt i median dager. 2010–
2015, mens figur 2.5 viser antall vedtak (siste vedtak i første instans), 2010–2015.
Figur 2.6 viser prosentandel med positivt vedtak i realitetsbehandla asylsøknader i UDI.
Figur 2.4: Saksbehandlingstid for vedtak på asylsøknaden, målt i median dager.
2010–2015. (Kilde UDI)
Som figur 2.4 viser, var median saksbehandlingstid på topp i 2010 i denne perioden med 259 dager, før den sank mot en bunn i 2013 med 59 dager.
Saksbehandlingstiden steg så igjen med en median tid på 135 dager i 2015. Som figur 2.5 viser, varierer imidlertid også antall vedtak.
0 50 100 150 200 250 300
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figur 2.5: Antall vedtak (siste vedtak i første instans), 2010–2015. (Kilde UDI)
Som figuren viser, var antall vedtak i 2010, da saksbehandlingstiden var på topp, på 13004. I 2013 var antall vedtak 8986 og i 2015 8370. Til sammenligning kom det 31145 personer i 2015 og ved utgangen av 2015 bodde det 30267 personer på mottak.
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figur 2.6 Andel av realitetsbehandla asylsøknader i UDI som ble innvilget, prosent.
(Kilde UDI årsrapporter)
Som figuren viser, fikk hele 75 prosent av de som fikk søknaden realitetsbehandla i 2015 opphold. I 2013 og 2014 fikk henholdsvis 65 og 65 prosent av de som fikk søknaden realitetsbehandla opphold. Selv om andelen som får opphold varierer, har den generelt vært høy de siste årene. Det tyder på at for relativt mange vil ordningen med norskopplæring for asylsøkere reelt være første del av et lengre opplæringsløp.
Som figurene samlet viser, er det store variasjoner i hvor mange personer på mottak som vil være i målgruppene for de to ulike ordningene til enhver tid.
Variasjonene i antall deltakere i målgruppene henger sammen med at tilbudet er avhengig av rettighetskategori i utlendingsloven. Målgruppene vil derfor endres kontinuerlig i tråd med endring i rettighetskategori (avslag, oppholdstillatelse). Også andre variabler ved målgruppene vil kunne endre seg raskt. For eksempel vi det vil det variere hvilke språkbakgrunn, utdannings‐ og opplæringsbakgrunn deltakerne har, noe som blant annet vil påvirke behovet knyttet til morsmålsstøtte og alfabetiseringskompetanse blant lærerkreftene. En karakteristikk ved nåværende situasjon er at syrere utgjør en mye større andel enn før, mens for eksempel somaliere tidligere var en stor gruppe. Tabell 2.1 viser asylsøknader etter statsborgerskap i 2015 sammenlignet med 2014. Her ser vi blant annet at mens 1999 syrere kom i 2014, kom hele 10536 syrere i 2015.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tabell 2.1 Asylsøknader etter statsborgerskap i 2015 (Kilde UDI)
2.2.2 Norskopplæring i en hverdag preget av midlertidighet og ambivalens
Mye av litteraturen om asylmottakskonteksten fremhever en hverdag preget av usikkerhet, isolasjon og passivitet. Dette er faktorer som reduserer beboernes livskvalitet og kan påvirke deres fysiske og mentale helsesituasjon negativt (Lauritsen og Berg 1999; Brekke 2004; Valenta og Berg 2010). Dette kan også påvirke læringssituasjonen og læringsevnen til asylsøkere. Ulike studier har imidlertid pekt på særlig tre hensyn som taler for norskopplæring i asylmottak.
Hensynet som kanskje oftest trekkes fram i litteraturen om asylmottak, er nettopp den positive betydningen norskopplæring har for mottaksbeboeres livskvalitet og psykiske helse (eks. Berg og Sveeass 2005; Andrews mfl. 2014). Den norske offentlige utredningen «I velferdsstatens venterom» (NOU 2011/10) konkluderer med at norskopplæring er blant de viktigste virkemidler for å normalisere tilværelsen og motvirke passivisering for asylsøkere.
Et annet hensyn er hvordan norskopplæring kan bidra til selvhjulpenhet og muliggjør samfunnsdeltakelse i mottaksperioden. Dette vil også kunne bidra til å skape bedre relasjoner mellom mottaksbeboere og lokalsamfunn, motvirke konflikter og dempe skepsis mot å ha mottak i kommunen (Drangsland og Fugleseth 2009; Drangsland mfl. 2010). Fra kommunenes side er det for eksempel blitt påpekt at bortfallet av norskopplæring for asylsøkere (i perioden 2003–2007) førte til økte utgifter til tolking for skole‐ og helsevesen.21
21 NOU 2011/10 «I velferdsstatens venterom» Justis‐ og politidepartementet 2011.
Statsborgerskap Totalt 2015 Relativ endring fra 2014 Samme periode 2014
Syria 10 536 427 % 1 999
Afghanistan 6 987 1107 % 579
Irak 2 991 1508 % 186
Eritrea 2 947 2 % 2 882
Iran 1 342 1242 % 100
Andre land 6 342 11 % 5 734
Totalt 31 145 171 % 11 480
Et tredje hensyn er å forberede mottaksbeboerne på et liv i Norge. Mange av beboerne på mottak skal på sikt bosette seg og skape seg et liv rundt om i norske kommuner. Det å lære seg språket og bli kjent med det norske samfunnet blir viktig når de som har fått opphold senere skal bosette seg i en norsk kommune. Dette aspektet aktualiseres ved at et forholdsvis høyt antall av asylsøkere som er kommer de siste årene og får søknaden realitetsbehandlet får oppholdstillatelse, som illustrert over (se figur 2.6).
Formålet med norskopplæring i mottak er basert på disse tre hensynene og slik noe bredere enn for opplæring i norsk i henhold til introduksjonsloven. I tillegg til at asylsøkere gjennom tilbudet skal kunne tilegne seg basisferdigheter i norsk slik at de kan kommunisere på enkel norsk i mottaket og i lokalmiljøet, er norskopplæring ment å bidra til at oppholdet i mottak vil få et positivt innhold og støtte opp om integreringen av dem som får oppholdstillatelse i Norge. Norskopplæring for asylsøkere kan slik sies å ha både et kort og langsiktig integreringsperspektiv.
2 . 3 T i l r e t t e l e g g i n g a v t j e n e s t e r i e n