Antall lags

A discussão trazida sobre mudança institucional por Mahoney e Thelen (2010) faz um grande esforço para associar diferentes tipos de agentes de mudança com diferentes tipos de mudanças institucionais. Embora esta abordagem chame a atenção para os atores, ainda parece dar mais importância causal aos aspectos estruturais do que para os próprios agentes, especialmente quando os autores argumentam que diferentes tipos de contexto político e de instituições explicam que tipo de agente de mudança é mais provável que predomine. Mesmo que esta abordagem reconheça a agência, ainda não reflete sobre o que fazem os atores quando se esforçam para mudar as instituições ou o que acontece quando os atores se comportam de forma diferenciada entre si, de acordo com várias interpretações, estratégias e interesses. Para explorar mais a fundo o papel dos atores nas mudanças políticas aborda-se a teoria da Advocacy Coalition Framework e dos Ciclos de Confronto; no entanto, estas abordagens, apesar de muito pertinentes para este estudo, como visto, também parecem não responder a todas as questões colocadas pelo caso analisado.

Assim, busca-se a reflexão de Abers e Keck (2013) que trazem uma perspectiva da transformação institucional baseada na construção da “autoridade prática”. Esta concepção trabalha com a análise das ações executadas pelos agentes de forma a transformar uma instituição por meio da constituição de um “poder em prática”, que é gerado quando certos atores (indivíduos ou organizações) desenvolvem capacidades e ganham reconhecimento dentro de uma área de política, permitindo-os que influenciem o comportamento de outros atores.

Não é nem uma função direta da autoridade formal nem devidamente explicada em termos da legitimidade política do Estado como um todo. Autoridade prática sobre a condução da política pode mudar com o tempo de organização para organização dentro do Estado e até mesmo na sociedade e pode ser compartilhada entre as organizações de maneiras complexas e em constante mudança (ABERS; KECK, 2013, p. 3, tradução nossa).

E para criar autoridade prática, os atores inventam e implementam práticas diferenciadas de acordo com as necessidades e recursos disponíveis.

Por “instituição”, as autoras entendem não só um conjunto de regras e normas que constrangem o comportamento dos indivíduos, mas, principalmente, "formas comumente aceitas de fazer as coisas".

Pensando em instituições como regras ou normas é difícil imaginar o que eles eram antes de se tornar institucionalizada. Olhando-as como formas comumente aceitas de fazer as coisas, no entanto, leva-nos a perguntar como certas ideias ou práticas passaram a ser aceitas, a pensar em instituições como produtos históricos. Definindo as instituições desta forma, adicionalmente, enfatiza-se que as instituições não são apenas normas ou idéias, mas também são os caminhos reais como as pessoas agem sobre o mundo. Novas instituições virão através de práticas concretas que envolvem não só às ações para mudar as idéias e as leis, mas também esforços para transformar os recursos organizacionais e relacionamentos. Com a incorporação de ações e organizações em nosso conceito de instituições, podemos reconhecer as formas em que a mudança institucional reconfigura as relações de autoridade em ecologias políticas complexas (ABERS; KECK, 2013, p. 3, tradução nossa).

Nesta abordagem, então, o processo de construção institucional envolve um conjunto de ações díspares, como a criação e disseminação de ideias; disputas sobre desenhos legais/institucionais; experimentação de novas soluções para problemas; acúmulo de capacidades técnicas e organizacionais, assim como a construção de redes de suporte para a implementação dessas novas ideias e leis. Por meio de tais processos, atores organizacionais aprendem novas capacidades e obtém reconhecimento, com base nos quais se acumulam a autoridade prática que permite influenciar as ações de outros atores.

Autoridade prática é um tipo de poder em que os recursos para resolver problemas e reconhecimento pelos outros permite que um ator tome decisões que são seguidas por outros. Assim, o conceito de autoridade desenvolvido por Abers e Keck (2013) é consistente com o significado Weberiano, no qual a autoridade representa um tipo de poder que solicita conformidade com base na legitimidade (WEBER, 1978). Contudo, na abordagem de Abers e Keck (2013) o conceito de autoridade não está confinado somente ao Estado. Mecanismos institucionais de mudança implicam na modificação da maneira como os diferentes tipos de poder são acumulados e implantados dentro de várias organizações públicas e privadas e entre elas. Esta abordagem relacional reconhece que o poder opera em muitos níveis diferentes e que é simultaneamente onipresente e difícil de montar.

Este enfoque mobilizou as autoras a estudarem o modo de ação dos ativistas dentro e fora do Estado, buscando compreender como eles navegam entre as complexas configurações de organizações e regras das quais as instituições são feitas de forma que produzam mudanças.

Para as autoras, produzir novos arranjos institucionais em ambientes de alta complexidade, onde o poder é distribuído de acordo com lógicas diferentes entre múltiplas e heterogêneas instituições, muitas vezes com jurisdições ambiguamente compartilhadas (processo denominado de “entanglement” – emaranhamento) pode ser uma atividade incrivelmente desafiadora. Ao mesmo tempo, se por um lado a sua força de inércia representa um poderoso obstáculo à ação, por outro, suas justaposições podem oferecer caminhos inesperados para a iniciativa criativa.

Na busca pelo entendimento sobre o comportamento dos atores e instituições em processos “reformistas”, Abers e Keck (2013) analisam, então, o caso da gestão dos recursos hídricos no Brasil que guarda extrema semelhança com o caso da política habitacional que analisa- se a partir da perspectiva dos ativistas da reforma urbana e que buscam implementar uma nova visão de desenvolvimento urbano e habitação no país. No caso dos ativistas da criação dos Comitês Gestores de Bacia (espaços decisórios no nível de Bacia Hidrográfica), assim como no caso da reforma urbana, as institucionalidades propostas eram revolucionárias, não tinham precedentes históricos, nem legais, nem na prática administrativa.

No caso dos ativistas da reforma urbana se propõe um novo modus operanti para a política urbana e habitacional. E como é apresentado, foi necessário um longo percurso de engajamento, negociação e alianças com os mais diversos atores e instituições para se alcançar a institucionalização formal de suas pautas: primeiramente na Constituição Federal, depois no Estatuto das Cidades. Com a ascensão do Partido dos Trabalhadores (PT) ao governo federal, e com a criação do Ministério das Cidades (MCidades), imaginava-se que se estaria conquistando a última pedra da construção de um novo modo de fazer política urbana no Brasil. No entanto, como é verificado, não foi possível construir a “autoridade prática” necessária para tal.

Abers e Keck (2013) nos alertam que a “autoridade prática” não se constrói apenas por meio dos mecanismos formais – instituições, leis, regras, normas –, mas se constroem, principalmente, por meio de mecanismos relacionais. Os atores engajados na transformação devem encarar trabalhos árduos, seja na construção de novas instituições e/ou

transformação das antigas, na aprovação de novas leis, regras e normas (embora essas, por si só, não garantam a mudança), na experimentação de novas políticas (muitas vezes inicialmente em pequena escala), e seja também principalmente na construção de uma rede de apoio para as suas novas ideias, regras, políticas, instituições, assim como na disputa com a oposição, podendo ser agentes e instituições opostas a essas mudanças, e na construção de capacidades e de reconhecimento.

A ação transformadora é fundamental, e os agentes podem utilizar diferentes modos de agência para conseguir triunfar no trabalho institucional (e extra-institucional), seja o “hábito”, “julgamento” e “agência projetiva”.

Quando os atores reproduzem as estruturas existentes, eles se envolvem em hábito, que é semelhante ao habitus proposta por Bourdieu. Os atores estão fazendo algo qualitativamente diferente quando usam o julgamento para tomar decisões em situações em que não há regras claras ou, alternativamente, quando imaginam o futuro, algo que os autores chamam a

agência projetiva. Essa perspectiva sugere que os atores têm diferentes

graus de liberdade em diferentes momentos e em diferentes situações. (...) A ação transformadora é mais comum do que ações de hábito: a ação ocorre sempre em relação a normas e práticas anteriores, que não servem como guias ou restrições, mas como matéria-prima mutável para nova ação (ABERS; KECK, 2013, p. 14-15, grifo nosso, tradução nossa).

A ‘ação transformadora’ via ‘construção institucional’ requer o uso dos recursos (ferramentas disponíveis) e de relações (conexões e relacionamentos entre atores) para que se possa consolidar um novo quadro de ideias, ações e práticas de forma que esses sejam reconhecidos e sejam capazes de guiar o comportamento de outras pessoas e instituições, ou seja, a autoridade prática. Ambientes político-institucionais altamente complexos e emaranhados, como é o caso do Estado brasileiro, onde as arenas políticas e os espaços decisórios são múltiplos com jurisdições frequentemente ambíguas e sobrepostas – a semelhança de “bolos-mármore” –, não facilitam a tarefa da construção da autoridade prática.4

A ativação de novas instituições depende em grande medida da capacidade de novas organizações para estabelecer a autoridade prática pela mobilização de recursos e reconhecimento de tomadores de decisão-chave que permitem influenciar comportamentos públicos ou privados para solucionar os problemas. Não é um reflexo direto das relações entre Estado e cidadãos de autoridade geral, nem necessariamente afeta essa relação soberana. Embora as organizações às vezes ganhem a capacidade de influenciar o

4

As autoras descrevem o Estado Brasileiro como “um emaranhado de organizações fragmentadas, inconsistentemente competentes, erraticamente permeáveis e parcialmente interconectadas” (ABER; KECK, 2013, p. 32).

comportamento mediante dispositivos formais que emanam do poder do Estado, também podem, muitas vezes, obter essa capacidade por outros meios, tais como ganhando respeito social, adquirindo novas competências técnicas, e aproveitando os recursos privados. Com efeito, as autoras sugerem que as instituições do Estado frequentemente desenvolvam autoridade menos por suas atribuições formais e muito mais pelos tais mecanismos relacionais.

Para ganhar autoridade prática, ativistas em novas instituições devem trabalhar para assegurar a localização estratégica da sua organização em relação a outras organizações, algumas das quais podem controlar decisões importantes. O que pode ser localização estratégica, no entanto, nem sempre é evidente. Ganhar o reconhecimento necessário para exercer a autoridade prática pode exigir negociações complexas, o desenvolvimento de relacionamentos, política de pressão, demonstrações de capacidade, ou ainda todos eles.

Para tentar atravessar o “Estado emaranhado” os atores que estavam construindo o Ministério das Cidades (MCidades), em sua primeira gestão adotaram três tipos de caminho. Primeiro utilizaram espaços de ação nos interstícios das redes de poder estabelecidas, aproveitando a possibilidade de interlocução direta com a Presidência. É interessante observar que este foi um caminho utilizado também pelos ativistas da reforma urbana que não estavam no interior do Estado, mas estabeleceram uma rede de apoio aos atores do MCidades e que também utilizaram-se da possibilidade de interlocução com a Presidência para ganhar brechas para a transformação.

Segundo, apostaram em resultados não lineares engajando-se em atividades criativas em diferentes arenas e escalas simultaneamente, utilizando-se de suas redes e conexões prévias, como em campanhas nacionais para elaboração dos planos diretores, que lhes garantiria reconhecimento nacional. Em terceiro, apostaram na construção de capacidades técnicas a partir da contratação de especialistas acadêmicos e de órgãos de pesquisa reconhecidos no país para elaborarem precisos e profundos diagnósticos técnicos sobre a questão habitacional no Brasil e dos programas já existentes de forma a torna-se um órgão gerador de propostas bem fundamentadas no setor e buscar respaldo e legitimidade perante os especialistas reconhecidos na área.

É curioso notar ainda, que cada secretaria nacional utilizou um caminho, que também foi diverso do caminho adotado pelo próprio Ministro. Como é visto mais adiante, na seção 3, os caminhos adotados por cada órgão do MCidades, na busca pela construção da autoridade prática, se relacionam com os recursos disponíveis pelos atores que os

constituem.

Posteriormente, com as mudanças ocorridas no MCidades, alguns destes caminhos foram reforçados na luta pela resistência da autoridade no “Estado emaranhado” e outros foram abandonados, e novos atores foram adotando distintas estratégias que são retomadas ao logo do trabalho. É importante notar, contudo, que os atores atuantes no MCidades naquele primeiro momento da instituição, e também aqueles que os sucederam, estiveram sempre em busca da construção de autoridade prática, mesmo que de maneira intuitiva.

A criação de novas instituições em ambientes complexos requer a criação de um espaço para novas organizações e tarefas em relação a outras organizações, sendo que algumas delas não colaboraram e outras irão resistir ativamente ao surgimento de novos locais de tomada de decisão. Como enfatizam Mahoney e Thelen (2010), as instituições são ambíguas, e, à medida que elas distribuem poder, tendem a produzir resistência. Faz parte do processo de construção da autoridade prática eliminar estas resistências.

Se a multiplicação de atores e arenas fragmenta processos políticos, tal fato também faz com que diferentes locais de tomada de decisão criem sobreposições e estejam ligados, muitas vezes, de maneira surpreendente. Segundo Abers e Keck (2013), estas sobreposições e conexões são predominantes no sistema político brasileiro, mas não únicas dele, representam um problema de política comum, especialmente em países com sistemas federais e em setores políticos complexos.

Em ambientes institucionais emaranhados como o brasileiro, onde os atores devem trabalhar em múltiplas arenas, muitas vezes os atores descobrem que nem a aprovação de novas leis, nem a aprovação de projetos de política, reconfigura automaticamente a tomada de decisão. Para influenciar a forma como outros atores se comportam, eles devem primeiro desenvolver autoridade prática. Em outras palavras, a aprovação de novas leis e desenhos de novas políticas sem ter “autoridade prática” não garante a mudança de comportamento de outros atores ou instituições importantes no processo político. Novas leis e políticas não necessariamente reconfiguram os processos decisórios. Este fato fica evidente na história da política habitacional brasileira descrita a seguir.

Como observa-se, a partir da redemocratização do Brasil o ativismo pró reforma urbana obteve uma série de conquistas com a aprovação e institucionalização de suas pautas em importantes marcos legais, e também com a criação de um Ministério instituído com a missão de transformar as antigas reivindicações em políticas reais.

Contudo, este percurso de institucionalização ao longo de mais de 20 anos não foi capaz de modificar as estruturas existentes e produzir um “novo modo de fazer”. Para explicar tal fenômeno podemos recorrer a Abers & Keck que afirmam que a agência “se dissolve se não for instanciada na prática; capacidade criativa poderia muito bem não existir se deixada na prateleira” (ABERS; KECK, 2013, p. 15, tradução nossa).

Ter boas ideias não é suficiente se elas não são traduzidas em recursos materiais e relacionamentos através do qual os atores podem transformar ideais em organizações de trabalho, atividades concretas e decisões executórias. Nem todo mundo vai concordar que as novas ideais são boas. Lutas sobre ideais muitas vezes acontecem no fundamento através de esforços para reorganizar recursos materiais e imateriais e relacionamentos de maneiras que dão os defensores de algumas interpretações mais influência ou fazem novas ideais praticamente possível. Mesmo os mais criativos atores podem não ser capazes de fazê-lo perante a oposição poderosa (ABERS; KECK, 2013, p. 17, tradução nossa).

Ao longo do trabalho, o propósito foi o de responder, então, porque neste caso estudado não se conseguiu construir uma autoridade prática capaz de mudar o modo de se fazer as coisas.