Estudos acurados à técnica legislativa revelam que nas espécies normativas correlatas às emendas à Constituição, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções não há espaço de atuação para a participação popular na sua feitura, considerando- se a sutilezas próprias que as diferem entre si e, principalmente, a não sujeição ao procedimento legislativo comum (ordinário), mas ao procedimento especial.
Assim, a Iniciativa Popular159, tal como está disposta na Constituição vigente e na
legislação infraconstitucional, somente encontra arrimo para propositura das leis ordinárias e complementares, por tratar-se de uma iniciativa geral, restrita a determinadas matérias, não incluindo, portanto, a espécie de iniciativa popular constitucional.
A despeito da Constituição de 1988 não dispor expressamente sobre a possibilidade da postulação da iniciativa popular em matéria de emenda constitucional, há posicionamentos favoráveis160 a sua utilização, extraindo base de justificação nos princípios gerais, tal qual a
soberania popular, de onde se depreende que todo poder emana do povo e será exercido diretamente ou por intermédio de seus representantes.
É opulento o pensamento de Fábio Konder Comparato, na defesa da iniciativa popular também em matéria constitucional, tendo em vista que na atual Carta Magna não se estabelece nenhuma exclusividade de iniciativa para se desencadear o processo de revisão e, na sua ótica, ainda que houvesse recusa do Congresso Nacional em receber referido projeto de iniciativa popular alegando-se a falta de complementação do artigo 61, parágrafo segundo, caberia
159 Como ato fundamental para ativar o processo de formação das leis, a iniciativa visa inovar ou modificar a
ordem jurídica preexistente, mediante a apresentação de um projeto de lei. SILVA, José Afonso da. O processo constitucional de formação das leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 136-137.
160 Evidencia-se como posição de vanguarda a perspectiva de utilização da iniciativa popular constitucional sem
restrição de espécie normativa, que na visão de Eduardo Ribeiro Moreira sequer exige reforma formal na Constituição Federal, tendo em vista a possibilidade de mutação constitucional a partir dos seus trechos. Para ele: “Uma das vantagens da iniciativa constitucional popular, que também defendemos – e para que esta seja alcançada basta uma mutação constitucional na matéria, para que o §1º do art. 61 seja combinado com o art. 14 e este com o parágrafo único do art. 1º da nossa Constituição, traduzido o resultado pela manifestação do povo direta na Constituição –, é que ela é propositiva, isto é, os que elaboram a emenda têm noção de seu pleno desenvolvimento”. MOREIRA, Eduardo Ribeiro. Teoria da reforma constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 178-179.
mandado de injunção para superar a resistência. Tal argumento embasa não apenas a revisão constitucional, mas qualquer reforma encontra esteio nos instrumentos de participação direta, uma vez que não há norma explícita em sentido contrário. 161
Destarte, quanto à matéria objeto de proposição de iniciativa popular, tem-se que o campo de incidência é bastante amplo, porém não ilimitado, posto que além de excluírem-se as matérias de competência privativa, também, encontra limites no que se concerne às cláusulas pétreas resguardas no art. 60, parágrafo quarto162, que impedem a deliberação de
emenda constitucional tendente a abolir a federação, o sufrágio universal, a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais, que no plano do Direito internacional repercutem decisivamente na tutela dos Direito Humanos.
Entretanto, Maria Victoria de Mesquita Benevides de forma divergente, preleciona que não há argumento sólido que possa ser acostado para restringir a utilização da iniciativa popular pelo povo brasileiro, sob o influxo propulsor da soberania popular. Para ela se trata apenas de uma iniciativa e não de uma decisão, que, induvidosamente, será debatida e deliberada pelos parlamentares, sem qualquer vinculação de resultado quanto à sua implementação em termos práticos. 163 Todavia, é insofismável o efeito moral que a pressão
popular164
pode exercer sobre os representantes do povo, de modo que pelo menos maior desvelo eles têm de depurar no exame destas iniciativas, devido ao apelo social que carregam em si, ainda que não estejam tecnicamente obrigados a aprová-las, convertendo-as em leis.
161 Havendo a Constituição de 1988 admitido o exercício direto da soberania popular como princípio, a sua
exclusão, para as emendas e a revisão, dependeria de uma norma explícita. Como esta não existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma da Constituição pode ser ratificada – como também iniciada – pelo voto popular. COMPARATO, Fábio Konder. Emenda e Revisão na Constituição de 1988. In: Revista de Direito Público, nº 93, jan./mar., p. 125-128, 1990.
162 Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa
de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. § 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da
República Federativa do Brasil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm >. Acesso em: 27 de março de 2013.
163 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 3
ed. São Paulo: Ática, 1998, p. 140. [Ensaios, 136].
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As emendas populares seriam uma das maiores formas de participação popular no poder. Não existiria forma de mudança constitucional mais legitimada. O povo, podendo ter voz nessa situação, poderia expressar de forma clara e de maneira muito efetiva os seus reais interesses, suas próprias convicções, e fazer valer suas opiniões. Partindo da premissa que, para concretizar a proposta, ter-se-ia tamanha mobilização nacional acerca do assunto, é verdadeira a asserção de que o Congresso ficaria numa posição de xeque, uma vez que a discussão e votação em plenário ganhariam mais destaque e atenção dos eleitores interessados. Os deputados e senadores sentir-se- iam praticamente obrigados a avaliar e corresponder à vontade de seus representados para poder conseguir um novo mandato na eleição seguinte, visto que a insatisfação dos eleitores faria com que, na próxima eleição, escolhessem os representantes que melhor defenderiam e respeitassem seus interesses. MOREIRA, Eduardo Ribeiro. Teoria da reforma constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 113.
Não obstante o avanço no ordenamento jurídico brasileiro, no que se refere à democratização do poder, o processo legislativo nacional, para se tornar mais democrático e atingir os fundamentos estampados nos incisos I, II e III do seu artigo 1º, quais sejam, a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana, além do respeito ao princípio segundo o qual todo poder emana do povo, necessita incluir a iniciativa popular constitucional, a exemplo de outros Estados, que conferem um tratamento jurídico taxativo à questão, tal qual ilustrativamente pode-se extrair dos arts. 138º e 139º da Constituição Federal da Confederação Suíça165 (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft).166
Hodiernamente, não se concebe que o povo, fonte de onde emana todo o poder, incluindo-se o próprio poder constituinte originário, não tenha legitimidade para propor emenda à Constituição. O trato da questão pelo texto constitucional de 1988, restrita apenas às leis ordinárias e complementares, denuncia a timidez do instituto no cenário jurídico nacional, que diante do influxo democrático apregoado pela Nova Hermenêutica libertadora não mais se justifica exigindo-se mudança, em função da revisão do paradigma de valores institucionais
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Art. 138º. Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung 1.100.000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Totalrevision der Bundesverfassung vorschlagen.2. Dieses Begehren ist dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Trad. [Art. 138º Iniciativa popular para a revisão total da Constituição Federal 1.100.000 pessoas com direito de votar podem, no prazo de 18 meses, contado a partir da publicação oficial de sua iniciativa, propor uma revisão total da Constituição Federal. 2. Esta petição deve ser submetida ao povo para ser votada.]
Art. 139º. Volksinitiative formuliert, Targeting eine Teilrevision der Verfassung 1. 1,1 Millionen Menschen wahlberechtigt kann innerhalb von 18 Monaten, gerechnet ab der offiziellen Veröffentlichung der Initiative, fordern Sie eine Teilrevision der Bundesverfassung, in der Form eines Vorschlags vorbereitet. 2. Wenn die Initiative verletzt die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Vorschriften des Völkerrechts erklärt der Bundesrat es nichtig, im Ganzen oder in Teilen. 3. Die Initiative wird den Menschen vorgelegt und die Kantone abstimmen zu lassen. Der Bundesrat empfiehlt Zulassung oder Ablehnung der Initiative. Er kann einen contraprojecto gleich. SCHWEIZ, Bundesverfassung (1999). Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Verfügbar in: <http://www.admin.ch/ch/d/sr/101/index.html>. Abgerufen am: 27. März 2013. Trad. [Art. 139º Iniciativa popular formulada, visando uma revisão parcial da Constituição. 1.100.000 pessoas com direito de votar podem, no prazo de 18 meses, contado a partir da publicação oficial de sua iniciativa, solicitar uma revisão parcial da Constituição Federal, na forma de uma proposta elaborada. 2. Se a iniciativa ferir a unidade da forma, a unidade da matéria ou prescrições obrigatórias do Direito Internacional, o Conselho Federal a declara nula, total ou parcialmente. 3. A iniciativa é submetida ao povo e aos cantões para ser votada. O Conselho Federal recomenda a aprovação ou rejeição da iniciativa. Ele pode apresentar um contraprojecto à mesma.]
166 A Constituição Suíça também prevê a iniciativa popular para revisão total da Constituição, que deverá ser
solicitada por 100.000 eleitores, e a iniciativa popular para reforma parcial, que deverá ser solicitada pelo mesmo número de eleitores. Na proposta de revisão total, a solicitação de iniciativa deverá ser submetida à aprovação popular. O pedido de iniciativa poderá assumir a forma de uma proposta concebida em termos gerais ou de um projeto elaborado em todos os seus pormenores. Se o pedido for concebido em termos gerais, caso as Câmaras federais o aprovem, procederão à revisão e submeterão a referendo. Se não aprovarem, pedido de revisão parcial será submetido a referendo, e se a votação popular aprovar a revisão parcial a Assembleia Federal a efetivará. No caso de pedido redigido em todos os pormenores e a Assembleia o aprovar, o projeto fica sujeito ao referendo. Se a Assembleia não estiver de acordo, poderá elaborar um projeto próprio ou recomendar ao povo a rejeição do projeto proposto e submeter o seu contraprojeto, ou a sua proposta de rejeição à votação, ao mesmo tempo que o projeto emanado da iniciativa popular. MELO, Mônica de. Plebiscito, referendo e iniciativa popular: mecanismos constitucionais de participação popular. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2001, p. 126- 127.
ao qual a própria sociedade já se amolda, no sentido de pleitear uma maior participação nos assuntos públicos, com vistas à reivindicação pela tutela efetiva de seus direitos. 167
Denota-se que, a atuação cidadã, sob o prisma da proteção dos direitos fundamentais de quarta dimensão, notadamente, o direito à democracia, não pode ficar adstrita tão somente ao momento de provocação e atuação normativa dos Poderes constituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário). Nesta esteira, a lei que regulamenta o instituto da iniciativa popular, se de fato deseja concretizar em fidelidade o princípio constitucional da soberania, como previsto pelo Poder Constituinte originário, precisa chancelar a atuação do povo em todas as suas matizes de conteúdo e, assim, incluir também a emenda à Constituição. 168