O decreto-lei n.º 115-A/98 prevê em quase todos os órgãos de administração e
gestão escolar a participação de outros actores educativos para além dos professores,
especialmente os pais e os alunos. No artigo 40º do decreto-lei é explicitado o princípio geral de participação destes actores na vida da escola. A participação dos pais
“concretiza-se através da organização e da elaboração em iniciativas visando a promoção da melhoria da qualidade e da humanização das escolas, em acções motivadoras de aprendizagens e da assiduidade dos alunos e em projectos de desenvolvimento sócio-educativo da escola” (art. 41º, ponto 1).
A dos alunos “concretiza-se [...] através dos delegados de turma, da assembleia de delegados de turma e das assembleias de alunos” (art. 41º, ponto 2).
Assim, os pais têm representantes na assembleia de escola nos moldes a definir pela escola mas não sendo em número inferior a 10% da totalidade dos membros da assembleia. Além disso, a associação de pais também tem direito a ter representantes no conselho pedagógico. Representantes destes actores também participam na selecção da direcção executiva nos moldes a definir pela escola mas não sendo, no ensino básico, em número inferior ao de turmas, e, no secundário, dois por cada ano de escolaridade. Também os alunos têm representantes em todos estes órgãos, com excepção dos do ensino básico, e também participam na escolha da direcção executiva. Somente o conselho administrativo não tem representantes dos pais e alunos.
Além destes representantes na vida escolar está ainda previsto um representante da autarquia (art. 8º, ponto 2), podendo também a escola “integrar representantes das actividades de carácter cultural, artístico, científico, ambiental e económico da respectiva área com relevo para o projecto educativo da escola” (art. 8º, ponto 3). Ora, apesar de aparentemente existir coerência entre o normativo, parece-nos existir contradições várias e substanciais. Assim, como já referimos, a assembleia é o órgão que define as linhas orientadoras para a escola, no entanto não pode elaborar o
projecto educativo. Por outro lado, a escola, isto é, o conselho executivo e os professores, seleccionam os sectores que têm interesse para o projecto educativo (o que até pode gerar sentimentos de exclusão) a fim de serem integrados na assembleia. Então, como é que a assembleia define linhas orientadoras se a sua composição definitiva só é definida tendo em conta as áreas com relevo para o projecto educativo? Parece-nos que este aspecto é extraordinariamente importante e é, sem dúvida, um dos factores que determina a inoperacionalidade, arriscamos até, o falhanço, da assembleia de escola, valorizando cada vez mais o papel do conselho executivo.
Também questionamos o facto de este órgão ter um representante da autarquia. Qual o seu papel? Pressupostamente deveria ser para articular a política da escola com a realidade do concelho. Mas essa competência não deveria ser realizada nos conselhos locais de educação, que, segundo o art. 2º, são “estruturas de participação dos diversos agentes e parceiros sociais com vista à articulação da política educativa com outras políticas sociais”. Pensamos existir alguma ambiguidade na definição dos papeis dos diferentes intervenientes o que pode conduzir a uma duplicidade e sobreposição de órgãos e de funções.
Pensamos ser mais coerente a existência de um órgão concelhio de participação de diferentes sectores - Município, educação, económicos, culturais, saúde, acção social e outros, onde sejam definidas directrizes acerca do que se quer para aquela localidade nos diferentes sectores, que deveriam constituir o suporte, no caso da educação, para a elaboração dos projectos educativos das escolas, aprovados por órgãos internos às próprias escolas e constituídos por representantes dos sectores mais ligados à educação como os professores, alunos, pessoal não docente e pais. Todavia, esta alternativa exigia uma efectiva descentralização de poderes para as estruturas políticas locais e a autonomização das escolas, o que, com a realidade portuguesa presente, não é viável.
Na altura em que realizamos esta investigação existem indícios de que o decreto-lei n.º 115-A/98 vai ser revogado222. No entanto ele continua a vigorar mas os conselhos locais de educação foram renomeados de conselhos municipais de educação e
222 Tendo em conta alguns indícios nos discursos dos responsáveis pela educação, A. Afonso (2003: 41)
afirma que talvez venhamos a ter “uma gestão muito mais tecnocrática, uma escola mais despolitizada, professores mais desprofissionalizados e subordinados a órgãos de gestão escolhidos sem procedimentos democráticos ou nomeados externamente”.
cuja regulamentação consta do decreto-lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro, cuja origem é o Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente. Apesar destes conselhos ainda não estarem em funcionamento, não podemos deixar de fazer uma análise a este decreto-lei, pois, a nosso ver, enquadram-se perfeitamente nesta temática do confronto de poderes dos órgãos escolares com os poderes locais.
O decreto-lei n.º 7/2003 inicia o seu preâmbulo anunciando a prioridade do governo no que se refere à concretização da descentralização administrativa, visando uma
“dinâmica de modernização do Estado e um modelo de organização administrativa tendente à obtenção de melhores níveis de satisfação das necessidades reais dos cidadãos, em termos mais eficientes e eficazes e mais conformes com o sentido de autonomia responsável constituinte dos regimes democráticos”.
Continua-se a afirmar no preâmbulo que no modelo com estas características “assume particular relevância a concretização da transferência de atribuições e competências da administração central para as autarquias locais” por serem estas o “núcleo essencial das estratégias de subsidariedade” que se pretendem implementar. Ora, esta introdução aos conselhos municipais de educação fazem prever uma efectiva descentralização de poderes para os municípios. Todavia, estas previsões são totalmente dissipadas numa fase posterior do mesmo preâmbulo. De facto, é referido que
“o presente diploma regulamenta competências na área da realização de investimentos por parte dos municípios, nos domínios da construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos da educação pré-escolar e do ensino básico, referindo-se, ainda, à gestão do pessoal não docente dos estabelecimentos de educação e ensino”.
Ora, esta afirmação (embora também se reconheça que a “descentralização é um processo evolutivo e, tendencialmente, passível de aperfeiçoamento permanente” - decreto-lei nº7/03) leva-nos a pensar que se está a descentralizar as competências que são incómodas (pela sua urgência e por serem dispendiosas) à administração central, podendo também inferir que esta medida tem nos seus pressupostos um único critério que é o economicista.
Esta nossa perspectiva é reforçada quando procedemos a uma análise do articulado do decreto-lei. De facto, o conselho municipal de educação é apresentado como
“uma instância de coordenação e consulta, que tem por objectivo promover, a nível municipal, a coordenação da política educativa, articulando a intervenção [...] dos agentes educativos e dos parceiros sociais interessado, analisando e acompanhando o funcionamento do [...] sistema e propondo as acções
consideradas adequadas à promoção de maiores padrões de eficiência e eficácia do mesmo” (art. 3º).
Ora, com esta definição, facilmente se infere que não é um órgão de definição de políticas concelhias adequadas à especificidade da região, pelo contrário, será um órgão que garante a implementação e a eficácia das políticas nacionais.
As competências do conselho convergem para esta nossa análise. De facto, o conselho municipal de educação deve promover a “coordenação do sistema educativo e articulação da política educativa com outras políticas sociais, em particular nas áreas da saúde, da acção social e da formação e emprego” (art. 4º, ponto 1, alínea a)) mas sendo todas elas definidas centralmente. Além disso, deve acompanhar o processo de elaboração e de actualização da carta educativa, o que poderia apontar para algumas políticas localizadas. Todavia, a carta educativa é
“o instrumento de planeamento e ordenamento prospectivo de edifícios e equipamentos educativos a localizar no concelho, de acordo com as ofertas de educação e formação que seja necessário satisfazer, tendo em vista a melhor utilização dos recursos educativos” (art. 10º).
Desta forma, a carta educativa deve contemplar, além da localização e organização espacial dos edifícios e equipamentos, o diagnóstico estratégico, as projecções de desenvolvimento e a proposta de intervenção, devendo também integrar as medidas a adoptar, sua justificação, calendarização e o plano de financiamento bem como a menção às fontes de financiamento e entidades responsáveis. Porém, como este documento integra o plano director municipal é, portanto, sujeito a ratificação governamental, mediante parecer prévio e vinculativo do Ministério da Educação. Ora, pensamos que a carta educativa entendida desta forma não permite a definição de políticas locais. De facto, qualquer medida a adoptar tem que ser aprovada centralmente, e, ao ultrapassar as fronteiras do Ministério, vai encontrar com certeza impedimentos, quanto mais não sejam de ordem financeira. Além disso, a não aceitação das medidas propostas é perfeitamente justificável se a Câmara e a Assembleia Municipal, principais responsáveis pela elaboração do documento, apontarem os ministérios como fontes de financiamento por ausência de cabimentação nos orçamentos desses mesmos ministérios. Assim, ou as estruturas políticas locais propõem medidas a ser suportadas por instituições locais, ou muito provavelmente as medidas não passam de meras propostas. Desta forma, pensamos que os serviços centrais estão a descentralizar competências que os libertem de encargos
financeiros, podendo também estar a criar condições favoráveis à ingerência do mercado no sector da educação pública.
É ainda referido no art. 11º, ponto 2, que a carta educativa deve assegurar a racionalização e complementaridade das ofertas de educação e formação e o seu desenvolvimento qualitativo num contexto de descentralização e de reforço dos modelos de gestão dos estabelecimentos/agrupamentos de educação e ensino e a valorização do papel das comunidades educativas e dos projectos educativos. Refere também que a carta educativa deve promover o desenvolvimento de agrupamentos de escolas (art. 11º, ponto 3) visando formas de organização e gestão eficazes (art. 16º, alínea e)) e de autonomia das escolas. Ora, parece de alguma forma estranha esta pretensão para o conselhos municipais, pois valoriza-se os projectos educativos e proclama-se a autonomia da escola mas a apreciação dos referidos projectos passa a ser competência dos conselhos municipais. Do nosso ponto de vista, os projectos educativos deveriam ser da responsabilidade de cada escola, embora se inspirassem nas linhas orientadoras a definir na carta educativa. Além disso, quando a maior parte dos sistemas de avaliação de escolas apontam para avaliações internas, compete ao conselho municipal, com base em relatórios trimestrais e em outras informações fornecidas pelo representante da DRE, analisar o funcionamento dos estabelecimentos de educação e ensino, em particular no que respeita às instalações (que nos parece adequado), e também no que respeita ao desempenho dos docentes e não docentes e à assiduidade e sucesso escolar dos alunos, a que se seguirá propostas adequadas à promoção da eficiência e eficácia do sistema educativo (art. 4º, ponto 2). Ora, esta competência pode conduzir a que os professores (principalmente) se sintam pressionados pelo conselho municipal de educação a ter bons níveis de desempenho no que se refere aos resultados dos alunos (o que nos parece transparente na regulamentação destes conselhos pelo número de vezes em que é referido a eficiência, a eficácia e a rentabilização de recursos), o que com certeza perverteria a sua função de educador, funcionando todo o sistema em função de estatísticas. A nosso ver, este risco torna-se mais plausível quando analisamos a composição do conselho municipal de educação, a qual entendemos essencialmente política, apesar de não poder definir políticas, e com
comissários dos serviços centrais. De facto, o tríptico político local está presente -
tem um representante da DRE223, representantes de serviços públicos de saúde, da segurança, do emprego e formação profissional, serviços públicos da juventude e desporto, todos oriundos de instituições estatais. Depois tem representantes das instituições de educação de diferentes níveis do sector privado e da solidariedade social, pais, alunos e representantes de docentes do sector público, e que com certeza servirão os objectivos do poder instituído centralmente. Esta composição é algo estranha porque as instituições do ensino público não têm representante institucional224, não existindo também representantes das associações de índole diversa (culturais, humanitárias, sociais, económicas e outras) da região, isto é, da sociedade civil. Estes sectores poderiam eventualmente trazer contributos importantes para a definição prospectiva de medidas a implementar nos concelho. Ao serem excluídos, não está a ser verdadeiramente valorizada a comunidade educativa, ao contrário do que é referido no decreto-lei.
Do nosso ponto de vista, a assembleia de escola, actualmente desprovida de poder, vai ser completamente ultrapassada com a constituição dos conselhos municipais de educação, conduzindo, provavelmente, à sua extinção. Contudo, se se mantiver um órgão de direcção na escola, e se tiver efectivamente poder decisório, não será difícil prever a existência de choques de posições, pois o conselho municipal entra em aspectos pedagógicos como o desempenho dos diferentes actores. Com o actual quadro legislativo, a composição destes dois órgãos induz, pela diferente formação e conhecimento do sistema educativo dos vários actores, não haver convergência nos objectivos nem nas medidas a adoptar. Além disso, não se pode esquecer que as políticas locais não deixam de ter interesses eleitoralistas, podendo, porventura, assumir medidas mais populares, que, na maioria das vezes, não são as mais adequadas às escolas e aos seus actores. Aguarde-se o seu funcionamento, mas tendo em conta os processos pouco claros que, nalguns casos, estão a ser seguidos para a constituição dos conselhos municipais, parece improvável que
223 Na fase final da realização desta investigação foi publicada a lei n.º 41/03, de 22 de Agosto, que elimina
da composição dos conselhos municipais de educação o representante da DRE e integra um presidente de junta, eleito pela assembleia municipal em representação das freguesias do concelho, e um representante do pessoal docente do ensino básico público.
224 Apesar de haver indícios que as DRE estão a pressionar as escolas para que se substitua o representante
dos docentes por um representante institucional. A ausência destes representantes institucionais e, simultaneamente, a eliminação do representante da DRE acentua fortemente a desvalorização das instituições de ensino público nos conselhos municipais de educação. Questionamo-nos quem é que é portador dos relatórios das instituições de ensino público para o conselho municipal de educação quando é retirado da sua composição qualquer representante institucional desse sector de ensino.
estes venham contribuir para desenvolver a autonomia da escola, porventura poderá até reduzi-la.
Vamos de seguida analisar a regulamentação dos contratos de autonomia, apesar de neste momento ainda não ter sido celebrado nenhum, e tentar inferir conclusões acerca do aprofundamento/redução do processo de autonomização das escolas com a próxima implementação dos conselhos municipais de educação.
Parece existir alguma contradição na regulamentação dos contratos de autonomia. De facto, é referido que a autonomia da escola se desenvolve e se aprofunda com base na iniciativa da escola e segundo um processo faseado de atribuição de níveis de competências e responsabilidades acrescidos de acordo com a capacidade demonstrada para assegurar o respectivo exercício (decreto-lei n.º 115-A/98, art. 47º, ponto 1). Este processo de autonomia das escolas deve ser um processo negocial entre a escola, o Ministério da Educação e a administração municipal, podendo conduzir a um contrato de autonomia entre estas instituições e, eventualmente, outros parceiros interessados (id., art. 48º, ponto 1). Todavia, o contrato é subscrito pelo Director Regional, pelo presidente do conselho executivo ou director e pelos restantes parceiros envolvidos (id., art. 52º, ponto 2), o que admite a possibilidade da autarquia ficar de fora, apesar de ser parceiro no processo negocial, embora, com a legislação mais recente, os conselhos municipais participem na negociação e na execução dos contratos de autonomia (decreto-lei n.º 7/03, art. 4º, ponto 1, alínea c)).
Por outro lado, e como a análise da proposta de contrato tem como um dos critérios a “Adequação da proposta ao projecto educativo da escola” (decreto-lei n.º 115- A/98, art. 51º, alínea a), que é da responsabilidade do conselho executivo, a proposta de contrato só exige uma aprovação da assembleia, não definindo esta anteriormente pré- requisitos e/ou critérios para a elaboração dessa proposta. Como órgão privilegiado que é na promoção da integração da escola no meio, e tendo um representante da autarquia na sua composição, a assembleia, em colaboração óbvia com o conselho executivo, seria o órgão mais vocacionado para desenvolver o processo negocial e também para subscrever esse contrato. Por outro lado, como a assembleia não tem que prestar contas à administração central, esta não poderia impor directrizes e dever de obediência, permitindo mais liberdade em todo o processo negocial.
Pelo que anteriormente foi exposto, parece existirem contradições e choques de competências nos diferentes órgãos, as quais parecem ser advindas da intencionalidade da administração central não querer partilhar poderes com os outros órgãos da administração pública, o que, registe-se, não é característico das estruturas do Ministério da Educação mas é muito mais abrangente. Além disso, apesar da escola não ter poderes que lhe permita desenvolver um verdadeiro projecto educativo próprio e interligado com o meio, ela tem agido com relativa independência das estruturas municipais, porque o conselho local de educação nunca funcionou e também pelo facto de o representante do município na assembleia de escola em regra não estar presente, ou quando está é, em regra, um elemento não político sem poderes para decidir. Por isso, o choque de poderes não tem sido uma realidade, o que não garante o sucesso do modelo do decreto-lei n.º 115- A/98, mas, porventura, revela o fracasso do próprio modelo. Todavia, a formação do conselho municipal de educação pode inverter a tendência da independência das escolas das estruturas municipais mas poderá também conduzir ao outro extremo, isto é, à sua total dependência, o que não contribui (sendo até impeditivo) para o desenvolvimento da autonomia das escola. Desta forma, como já referimos, o choque de poderes poderá vir a ser uma realidade, e, dependendo do funcionamento do conselho, poderá vir a ser prejudicial para o sistema educativo e para a própria formação dos alunos.
Capítulo 4: Poder e autonomia na escola portuguesa
Quando se tenta implementar uma política democrática tem-se como objectivo multiplicar os centros de poder e tornar estes espaços abertos à participação da comunidade em que se encontra. No caso do sistema educativo, parece necessário, seguindo J. Barroso (1999a: 13), “criar estruturas, modos de organização e de gestão que permitam e induzam uma aliança entre o Estado, os professores, os pais dos alunos e restante comunidade e o equilíbrio da sua intervenção” por forma a devolver à escola “o sentido cívico e comunitário” (id., ibid.) em graus e extensão variáveis e sempre em processo (LIMA, 1999b: 65)225. Neste mesmo sentido, A. Afonso (1999b: 131) refere que a autonomia da escola deve ser pensada a um novo espaço público (não estatal) que deve continuar a incluir de forma privilegiada o Estado e os valores do domínio público mas que não pode deixar de equacionar a comunidade e os seus valores.
Seria mais compreensível que a conquista da autonomia da escola, que sem dúvida beneficia em primeiro lugar a comunidade, viesse por reclamação e insistência da própria comunidade. O que acontece no caso português é que as incipientes tentativas de ceder alguma autonomia às escolas são decorrentes de iniciativa estatal, o que de alguma forma é paradoxal pois o Estado é que propõe retirar poderes a si próprio (SARMENTO, 1993: 5), quando o Estado tem o duplo interesse, segundo H. Weiler (2000: 95), de manter o controlo, assegurando a sua efectividade, e melhorar e sustentar a base normativa da sua autoridade. A este propósito J. Barroso (1999a: 13) identifica dois tipos de autonomia: a
autonomia dura e a autonomia mole. A primeira acontece por “iniciativa de governos
conservadores, com o objectivo expresso de introduzir a lógica do mercado na organização e funcionamento da escola pública”. Na segunda, “as iniciativas tomadas são sectoriais e limitadas ao estritamente necessário para aliviar a pressão sobre o estado, preservando o seu poder, organização e controlo”.
Também C. Estêvão (1998c: 27) refere, seguindo parcialmente H. Weiler, que alguns críticos interpretaram o
“actual movimento reivindicativo da autonomia, encetado não já em nome da excelência ou da gestão centrada na escola, mas em nome da descentralização como correspondendo a um ‘mecanismo compensatório’ religitimador do
225 J. Formosinho (1989b: 57) também refere que “A autonomia sem aumento de participação seria uma
autonomia corporativa dos professores”. Entende ainda o autor que a autonomia seria irresponsável se não houver prestação de contas, que, em primeira instância, deve ser feita à própria comunidade.
Estado [...], uma vez que mesmo a territorialização das políticas educativas não foi uma conquista do local, mas o efeito de uma política nacional que, longe de implicar um afastamento do Estado, o reposicionou através de uma redistribuição do poder entre o centro e a periferia.”
E o autor acrescenta,
“a delegação de maior autonomia e de poder de decisão às escolas por parte do Estado, longe de conduzir ao enfraquecimento do seu papel, levou antes ao seu