e, finalmente, as chamadas políticas de combate à pobreza rural e de fortalecimento da agricultura familiar, que serão objeto de análise detalhada nos itens seguintes.
3.1 Significado e limites da descentralização fiscal
Na perspectiva do federalismo fiscal, descentralizar significa repartir, redistribuir ou transferir receitas, encargos, atribuições ou responsabilidades da esfera central de governo para governos subnacionais independentes (GAMBIAGI & ALÉM, 2000; LONGO & TROSTER, 1993; REZENDE, 2001).
Apesar do enfoque fiscal, razões de ordem econômica, geográfica e político-institucional são freqüentemente referidas para justificar um processo de descentralização. Do ponto de vista econômico, quanto mais próximos estiverem os fornecedores de bens e serviços públicos dos seus consumidores e usuários, maior será a eficiência alocativa dos recursos públicos; em relação ao fator geográfico, quanto maior a dimensão do país, mais virtuosas serão as relações entre descentralização e eficiência na provisão de bens e serviços públicos locais; finalmente, na perspectiva político-institucional, a descentralização favorece um maior grau de participação social, mais transparência no uso dos recursos públicos e maiores possibilidades de controle social sobre a ação governamental (REZENDE, 2001, p. 49-56).
Do ponto de vista da chamada Economia do Bem-estar, a alocação dos recursos públicos em função de demandas específicas de cada local e por instâncias também locais, tenderia a aumentar de forma significativa os ganhos de bem-estar. Na interpretação microeconômica de corte neoclássico, associada a esse enfoque, tal fato acontece porque os gostos e preferências dos
habitantes variam de região para região, de município para município ou mesmo de uma comunidade para outra. Sendo assim, a provisão centralizada de infra-estrutura, bens e serviços públicos poderia terminar não satisfazendo a ninguém; por suposto, somente uma provisão descentralizada teria condições de atender de forma objetiva e com maior eficiência a essas demandas sociais localizadas.
Os pressupostos consagrados na literatura sobre descentralização fiscal nos países desenvolvidos, como vimos acima, não são tão consagrados assim nas regiões pobres. Por essa razão, os seus limites teóricos e empíricos precisam ser conhecidos nestas novas realidades, pois, procedendo dessa forma, estaremos contribuindo para uma melhor compreensão do alcance da descentralização em geral e das formas descentralizadas de implementação de políticas públicas no meio rural do nordeste brasileiro em particular.
Como vimos, o princípio basilar do federalismo fiscal repousa numa relação virtuosa entre descentralização e eficiência econômica na provisão de infra-estrutura, bens e serviços públicos locais. Por que essa relação virtuosa não se verifica nos países menos desenvolvidos tal como ela supostamente ocorre nos países desenvolvidos?
Em primeiro lugar, porque o problema fundamental nas regiões, municípios ou comunidades pobres não consiste, fundamentalmente, em revelar diferenças nos gostos e preferências dos habitantes de uma determinada jurisdição, mas, sobretudo, em satisfazer necessidades generalizadas de saúde, educação, alimentação, moradia e emprego, portanto passíveis de provisão em escala e de forma compartilhada (PRUD’HOMME, 1994, p. 2).
Entretanto, para evitar descentralizações indiscriminadas, REZENDE (2001, p. 38), propõe um conjunto de critérios, por ele denominados critérios de escala, para distribuição espacial dos bens e serviços públicos, os quais são assim definidos: i) escala de alcance espacial, “que considera a difusão espacial dos custos ou benefícios da ação governamental”, isto é, “aqueles
benefícios que se circunscrevem no âmbito local, e que, em princípio devem receber tratamento municipal, e os que em virtude de extravasarem o âmbito local, acarretando efeitos mais amplos, deverão receber tratamento estadual (metropolitano) ou federal”; ii) escala econômica, “que busca encontrar a solução organizacional mais eficiente para a prestação de serviços públicos na área, isto é, o nível mínimo de gastos para um dado nível de serviços”, seja ela municipal, metropolitana, estadual ou federal; iii) escala financeira, que corresponde “à capacidade dos governos subnacionais de contarem com recursos suficientes para garantirem o atendimento de preferências e a preservação das identidades regionais” ou à necessidade de solucionar a “incapacidade financeira das comunidades [...] por um mecanismo de redistribuição de recursos; iv) escala técnica, “que leva em conta os requisitos para o bom desempenho da função em termos de complexidade tecnológica do serviço, qualificações específicas dos recursos humanos necessários, natureza dos recursos materiais, dos equipamentos e dos métodos de gerência e operação”; e, v) escala político-institucional, que é usada para eleger o nível governamental mais apto a apreender o problema e encontrar a solução de caráter normativo ou operacional para determinadas funções e atividades.
Em segundo lugar, a relação virtuosa entre descentralização e eficiência é também problemática porque a noção de repartição, redistribuição ou transferência de receitas e encargos ilustra o estado da descentralização em um determinado momento e não a sua trajetória (PRUD’HOMME, op. cit., p. 3).
Ora, a principal característica da formação do federalismo no Brasil, tem sido a alternância de processos de centralização e descentralização do poder e a configuração de distintas formas de interação entre o governo e a sociedade e de diferentes arranjos institucionais que ora favorecem, ora restringem as conquistas de espaços de autonomia pelos governos subnacionais ou pelas organizações da sociedade civil.
Ao descrever essas alternâncias, ABRUCIO (1998, p. 31-107), mostra que desde os princípios da federação brasileira, cujo marco foi a Constituição de 1891, até o final dos anos 20, tivemos um tipo peculiar de descentralização, caracterizado pela influência dos governadores na política nacional – a chamada “política dos governadores” - e pela ausência do povo no cenário político. Nesse período, os governadores dos estados mantiveram domínio absoluto sobre as estruturas administrativas, os aparatos policiais e os empregos públicos nos seus respectivos estados, e, como conseqüência, dominaram as bases políticas locais e os representantes dos estados no Congresso Nacional.
Para esse autor, dos anos de 1930 a 1945, tivemos uma nova fase no federalismo brasileiro, caracterizada pelo fortalecimento do Estado nacional e pela constituição de um perfil centralizador, como assim ficou denominado o modelo Varguista-Desenvolvimentista, que “tornou o Estado o pólo irradiador do desenvolvimento econômico no Brasil e fez do Executivo Federal, e, mais especificamente da Presidência da República, o centro político-institucional do país”. Dos anos de 1945 a 1964, tivemos novamente importantes movimentos de descentralização; a promulgação da Constituição de 1946 possibilitou o retorno das eleições e o aumento da autonomia financeira dos estados e municípios. De 1964 a 1982 tivemos a volta da centralização do poder político e das decisões econômicas e administrativas para a esfera do governo federal. Neste período o regime militar concentrou a arrecadação tributária, instituiu o sistema nacional e os sistemas estaduais de planejamento e controlou integralmente as eleições dos governadores dos estados e dos prefeitos das capitais, com a instituição dos mecanismos de eleição indireta para governadores e de nomeação dos prefeitos das capitais. De 1982 em diante, quando o regime militar entra em crise, uma nova ordem política e federativa, de caráter descentralizado, vai progressivamente se configurando. As eleições diretas para governador, a vitória das oposições,
em 1982, a eleição de um civil para a Presidência da República e a Constituição de 1988, foram marcos importantes nesse período (ABRUCIO, op. cit., p. 31-107).
A Constituição de 1988 trouxe de volta a descentralização fiscal e político-institucional e consagrou a combinação de formas de democracia direta com democracia representativa, por intermédio de “mecanismos institucionais de participação direta da população na atividade de produção de leis e de políticas governamentais – o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular – os quais foram aprovados para vigorarem nos níveis nacional, estadual e municipal” (BENEVIDES, 1991, p. 10).
Além disso, os processos de renovação da gestão pública pós-constituinte, particularmente as novas formas de interação entre o governo e a sociedade civil configuraram um novo período de descentralização, caracterizado pela construção de espaços de participação social na gestão local; pelo atendimento de demandas sociais localizadas; pela democratização das informações e do acesso aos bens e serviços públicos; e, pela difusão dos fundamentos de uma nova cultura política.
Mesmo assim, argumentamos, em terceiro lugar, que a relação virtuosa entre descentralização e eficiência econômica na provisão de infra-estrutura, bens e serviços públicos locais não é automática, porque em uma federação, a independência é uma questão relativa. Governos ou instituições subnacionais com maior poder de arrecadação ou maior capacidade de geração de recursos próprios, são evidentemente mais independentes do controle dos governos ou das instituições centrais, comparativamente àqueles governos ou instituições que possuem menor poder de arrecadação ou menor capacidade de geração de recursos próprios.
Estudo realizado por SANTOS (1998, p. 28), revelou que a participação das receitas próprias nas receitas totais nos municípios do nordeste brasileiro varia de 1,5% a 4,4% nos
pequenos municípios; de 3,9% a 10,6% nos médios municípios; de 9,6% a 29,4% nos grandes municípios; e, finalmente, de 9% a 36,8% nas capitais.
Com um grau de dependência dessa magnitude, a mão impositiva, controladora, influenciadora e restritiva dos governos federal e estadual poderia tolher completamente a autonomia dos governos municipais. Todavia, não foi isto o que aconteceu. Os processos contemporâneos de descentralização no Brasil, iniciados, como visto, nos anos 80, tiveram motivação fiscal, mas também político-institucional, caracterizando-se como um tipo peculiar de descentralização territorial que se consolidou com a conquista ou reconquista de espaços de poder pelos governadores dos estados, pelos prefeitos municipais e pelas organizações da sociedade civil. Desse processo resultou não somente a elevação da participação desses dois entes da federação nas receitas e encargos públicos, principalmente dos municípios, mas, também, a participação das organizações sociais na gestão das políticas públicas.