A AIA foi formalmente estabelecida pelo presidente dos EUA, em 1970, por meio da sanção do National Environmental Policy Act (Nepa). Essa lei havia sido aprovada no ano anterior pelo congresso norte-americano. A AIA surge como resposta à pressão exercida por parcela organizada da opinião pública, no questionamento sobre a inserção da variável ambiental no processo decisório de empreendimentos que pudessem causar impactos ambientais.
Passados mais de 30 anos, esse instrumento, descrito por SADLER (1996) “como uma das inovações políticas de maior êxito no século 20”, encontra-se difundido em mais de 100 países e organizações em todo o mundo, inclusive no Brasil, auxiliando os responsáveis pela tomada de decisão. Sua aplicação é de exigência de organismos internacionais de financiamento como tem sido, desde 1989, pelo Banco Mundial (BEANLANDS, 1993a).
A promulgação da Lei Federal 6.938, em 1981, marca a introdução formal da AIA em âmbito nacional, apesar de alguns de seus conceitos estarem inseridos em dispositivos legais de abrangência mais restrita anteriormente empregados no Brasil (MONOSOWKI, 1989). Algumas experiências isoladas de AIA foram patrocinadas por organismos internacionais envolvidos no financiamento de projetos no Brasil (SOBRAL; CHARLES, 1998). Posteriormente, o Decreto 88.351/83 (substituído pelo Decreto 99.274/90) atrelou a AIA ao processo de licenciamento ambiental (Licença Prévia – LP, Licença de Instalação – LI e Licença de Operação – LO3), conduzido pelo poder público, disciplinado pela Resolução Conama 001/86. Na Resolução Conama 237/97 está claramente estabelecida a emissão da LP à apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA, Environmental Impact
Statement – EIS, em inglês). A AIA está, então, no país, subordinada ao
licenciamento sendo aplicada às atividades que possam causar significativo impacto ambiental, cuja aprovação fica condicionada à apreciação de um EIA.
A AIA, inicialmente proposta como mecanismo de consulta prévia sobre a viabilidade ambiental de um projeto, consolidou sua participação em processos
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A LP é concedida quando demonstrada a viabilidade ambiental do empreendimento, quanto à sua concepção e localização. A LI autoriza o início da implantação do empreendimento e a LO sua respectiva operação. A concessão dessas licenças é atribuição do Estado.
decisórios, finalidade à qual está amplamente divulgada e utilizada. Constitui-se também em importante instrumento de avaliação da inserção da variável ambiental durante todo ciclo de vida de um empreendimento. Uma das principais inovações da AIA foi a possibilidade do envolvimento do público nas decisões.
MOREIRA (1989) enfatiza o caráter democrático da AIA, destacando que seu processo apresenta duas vertentes: a técnico-científica e a político-institucional.
SÁNCHEZ (1993), ao analisar a função da AIA a partir da experiência de alguns países que a adotam, destaca que esta só pode ser considerada uma ferramenta eficiente de política pública se desempenhar quatro papéis complementares: ajuda à decisão (vinculada, principalmente, ao processo de licenciamento); auxílio à concepção de projetos e planejamento (utilizada na definição de alternativas locacionais e tecnológicas, conjuntamente aos estudos técnicos e econômicos); instrumento de gestão ambiental (aplicação dos seus procedimentos auxiliando na elaboração de programas de gestão) e de negociação social (previsão de mecanismos de participação pública). Os dois primeiros papéis são destacados por GLASSON; THERIVEL; CHADWICK (1999) como objetivos da AIA, que a consideram também como uma ferramenta para o desenvolvimento sustentável.
De acordo com SÁNCHEZ (1995), o processo de AIA compreende três grandes etapas (Figura 2.1): etapas iniciais, cujo escopo principal é a definição do tipo de análise em que projeto deverá ser submetido; análise detalhada, a qual engloba várias atividades até a aprovação do projeto; e etapa pós-aprovação (ou pós-decisão), que corresponde aos procedimentos adotados após a comprovação da viabilidade ambiental e nos quais a AIA compreende e inter-relacionasse a outros instrumentos de gestão ambiental.
O processo de AIA, segundo DIAS (2001), é complexo e moroso, sendo evidente a necessidade de uma etapa de triagem (screening, na língua inglesa), que corresponde às etapas iniciais da Figura 2.1. Assim, devem ser submetidos à análise detalhada projetos que podem causar significativo impacto ambiental. Essas duas primeiras etapas da Figura 2.1 foram agrupadas por SÁNCHEZ (1995) como etapa
de pré-decisão ou pré-aprovação. Para MOREIRA (1989), a eficiência do processo
de AIA está condicionada à aplicação completa das etapas pré e pós-decisão para um projeto.
GESTÃO AMBIENTAL E AUDITORIA MONITORAMENTO APROVAÇÃO ETAPA PÓS-APROVAÇÃO AMBIENTAIS SIGNIFICATIVOS ?
PODE CAUSAR IMPACTOS
LICENCIAMENTO SIMPLES AMBIENTAL REPROVAÇÃO ANÁLISE TÉCNICA DECISÃO ANÁLISE DETALHADA ETAPAS INICIAIS NÃO AVALIAÇÃO INICIAL TALVEZ CONSULTA PÚBLICA IMPACTO AMBIENTAL RELATÓRIO DE AMBIENTAL ESTUDO DE IMPACTO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO PROCESSO COMPLETO DE AMBIENTAL TERMOS DE REFERÊNCIA SIM
Figura 2.1 – Processo de avaliação de impacto ambiental (SÁNCHEZ, 1995).
GLASSON; THERIVEL; CHADWICK (1999) também separam o processo em etapas, como na Figura 2.1, enfatizando que AIA deve ser uma atividade cíclica, com realimentação e interação entre os vários estágios. Assim, no planejamento de um projeto a ser submetido ao processo, há uma ordem de passos a ser seguida: triagem; definição de escopo; elaboração (contemplando descrição do projeto e estudo de alternativas), apresentação e análise do EIA (produto submetido a escrutínio que orienta a tomada de decisão), com consulta e participação pública, tomada de decisão; monitoramento pós-decisão e auditoria.
ARTS (1998) também enfatiza a composição do processo de AIA em etapas, destacando a decisão como um divisor de águas que distingue dois tipos de
avaliação, a pré-decisão (ex ante evaluation, na língua inglesa) e a pós-decisão (ex
post evaluation, na língua inglesa). Esta última pode ser vista como um complemento
à etapa anterior, em que o caráter preditivo é substituído pelo de natureza descritiva e explicativa.
Na literatura há inúmeros casos que relatam exemplos e estudos referentes às etapas do processo de AIA, até a constatação da viabilidade ambiental do empreendimento e sua conseqüente aprovação. Entretanto, com relação à etapa posterior, de pós-decisão, são poucos os casos difundidos na bibliografia acerca de resultados e experiências provenientes do acompanhamento ambiental (um dos termos adotados para designar a etapa pós-aprovação).
Para muitos autores, a essência do processo de AIA pode ficar comprometida sem a realização de acompanhamento ambiental. Para SADLER (1996), sem esta etapa o instrumento AIA pode ser reduzido a um procedimento pró-forma em um processo linear descontínuo, em vez de ser um exercício efetivo no gerenciamento ambiental. ARTS (1998) destaca que, apesar de os estudos internacionais sobre o desempenho da AIA revelarem que as atividades pós-decisão têm merecido crescente atenção, geralmente esta etapa é o ponto fraco do processo e um componente negligenciado quando comparado às de pré-aprovação. De acordo com WLODARCZYK (2000), no Canadá os locais onde o processo de AIA vem obtendo êxito, o acompanhamento foi considerado como parte integrante desde a fase prévia. DIAS (2001) ressalta que “sem alguma forma de acompanhamento, o processo de AIA pode equiparar-se a um mero expediente para a obtenção da licença, em vez de se constituir em um exercício de gerenciamento ambiental capaz de trazer benefícios ambientais reais”. MORRISON-SAUDERS et al. (2001), na mesma linha de raciocínio, salientam que, sem acompanhamento, “AIA pode ser um pouco mais que um documento-base usado para obter a aprovação do projeto”.
A ênfase e o direcionamento da pesquisa dados às fases que fornecem subsídios ao processo decisório são compreensíveis, visto que o instrumento foi criado com o objetivo de orientar a tomada de decisão e promover a consulta pública durante a concepção de um projeto. Entretanto, os resultados decorrentes das decisões, visto que todo prognóstico se reveste de incertezas e modificações de projeto podem ocorrer, são fundamentais para avaliação do instrumento e
comprovação da sua eficiência. Desse modo, não obstante a importância da participação pública no processo de AIA, a condução da revisão sobre o tema concentra-se nos seus aspectos técnico-científicos.