As ferrovias têm uma longa história no Brasil. Mas os ob- jetivos da política para o setor e os arranjos institucionais uti- lizados para alcançá-los variaram bastante ao longo dos anos, sendo possível distinguir pelo menos três ciclos (Castro, 2002).
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O primeiro foi o de instalação e expansão das ferrovias, cobrindo a segunda metade do século XIX. Destacam-se, nesse período, as políticas de atração dos investidores estrangeiros, detentores de capital e tecnologia. A regulação das concessio- nárias de então previa uma taxa de retorno predeterminada, com o risco de demanda sendo assumido pelo Estado. Com o passar do tempo, as tarifas foram erodidas pela inflação e o montante dos subsídios públicos cresceu. Além disso, as con- cessionárias não se preocupavam em atrair clientes ou aumen- tar a eficiência, pois seu retorno independia do fluxo de trans- porte. Assim, os custos fiscal e político de manter o modelo au- mentaram, até o ponto em que ficou mais interessante simples- mente encampar as concessões, compensando seus acionistas. A estatização do setor, que se estendeu do início do século XX – em 1917, mais da metade da rede ferroviária já havia sido es- tatizada – a princípios dos anos 1980, caracteriza o segundo ciclo. Esse período foi marcado também pela consolidação das várias empresas ferroviárias existentes no país e pelo aporte de recur- sos públicos para financiar os investimentos e, na maior parte do tempo, o custeio das estatais do setor. Seu ápice foi a criação da Rede Ferroviária Federal (RFFSA), em 1957. Nessa época, a regulação perdeu muito do seu sentido, por estar sobreposta às responsabilidades de operação comercial e desenho de políticas.
Esses anos foram marcados pelo declínio da atividade fer- roviária. Entre outras razões, porque o transporte rodoviário avançava rapidamente; as tarifas ferroviárias foram reajustadas abaixo da inflação e não refletiam diferenças de custo entre trechos; as empresas estavam com excesso de pessoal; havia muita interferência política nas decisões gerenciais; e as em- presas eram obrigadas a prestar serviços universais, atendendo a locais remotos com pouco tráfego.
Os choques do petróleo e mudanças regulatórias imple- mentadas nas décadas de 1970 e 1980 impulsionaram o setor, mas não foram capazes de melhorar a saúde financeira das fer- rovias, resultando na manutenção inadequada da malha. Como
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consequência, o número de acidentes aumentou e os tempos de viagem se alongaram. O transporte de passageiros, com exceção dos trens suburbanos, praticamente desapareceu. A privatização passou a ser vista como a solução para eliminar o ônus fiscal trazido pelas ferrovias e dinamizar o setor.
As concessões realizadas em 1996-98 marcaram o tercei- ro ciclo. A RFFSA foi dividida em seis malhas, mais a Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa), para licitação. Associado à mudança de propriedade, foi instituído um novo marco regulatório para o setor. Os contratos de concessão ficaram sujeitos a uma re- gulação leve, com um teto tarifário fixado com base em dis- tância e produto, e um piso dado pelo custo variável de longo prazo. Não se estabeleceu um programa de investimento deta- lhado, mas sim metas claras de produção e de segurança que deveriam ser atingidas pelas concessionárias, que gozavam de ampla flexibilidade operacional. Por fim, em 2001, foi criada a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que ficou responsável pela regulação do transporte ferroviário, rodoviá- rio e dutoviário.
O processo de reforma regulatória e privatização do se- tor ferroviário foi bem-sucedido em seus objetivos. De 1997 a 2012, o índice de acidentes caiu 83%, enquanto a produção das ferrovias, medida em ton.km, cresceu em média 5,3% ao ano, bem acima do Produto Interno Bruto (PIB). Como resultado, a participação do setor ferroviário no transporte de cargas no Brasil passou de 12%, em 1996, a 25%, em 20121. A preparação
da privatização do setor ferroviário também ajudou a inspirar as Leis das Concessões (8.987/95) e das Permissões Públicas (9.074/95), editadas ao longo desse processo.
Em que pese esse sucesso, o setor ferroviário continuou a sofrer com uma série de problemas, entre os quais se destacam a baixa velocidade dos trens e o nível reduzido de investimen-
1 Carvão e, em particular, minério de ferro são os itens dominantes na cesta de mercadorias transportadas por via férrea, desde antes da privatização. No entanto, com a operação privada, sua participação diminuiu de 80%, em 1997, para 77%, em 2012.
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tos em infraestrutura, em especial em projetos greenfield que envolvessem a expansão da rede. A leitura do Governo foi de que o aparato regulatório instituído à época da privatização levava à utilização ineficiente da malha, bem como à limitada concorrência entre as concessionárias, principalmente por con- ta das restrições práticas à utilização de instrumentos como o direito de passagem e o tráfego mútuo (Pompermayer, Cam- pos Neto e Souza, 2012). Ademais, prevalecia a percepção de que os ganhos de produtividade das concessionárias, refletidos em margens de lucro consideradas elevadas, não estavam sen- do devidamente transferidos para os consumidores na forma de tarifas mais baixas.
Reagindo a esse diagnóstico, o Governo Federal deu iní- cio, em 2011, a uma vasta reforma regulatória, dando a partida no que se pode classificar como o quarto ciclo do setor ferro- viário brasileiro.