O marco regulatório que orienta o desenvolvimento das ações do Estado no espaço urbano formado pelos dispositivos jurídicos e administrativos tem uma rele- vância normativa para a instituição e regulamentação dos instrumentos de política urbana.
Isso se evidencia quando se compreende que o processo crescente de ur- banização das cidades brasileiras registrado no final do século XX, remete à preocu- pação em conhecer e compreender os mecanismos de intervenção e de ordenamen- to das cidades consubstanciado no aparato legal, especialmente a partir da Constitu- ição Federal de 1988, em que se apresentam os direitos sociais em todos os aspec- tos e dimensões e os instrumentos legais que emergem a partir da sua regulamenta- ção como, por exemplo, o Estatuto das Cidades e o Plano Diretor.
Trata-se de um processo que resultou do movimento da redemocratização no país com a mobilização política em prol da democracia e do fim da ditadura mili- tar, o que terminou se traduzindo em transformações na política pública de modo geral e, em particular, na política urbana.
Até a década de 1980, a política urbana era tratada de forma esparsa nas leis do país. É a partir do acelerado processo de urbanização enfrentado pelo Brasil no final do século passado, quando se registra que 84% da população ocupam as áreas urbanas do país, que essa política passa a ser referenciada na legislação bra- sileira, no caso específico na Lei Maior, ou seja, na Constituição Federal promulgada em 1988.
Considerada pelo conjunto da sociedade brasileira como “Constituição Cida- dã”, em virtude de atender a uma série de direitos e garantias sociais, o documento possibilitou que a política urbana fosse, pela primeira vez, na história do Brasil, ma- téria de âmbito constitucional.
Na lei, a política urbana está contemplada no Título VII, que versa a respeito da ordem econômica e financeira, Capítulo II, Artigos 182 e 183. Dessa feita, institui-
se que a política de desenvolvimento urbano tem como objetivo ordenar a cidade e possibilitar o bem-estar da população, conforme pode-se verificar no trecho abaixo:
Art.182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da ci- dade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988, p. 124).
A Carta Constitucional de 1988 firma a necessidade e relevância de uma po- lítica de desenvolvimento urbano, conforme evidenciado no seu artigo 182, parágra- fo 1, estabelecendo, desta feita, que o executor da política urbana é o município, instituindo inclusive a responsabilidade do gestor municipal com o bem-estar dos seus cidadãos. Estabelece ainda o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana para as cidades brasileiras. “O plano di- retor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (BRASIL, 1988, p. 124).
O Plano Diretor representa um novo paradigma no trato da questão urbana, tendo em vista que reconhece a cidade como criação coletiva, e o município como responsável pela ordenação do seu território, ou seja, executor direto da política de desenvolvimento urbano (FERNANDES, 2008).
Referindo-se a essa mesma questão, Meirelles informa que o plano diretor consiste no complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do município, sob os aspectos físico, social, econômico e admi- nistrativo, desejado pela comunidade local (MEIRELLES, [198-], p.108).
Isso evidencia ainda uma característica importante do plano diretor, que é sua múltipla função, à medida que procura alcançar o desenvolvimento econômico, bem como o desenvolvimento social, administrativo e físico do município.
É salutar mencionar que a regulamentação do capítulo II da Constituição da República Federativa de 1988 foi aprovada apenas em 10 de julho de 2001, por Lei Federal nº 10.257, também denominada de Estatuto da Cidade. Nele está estabele- cido, no seu Capítulo I, que trata das Diretrizes Gerais, o direito social da proprieda- de em benefício da sociedade visando à segurança e ao bem-estar dos cidadãos articulados com a preocupação ambiental:
Art.1º. na execução da política urbana, de que tratam os arts.182 e 183 da Constituição federal, será aplicado o previsto em Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatu- to da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (BRASIL, 2005, p. 17).
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade vem orientar uma política para a ocu- pação e uso do solo urbano, bem como amplia o compromisso do Estado com a vida das populações residentes nessas áreas, ao delegar sobre a instituição de normas de interesse social com vistas ao atendimento das necessidades coletivas urbanas. Em contínuo, estabelece ainda no Artigo 2º:
Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvol- vimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, me- diante as seguintes diretrizes gerais:
I - Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II - Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III - Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV- Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (BRASIL, 2005, p. 17-18).
Pode-se afirmar, mediante o explicitado acima, que a Lei 10.257, nominada de Estatuto da Cidade, possibilita um momento novo ao implementar diretrizes que incluem a função social da propriedade e uma gestão do solo urbano de forma de- mocrática com a participação da sociedade, bem como ao direcionar para o governo local (município) a condução do desenvolvimento das cidades, na sua dimensão e- conômica, social ou ambiental.
De acordo com Fernandes (2008), o Estatuto da Cidade vem a ser a conso- lidação e ampliação da proposta constitucional de 1988, pois criou e regulamentou os instrumentos urbanísticos a ser manuseados pelo poder público municipal como,
por exemplo, o plano diretor, o código de postura, entre outros. O estudioso conside- ra, ainda, que
A utilização de tais instrumentos e a efetivação das novas possibili- dades de ação dos municípios vão depender fundamentalmente da definição prévia de uma ampla estratégia de planejamento e ação, expressando um ‘projeto de cidade’ que tem necessariamente de ser explicitado publicamente através da legislação urbanística municipal, começando com a lei do Plano Diretor (FERNANDES, 2008, p. 49)
Dessa forma, o Plano Diretor configura-se uma forma de planejamento, pois ele contempla situações e problemas futuros que possam ocorrer no município e é munido desse instrumento que o gestor municipal define suas estratégias e estabe- lece suas ações pertinentes à função, à ocupação e ao uso da cidade.
É o Plano Diretor Municipal que possibilita o planejamento articulado das ci- dades e municípios, levando em consideração, para tal, a infraestrutura urbana ne- cessária à garantia da função social da terra.
Nessa perspectiva, esses instrumentos legais materializados pelo Plano Di- retor, Estatuto das Cidades, lei de zoneamento, entre outros, poderão se configurar como ferramentas importantes para a ação e intervenção no espaço citadino, norte- ando as políticas urbanas em nível local e regional com vista ao desenvolvimento não apenas como crescimento econômico, da industrialização e do uso de tecnolo- gias, mas também como enriquecimento da vida humana.
Contudo é necessário pensar que esses instrumentos institucionais de inter- venção na cidade não podem ser vistos como algo estanque, sua elaboração e ma- terialização dissociada da luta social mais ampla que se trava na sociedade do capi- tal. Compreende-se que o modelo de gestão e as prioridades estabelecidas pelos gestores na relação com os diversos atores sociais irão estabelecer o projeto de ci- dade que se quer alcançar.
Assim sendo, o direito à cidade, ou seja, o acesso aos espaços da cidade e ao usufruto dos equipamentos e serviços urbanos pela população não se encontra circunscrito apenas ao marco legal.
Entende-se que, no contexto contemporâneo de expansão urbana crescente registrada em escala mundial, a cidade apresenta-se como locos privilegiado das disputas e antagonismos entre as classes sociais, assim como entre os diversos ato- res políticos. Entretanto se faz necessário compreender que os aparatos legais ante-
riormente referidos não são garantia de uma política urbana e de uma gestão muni- cipal democrática, tampouco do atendimento dos interesses coletivos.
Nesse emaranhado de questões suscitadas anteriormente, situa-se a agudi- zação dos problemas econômicos, políticos e sociais da sociedade contemporânea. O reflexo desses problemas é facilmente identificado na organização das cidades através da segregação socioespacial, da pobreza, do desemprego, da violência e exclusão da população, entre outros fenômenos que demarcam a reprodução das desigualdades oriundas do desenvolvimento da política urbana nos moldes da soci- edade capitalista.
Conforme a afirmação de Wanderley (2000), esses problemas podem ser denominados questão social e, no cenário atual, assumem novas modalidades:
Por forças das mudanças profundas que estão acontecendo nas re- lações entre capital e trabalho, nos processos produtivos, na gestão do Estado, nas políticas sociais, e pelo chamado ‘princípio da exclu- são’, que concretiza da parte dos excluídos do processo produtivo, do trabalho assalariado, quanto da parte dos excluídos pela origem étnica, pela identidade cultural [...] E ela se transforma efetivamente em questão social quando é assumida por um setor da sociedade [...] (p. 59).
As mudanças que estão acontecendo nas relações entre capital e trabalho provocam transformações no processo produtivo, tendo a globalização como pano de fundo do estágio atual do capitalismo que contribui para a exclusão no mercado de trabalho. Esse movimento global altera a forma como o Estado intervém na soci- edade por meio das políticas públicas que possam minimizar os efeitos da exclusão social.
A reestruturação produtiva e o avanço das tecnologias complementam o fa- vorecimento do quadro de exclusão, por meio da captura dos espaços sociais, em especial, o espaço das cidades que passam a serem governadas sob a ótica do mercado capitalista, transformando-se em mercadorias para ser vendidos de forma empreendedora, por uma governança urbana que se mantém no poder local, através de alianças firmadas entre o poder público e a iniciativa privada. Nesse sentido, as políticas públicas de desenvolvimento termina por favorecer o processo de amplia- ção da acumulação e reprodução de capital ao invés de promover a inclusão social e o direito à cidade pela maioria da população que vivem no espaço urbano, nos mol-
des como está sendo discutido no próximo item. A exclusão social se consolida en- quanto um processo, que na fase atual do capitalismo, tem seu aprofundamento consolidado sob a intervenção do próprio Estado.