Tradicionalmente políticas públicas são examinadas exteriormente, através das abordagens conhecidas como macro-sociológicas, metateorias e teorias de longo alcance. Realizar uma avaliação sobre a reflexão marxiana, apesar de apressadamente soar como antiquado, a análise responde à necessidade de salientar que a discussão contemporânea sobre a crise do Estado e das ciências sociais, que estende seu diagnóstico à incapacidade das teorias de longo alcance, em particular o marxismo de responder aos arrostos teóricos para compreender as alterações institucionais ocorridas no último século, enfatiza os aspectos coercitivos das instituições estatais tradicionais e contemporâneas. Finalmente, porque ele (o marxismo) exerce até esse tempo prestígio nos estudos acerca da definição e execução de políticas públicas, em suas bases sociológicas e econômicas.
Far-se-á uma breve revisão de suas mais relevantes preocupações quanto ao papel desempenhado pelo Estado especialmente quanto à questão da autonomia, um dos principais
Corrente teórico-interpretativa Institucional Perspectiva Referências teóricas Campo de aplicação disciplinar Marxismo (Marx, Engel e Lênin) Filosofia da
práxis Macro Antonio Gramsci
Ciências Sociais Estruturalismo Macro Louis Althusser e Nicos Poulantzas
Escola derivacionista
alemã Macro
Joachim Hirsch, Elmar Atvater e Claus Off
Perspectiva compreensiva macro e micro Max Weber Ciências Sociais
Neoinstitucionalismo Micro
Anthony Downs, Mancur Olson, Jon Elster, Douglas
Nort, Ellen Immergut e George Tsebelis
Ciência política
Estado Cartográfico Macro Guilhermo O‟Donnell política e Ciência geografia Sociedade em Rede Macro Manuel Castells Ciências sociais
temas de análise da quarta geração de marxistas conhecidos como “neomarxismo”, para mostrar que os mais recentes trabalhos nessa área provém, de certa forma, do debate da tradição conformada no último século.
Neste sentido, importa inicialmente destacar que o Estado no marxismo é uma organização política que surgiu a partir de determinadas condições histórico-sociais específicas, caracterizadas pelo surgimento da propriedade privada que marca o aparecimento das sociedades de classes. O Estado é meio à disposição da classe dominante a fim de dar solução aos conflitos advindos da impossibilidade de todas as classes coexistirem pacificamente em sociedade. Por conseguinte, essa classe se apropria do poder político visando cobrir seus interesses particularistas. “Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela e distanciando-se cada vez mais, é o Estado”. (ENGELS, 1985, p.227)
O bordão marxiano é o de que o Estado tem caráter de classe e a natureza dessa relação de classe (a correspondência e a ruptura) é determinada, em última instância, pelas relações sociais de produção em cada formação econômico-social. A dinâmica da história é determinada pelo conflito entre as classes sociais. O Estado só existe para reproduzir essas relações e representar os interesses dessas classes hegemônicas, inclusive através do uso da força. No caso da sociedade capitalista - a burguesa -, e suas diversas frações, detém o monopólio exclusivo sobre a dinâmica política do Estado, condicionando o conteúdo das políticas governamentais. Isso explica o fato de que ele age em função do capital, que determina o conteúdo das políticas públicas. Enfim, essa concepção define o Estado como o lugar-coisa a ser conquistado pelas classes e/ou frações de classe que disputariam os recursos através de suas estratégias, no conflito competitivo pelo núcleo de poder do aparelho de Estado.
Ora, como o capital não é uma coisa, mas uma relação social, os capitalistas surgem então como agentes, cujos interesses dominam o conteúdo daquelas, como demonstra claramente a célebre frase de Marx e Engels: “O poder estatal moderno é apenas uma comissão que administra os negócios comuns do conjunto da burguesia.” (1998, p.9) Em outras palavras, isto quer dizer que o Estado filtra as políticas danosas ao capital diretamente através da articulação dos capitalistas e organiza de modo particular a dominação da classe burguesa, ao estabelecer todos os agentes da produção, produtores diretos ou proprietários, como iguais. (SAES, 1994, p.33)
Por causa do ciclo da revolução burguesa na França, Marx e Engels modificariam sua concepção do Estado, inserindo a discussão da autonomia da dimensão superestrutural nos processos político e histórico. (MARX & ENGELS, 1998; MARX, 1974)
A continuidade, entretanto, das pesquisas no pensamento político marxiano se daria somente mais de meio século depois, com a obra de V. I. Lênin, em 1917. As reflexões teóricas do revolucionário russo foram expostas nas conferências que proferiu na Universidade Sverdlov e, posteriormente, em O Estado e a Revolução, obra elaborada para solucionar os impasses teóricos e políticos acerca do andamento da revolução e, simultaneamente, sobre o papel do Estado no projeto de reforma da sociedade, pois alguns teóricos eram, entre eles Karl Kautsky, contrários, por princípio, à demolição da máquina estatal numa Rússia supostamente pós-revolucionária.
Lênin (1979), seguindo o caminho deixado por Marx e Engels, deu continuidade ao exame do Estado destacando os pressupostos deixados por estes. No entanto, inova ao acrescentar que o Estado continuaria um instrumento de exploração de uma classe sobre a outra mesmo com a derrubada da burguesia do poder. A extinção do Estado era, para Lênin, influenciado por Engels, um longo processo histórico no qual as funções deste estariam sendo restituída aos indivíduos organizados em instituições de auto-gestão para resolver os assuntos públicos. Esse conceito é diferente do de supressão do Estado. Neste é claro o pressuposto transitório de mudança dos fundamentos burocráticos de um tipo de Estado que serve, tão- somente, aos interesses de uma determinada classe dominante: a burguesia. Por fim, a democracia universal, que Lênin considerava um conceito de significado burguês (portanto de classe) e de estratégia da burguesia para a preservação do poder político, não precisaria ser ampliada, dizia ele, mas demolida, porque seria edificada pela classe dominante e viciada por esta em suas entranhas institucionais-burocráticas.
Durante um bom tempo não houve progressos na reflexão acerca do Estado na teoria marxista. Tal reflexão foi congelada pela transformação do marxismo em ideologia oficial do Estado-burocrático Soviético. Depreende-se disso o fato de que somente na década de sessenta, com o rompimento pelo partidos comunistas europeus da influência da ex-União Soviética, as condições foram criadas para que, intelectuais marxistas, especialmente os europeus, firmassem uma independência adquirida em meio a protestos dos soviéticos, como desdobramento dos debates ideológicos e políticos do XX Congresso do PCUS (Partido Comunista da União Soviética), em 1956, no qual rompe-se com o monopólio ideológico dos partidários de J. Stalin. Conseqüentemente, essa independência revela-se profícua para o prosseguimento das pesquisas pertinentes à natureza e perfil do Estado capitalista, na era do capitalismo avançado e tardio.
1.1.1. Filosofia da práxis
Essa inflexão foi causada pela descoberta e publicação, no final dos anos cinqüenta, dos Cadernos Del Carcere, de Antonio Gramsci (1978 e 1984). A publicação desses manuscritos, na verdade, deu início a uma verdadeira revolução no paradigma marxiano acerca do Estado.
Gramsci estabeleceu uma abordagem nova para esse tema. Para ele, no Estado reside um novo espaço e tempo históricos, isto é, o deslocamento analítico para o entendimento do Estado na Europa ocidental e, concomitante, o século XX, como marca temporal de uma nova realidade histórico-social. Ou seja, existiria uma particularidade das sociedades capitalistas avançadas no Ocidente e que, tal fato, corresponderia a um novo momento histórico não vivido por Lênin e pelos fundadores da filosofia da práxis (MARX & ENGELS).
Neste sentido, o intelectual Sardenho, atribui como causa da onda revolucionária malograda na Itália e na Alemanha, ponto de partida para o debate teórico e político, no começo do século XX, uma incompreensão dos marxistas em relação à atuação dos partidos operários e comunistas na nova conjuntura nacional e internacional e, conseqüentemente, da incapacidade de formular uma estratégia de guerra de posição em vez da superada guerra de movimento, a primeira mais adequada para o novo contexto histórico-social do capitalismo tardio.
Segundo Gramsci era preciso examinar esse objeto (o Estado) à luz da hegemonia política e cultural exercida pelas classes dirigentes, cujos mecanismos de difusão extrapolavam as estreitas fronteiras políticas do Estado-Nação, em sentido estrito. A relação passa agora pela correspondência entre dirigidos e dirigentes e não mais exclusivamente entre dominante e dominados.
Há, perceptivelmente, uma ênfase no papel desempenhado pela sociedade civil entendida como conjunto dos organismos ditos privados e fazendo parte do Estado Ampliado, cujo objetivo é garantir o consentimento ativo e passivo dos grupos subalternos. Mas não é só isso, o Estado seria a somatória (relação de correspondência contraditória e de unidade) da sociedade civil (lugar do consenso) com a sociedade política (lugar da coerção) - o Estado propriamente dito de Marx, Engels e Lênin. Esta sociedade política destina-se à dominação de classe e é o lugar por excelência da força: tribunais, leis, aparelho policial-militar e FFAA.
1.1.2. O Estruturalismo: Althusser e Poulantzas
Um movimento estruturalista originário da antropologia e da lingüística penetrou no marxismo com a obra de Althusser (1985) e Poulantzas (1984), ambos, herdeiros da reflexão gramsciana do Estado. Estas obras estão inseridas no horizonte cultural e político da crítica ao socialismo real.
Essa abordagem estruturalista do Estado ganha força e universalidade com o livro seminal de Loius Althusser. O filósofo francês publicaria, em 1969, um texto que se torna um verdadeiro manual na militância de esquerda no final da década de sessenta e em toda a seguinte, chamado de Aparelhos ideológicos do Estado, de enorme repercussão nas ciências sociais no mundo inteiro, especialmente nas academias onde prevalecia as teses de Lênin de O Estado e a revolução (1917).
Na perspectiva do corte epistemológico entre a filosofia e a ciência, entre o método descritivo (filosofia) e o método explicativo (ciência), Althusser, se propõe a realizar a tarefa de avançar o que Marx e Engels haviam deixado sobre a construção de uma Teoria do Estado, fornecendo uma outra leitura do O Capital, diferentemente das obras (Crítica do Estado Hegeliano de 1843, A Questão Judaica, Introdução à Crítica da Filosofia do Direito de Hegel de 1843-1844) do “jovem” Marx (hegeliano/método descritivo/filosofia), a obra mais importante do chamado “velho” Marx, ou Marx da maturidade.
Althusser evoca que o Estado sempre foi pensado como Aparelho repressivo, ou seja, o conjunto de mecanismos à disposição de uma determinada classe ou frações de classe para reprimir e ordenar violentamente a sociedade, mantendo os grupos subalternos sujeitos à estrutura de dominação social, econômica, política e cultural. Ao assimilar as idéias de Gramsci no tocante ao fato de que o Estado não se restringia ao Aparelho repressor, ele incorpora o conceito de aparelho ideológico do Estado.
Althusser (1985) introduz pela primeira vez a idéia de que a ideologia enquanto dimensão do Estado não existe separadamente das relações materiais de uma dada sociedade, isto é, ela tem uma existência material e se reflete no comportamento dos agentes sociais e políticos. Mais do que isso, a prática da ideologia permite a reprodução de um dado modo de produção através da naturalização da divisão do trabalho.
Com efeito, os mecanismos ideológicos sujeitam os indivíduos no lugar da produção mantendo-os nos limites impostos pela necessidade da reprodução da produção. A tese central é aquela que prevê o Estado como compondo uma dimensão política, ideológica e econômica
cuja reprodução é imprescindível para a reprodução das condições econômicas. São os efeitos das relações ideológicas e políticas sobre a produção que cimenta e dar o condimento às relações entre a estrutura e superestrutura, afastadas na discussão clássica de Marx e Engels. “E enunciamos duas teses simultâneas: 1. – só há prática através de e sob uma ideologia 2. – só há ideologia pelo sujeito e para o sujeito.” (ALTHUSSER, 1985, p.93)
Nas instituições concretas prova-se o caráter reprodutor dessas práticas ideológicas à medida que tem o efeito de sujeição do conjunto dos agentes sociais. Essa atitude de Althusser pressupõe uma virada na discussão da Teoria Geral do Estado no marxismo quando o desloca como ente abstrato e deslocado de sua base material para o âmago das relações sociais concretas levadas a efeitos por indivíduos inseridos em relações também concretas. Isso permite colocar o Estado no conjunto da Reprodução Social. Porém, é na discussão da reprodução da força de trabalho que Althusser mostra toda a sua sagacidade ao demostrar que aqui, imediatamente, verifica-se a renovação das forças produtivas o papel do Estado. A pesquisa empírica pode demonstrar que o valor da força de trabalho além do diapasão em calorias, isto é, aquela que pode ser quantificada, existe, e o que é fundamental na análise do autor, o aspecto qualitativo dessa mesma força de trabalho.
Qualifica-se esta mediante os cursos de formação da classe trabalhadora. Para tanto, é preciso existir uma instituição central cujo objetivo consiste em oferecer os conhecimentos (que são ideológicos) para a formação das habilidades necessárias para cada ofício em particular. A escola enquanto Aparelho ideológico é a instituição que fornece então as condições de reprodução da força de trabalho, o que significa, simultaneamente, a reprodução das condições econômicas e da reprodução social.
Ao contrário do que ocorria nas formações sociais escravistas e servis, esta reprodução da qualificação da força de trabalho tende (trata-se de uma lei tendencial) a dar-se não mais no „local de trabalho‟ (a aprendizagem na própria produção), porém, cada vez mais, fora da produção, através do sistema escolar capitalista e de outras instâncias e instituições. (ALTHUSSER, 1985, p.57)
Desse ponto, partiu o grego, radicado na França, Nicos Poulantzas.
O problema para Poulantzas (1984) é o da autonomia: libertar o marxismo das armadilhas do economicismo, o que pretendeu, segundo ele, Louis Althusser. Com efeito, a questão que vem à tona nesse contexto é a da posição dos grupos sociais (frações de classe e
classes) frente ao Estado. Daí o Estado-objeto, isto é, a ação dele depende da vontade e da racionalidade das classes e de suas frações. É preciso superar essa relação.
O valor explicativo significante do Estado, então, está nas ações políticas e no como ele exerce as funções na totalidade dos níveis e instâncias da sociedade a fim de realizar a dominação de classe, facultando diretamente a representação dos interesses das frações e classes sociais. Para fazer isso, ele cumpriria uma dupla função: de um lado, isolar os indivíduos no processo produtivo, tornando-os trabalhadores independentes/dependentes, dada a parcelização do trabalho na indústria moderna, e, de outro lado, organizar unindo-os, como cidadãos na esfera política, criando o Estado-Nação que se contrapõe a um outro coletivo definido como classe social.
Haveria com isso a possibilidade do Estado desenvolver políticas racionalizadoras e legitimadoras que não entrassem, necessariamente, em contradição com os interesses do capital. O capital, em Poulantzas, não é monolítico, mas constituído de frações associadas aos tipos de atividades produtivas e financeiras: capital agrário (fração agrária); capital financeiro (fração financeira), capital industrial (fração industrial) capital comercial (fração comercial). A articulação é contraditória e esse fato garantiria a autonomia relativa para que o Estado desenvolvesse políticas autônomas, a despeito da supremacia de uma das frações hegemonicamente constituídas.
Além disso, Poulantzas (1984) introduz a noção de Bloco no Poder para as frações que controlam a política de Estado. Desse modo, a existência contraditória dos diferentes interesses dessas frações daria ao Estado uma racionalidade própria. É a tese do Estado sujeito de Poulantzas. Em outras palavras, as classes dominantes/frações de classes que dominam as instituições políticas, não influem diretamente nas políticas estatais e, em virtude dos conflitos inerentes, a defesa contraditória dos interesses em jogo, dão, invariavelmente, a ação racionalizadora do Estado.
Para Poulantzas (1984) o Estado seria uma condensação material das relações de força existentes na sociedade, ou seja, uma arena na qual as frações hegemônicas disputariam em curto prazo os seus interesses e em longo prazo os da classe a qual pertencem, adquirindo autonomia diante dos interesses particulares em disputa. Isso conduziria as diversas agências do Estado a se comportarem de forma contraditória em relação aos interesses das frações de classe. Mesmo assim, as classes e suas frações controlariam as definições das políticas estatais, não havendo possibilidades de quaisquer alternativas das classes dominadas assumirem o poder.
Finalmente, paralelamente aos debates sobre o Estado na França, os alemães realizavam uma surpreendente reflexão intelectual, dando continuidade às tentativas de acompanhar as transformações nas sociedades capitalistas feitas desde o começo do século pelos membros da Escola Frankfurt. Eles mantém uma posição controvertida acerca do Estado que dista da opinião dos estruturalistas: Althusser e Poulantzas.
1.1.3. A Escola Derivacionista Alemã
A Escola derivacionista alemã, principalmente com Hirsch, partiu de uma perspectiva diferente da do “capitalismo monopolista” de Claus Offe (1984). Se Offe, adotando uma postura autônoma do ponto de vista político para a análise do Estado, via o Estado como um administrador e atenuador das crises do sistema capitalista18 preocupado com o processo de acumulação e legitimação da autoridade estatal, os derivacionistas centraram sua investigação na contradição da acumulação do capital e propuseram como questão central a seguinte: se a esfera política pode ser ou não autônoma em relação ao nível econômico. A resposta dos derivacionistas é negativa.
Para os derivacionistas, na contramão de Althusser e Poulantzas, dentre os quais Elmar Altvater, “tenta deduzir a necessidade do Estado da concorrência entre capitais” (CARNOY, 1990, p. 166). O Estado só poderá ser compreendido se a análise partir da acumulação capitalista, deslocando, assim, a atenção investigativa para a esfera econômica. Desta, deriva- se as funções do Estado capitalista, ou seja, a esfera estatal existe para ensejar funcionalidade às relações econômicas. A conseqüência direta dessa posição é a retirada do Estado da sua função ideológica e repressiva que passa a ser derivada também das atividades de produção. Hirsch (1977) argumenta que as atividades do Estado estão limitadas pelas contradições imediatas da reprodução da produção capitalista representada pela tendência decrescente da taxa de lucros: “ela (a lei da queda tendencial ...D.M.N) constitui, enquanto lei central da acumulação capitalista, o ponto de partida fundamental para uma teoria do movimento de classes e, portanto dos processos políticos no seio do aparelho de dominação burguês.” (HIRSCH, 1977, p. 97)
18A crise é “(...) uma contradição entre esferas que não pode ser resolvida dentro de um sistema fechado”.
Ele argumenta que “a forma específica do Estado burguês não deriva da necessidade de se estabelecerem os interesses gerais do capital, numa sociedade marcada pela concorrência entre capitais, mas da necessidade de retirar as relações de força de processos imediatos da produção”. (CARNOY, 1990, p.181) A dimensão estatal, portanto, funda-se na instância econômica e desta deriva-se a função política e os aspectos organizacionais deste que articulam a forma de inserção das classes sociais no ordenamento do conflito.
Em conclusão, os dois últimos enfoques, Poulantzas e Hirsch, fornecem importantes elementos de análise, mas não suficiente para a compreensão das políticas públicas e sua relação com os atores políticos.19 Um e outro representam uma tradição do pensamento político ocidental influenciados pelo funcionalismo e o estruturalismo, chegando, no máximo, a identificar elites no interior das classes sociais, mas ainda distantes do reconhecimento da importância dos indivíduos e da burocracia na produção de políticas e de compreender as instituições políticas como variáveis independentes, assim como o desenho institucional e a natureza institucional das organizações de produção e implementação das políticas estatais. A relevância dos enfoques de Gramsci, Althusser e Poulantzas, guardada a diferença entre os esquemas analíticos, está na aceitabilidade de uma dimensão coercitiva e repressiva do Estado (menos em Gramsci) nas sociedades humanas.