Andre vurderinger som er nyttet i samferdsels- samferdsels-politikken

Entre os principais limites e problemáticas identificados de forma preliminar nas experiências de implantação de ZEIS, destacam-se as seguintes questões:

- Ineditismo e dificuldade de sistematização das experiências

A implementação de ZEIS é uma experiência praticamente inédita no país, e por isso mesmo não há uma expertise significativa quanto aos seus processos de elaboração e implantação. As experiências já existentes, como as citadas acima, ajudam certamente a nortear a regulamentação das ZEIS pelos

4 Sobre a experiência de Diadema, ver: Mourad (2000); HEREDA, Jorge Fontes et all. “O impacto das AEIS no mercado imobiliário de Dia- dema”. In ROLNIK, Raquel & CYMBALISTA, Renato (orgs). Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social. Revista Pólis no 29. São Paulo: Instituto Pólis, 1997; e Mourad e Baltrusis. “10 anos de AEIS em Diadema: a propriedade cumprindo a sua função social”, VIII Seminário de História do Urbanismo e da Cidade , Niterói, 2005.

municípios, mas a diversidade dessas experiências, e sobretudo das realidades de cada município fazem com que ainda seja difícil sistematizar um modelo mais consistente.

- Competência dos Municípios

A elaboração e implementação do instrumento foram delegadas, pelo Estatuto da Cidade, aos Governos Municipais, devendo ser regulamentados nos Planos Diretores, e podendo inclusive variar na sua formatação. Entretanto, grande parte dos municípios brasileiros, em especial de médio porte, ainda não assimilaram os procedimentos nem mesmo dos Planos Diretores. Publicações conhecidas, em especial do Instituto Polis e da CEF, e agora ações específicas do Ministério das Cidades, vêm respondendo a essa questão. Para além do Plano Diretor, entretanto, a questão específica das ZEIS ainda não teve discussão mais aprofundada, quando ela representa a necessidade de um esforço significativo de produção de conhecimento urbanístico e de gestão para os municípios, merecendo um destaque especial.

- Qualidade arquitetônica e urbanística

Fica claro que nem sempre o instrumento das ZEIS garante, por si só, uma melhoria da qualidade arquitetônica, urbana e ambiental. Há casos em que a delimitação de ZEIS conseguiu regularizar a situação fundiária, mas não evitou que surgissem bairros cuja tipologia construtiva pouco se diferencia das áreas de ocupação precária como favelas e loteamentos autoconstruídos (Tsukumo, 2002). Isso significa que a ZEIS deve ser sempre acompanhada de um conjunto de instrumentos adequados de regulamentação urbanística e construtiva, o que não vem ocorrendo. A falta de integração das políticas urbanas e habitacionais, a pulverização das ações e recursos, muitas vezes escassos, ou a inexistência de parâmetros são alguns dos fatores que reforçam a precariedade construtiva. No entanto, como vimos em pesquisa realizada sobre a implementação de AEIS em Diadema (Tsukumo, 2002), considerada uma experiência importante quanto ao número de unidades produzidas, a efetivação da regulamentação de parâmetros ainda assim não conseguiu resolver a baixa qualidade arquitetônica.

A institucionalização de padrões mínimos é um outro fator que, contraditoriamente ao esperado, contribui para a baixa qualidade arquitetônica, em razão de uma problemática inerente à questão habitacional brasileira: a incapacidade de pagamento das camadas de baixa renda. “As ZEIS institucionalizam os ‘mínimos’ de bem estar produzidos pela espoliação urbana, legitimando esses parâmetros.” (Lago, 2005).

- Adequação e coerência de conceitos e parâmetros técnicos e jurídicos

A aplicação das ZEIS envolve discussões jurídicas e técnicas sobre questões como regularização fundiária, normas de uso e ocupação do solo, adensamento populacional, entre outras, que nem sempre foram equacionadas de maneira coerente nas experiências até agora verificadas. A definição mais precisa de conceitos, da quantidade e tipos de ZEIS, ou da flexibilização dos parâmetros urbanísticos são fundamentais para a qualificação dos resultados que potencialmente serão alcançados.

Em alguns municípios, a delimitação das ZEIS não foi acompanhada pela definição de parâmetros urbanísticos e construtivos especiais, remetendo sua regulamentação para decretos ou leis específicas, dependendo do grau de modificação dos índices e coeficientes em relação ao entorno de cada ZEIS.

Uma discussão sobre a adequação desses parâmetros especiais ainda é extremamente necessária, mesmo em municípios que já os regulamentaram, como no caso de São Paulo5. Na maioria das vezes esses parâmetros permitem índices altíssimos de ocupação e aproveitamento dos terrenos a fim de incentivar a produção de habitação social por parte do mercado imobiliário privado. No entanto, esses índices elevados, ao possibilitarem altas taxas de densidade e ocupação, podem acarretar resultados

5 Decreto municipal nº 44.667/04. Nesse decreto são instituídos, entre outros, os parâmetros e normas relativos a coeficientes de aproveita- mento e porcentagem das áreas que devem ser obrigatoriamente destinadas a HIS.

urbanísticos e arquitetônicos questionáveis ou de baixa qualidade. Um coeficiente de aproveitamento 4, como o aprovado em São Paulo, pode gerar densidades de 1600 habitantes por hectare!6 Assim, como utilizar os padrões e normas urbanísticas de forma a incentivar a iniciativa privada na produção habitacional, sem comprometer a qualidade final dos empreendimentos?

O equilíbrio entre altos coeficientes de aproveitamento e o interesse em preservar o patrimônio histórico arquitetônico de bairros centrais é outra questão a ser discutida na aplicação das ZEIS. O enorme déficit habitacional do país, principalmente em grandes cidades, justifica a necessidade de adensamento das áreas centrais providas de infraestrutura urbana para o uso de habitação popular, a fim de reverter o histórico quadro de expansão urbana periférica e do problema habitacional. No entanto, como argumenta Maricato, “grande parte das características do Centro são dadas pelo patrimônio ‘banal’ ou comum7. Este fornece parte dos padrões de parcelamento do lote, tipologia de construção, relação dos imóveis com a rua (...). Neste caso a reciclagem de edifícios adquire relevância. (...) Dependendo dos parâmetros, uma operação urbana pode estimular mais a demolição do que a reciclagem” (Maricato,2001). Nesse sentido, como viabilizar uma densidade relativamente alta nos empreendimentos habitacionais e, ao mesmo tempo, garantir a preservação do patrimônio construído?

Em alguns municípios foram delimitadas ZEIS em regiões providas de infra-estrutura, geralmente áreas urbanas mais centrais, onde há concentração de imóveis e terrenos não edificados, não utilizados ou subutilizados. A definição do conceito de subutilizado, nesses casos, é fundamental para uma delimitação precisa das áreas. Quais os critérios para definição do grau de utilização dos imóveis? Um estacionamento na área central de uma metrópole como São Paulo, onde há grande demanda por áreas para a provisão habitacional, deve ser considerado subutilizado?

- Descontinuidades de gestão

As mudanças de gestão e a tradicional – e criminosa para com o bem público e a sociedade – descontinuidade das políticas públicas por razões político-partidárias também contribuem para a não consolidação de ZEIS implementadas em uma gestão. No Município de São Paulo, por exemplo, as ZEIS e os procedimentos a elas associados (como a criação de Conselhos de ZEIS e a realização de Planos de ZEIS), muitas originadas nas experiências na área central dos PRIHs – Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat, e embora previstos no Plano Diretor aprovado em 2002, caíram em absoluto esquecimento por parte do Poder Público já na primeira gestão subsequente, e não parecem ter um futuro muito promissor.

- Ausência de prioridade política

Muitas vezes, como no caso do Recife, a ZEIS é considerada um instrumento localizado, e não recebe a prioridade que deveria como eixo estruturador da intervenção habitacional. Em outras palavras, as ZEIS não têm muito efeito se forem apenas um anexo pontual da política habitacional, e não parte integrante dela, com a qual as outras ações se concatenam. Em estudos e análises já realizados sobre a experiência de implementação da ZEIS em Recife verificamos que “em nenhuma gestão o PREZEIS se constituiu em um instrumento fundamental da política habitacional municipal...” (Miranda & Moraes, 2004). Mesmo sendo uma das únicas cidades que aprovou a existência de um fundo específico para a ZEIS (o Fundo Municipal

6 Em discussões e trabalhos da disciplina de graduação da FAUUSP – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (Planejamento Urbano e Regional), no ano de 2004, foram realizados estudos sobre os índices e taxas de ocupação dos terrenos, sendo que para atingir uma densidade populacional considerada adequada, não se poderia ultrapassar o coeficiente 2.

7 Em levantamentos realizados pelo LabHab em 2004, no âmbito da consultoria para o PRIH – Perímetro de Reabilitação Integrada do Habi- tat, foram detectados inúmeros conjuntos arquitetônicos de interesse de preservação do patrimônio banal dentro das áreas delimitadas como ZEIS que têm coeficientes de aproveitamento 4. O patrimônio arquitetônico banal, aquele comum, não monumental mas que cara- cteriza e tipifica os bairros em questão, geralmente não é tombado, mas necessitaria de instrumentos específicos para sua preservação. O termo patrimônio banal surgiu na França, na implementação dos programas de reabilitação de áreas centrais. Ver LABHAB-FAUUSP / École Nationale des Ponts et Chaussées/ Pact Arim Internacional, Documento do Curso de Programas de Reabilitação Urbana, São Paulo: no- vembro de 2000. Ver também LABHAB / FAUUSP / Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat - Programa Morar no Centro – Relatório Final / PRIH Glicério e PRIH Brás. São Paulo, 2004.

do PREZEIS), o processo de efetivação das intervenções de regularização foi muito lento, levando cerca de 6 anos para se consolidar a estrutura do fundo municipal. É gritante o descompasso entre os tempos de elaboração e implementação dos Planos de Regularização e das demandas reais das comunidades localizadas em ZEIS, fato decorrente, sim, do limite de recursos públicos, mas agravado pela imposição de uma concorrência com outras prioridades de aplicação dos recursos municipais.

Mesmo associada a outros mecanismos jurídicos, como a CDRU – Concessão de Direito Real de Uso, a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia ou o Usucapião Urbano, a efetivação das ZEIS fica comprometida. São raros os casos que conseguiram chegar à última das etapas de regularização fundiária: o registro no cartório da CDRU. No caso de Recife, o município possui legislação específica para regularização de ZEIS desde 1987, no entanto conseguiu efetivar a regularização em apenas 2 núcleos de favelas, do total de 66 áreas delimitadas como ZEIS.

- Gestão participativa na implementação das ZEIS

A participação da população na gestão de políticas públicas tem sido fundamental para um desenvolvimento urbano menos desigual, em especial na aplicação de instrumentos urbanísticos como a ZEIS. No entanto, uma problemática que percebemos nos levantamentos das experiências é o questionamento quanto a real participação nas tomadas de decisão. No caso de Recife, onde existe regulamentação de um complexo sistema de gestão, as lideranças têm dificuldade em estabelecer uma comunicação constante com os moradores de sua comunidade, sendo que em muitas delas os moradores não conhecem ou nunca ouviram sobre a ZEIS ou o PREZEIS – Plano de Regularização das ZEIS (Miranda, 2002 e 2004). Assim, nos questionamos quanto à efetividade desse e outros sistemas de gestão vinculados as ZEIS, deve-se verificar se a participação ocorre de maneira efetiva no momento da tomada de decisão ou se ela é apenas para legitimar interesses específicos.

- Disputa na aplicação das ZEIS

Por ser uma ferramenta que pode abrir caminhos para solucionar o problema habitacional brasileiro e, consequentemente, gera conflitos de interesses na produção do espaço construído, em muitos municípios o instrumento da ZEIS tem sido foco de disputas políticas entre diversos grupos da sociedade. A definição da quantidade das áreas delimitadas, dos tipos definidos, do grau de flexibilização dos parâmetros e normas urbanísticas, entre outros, são alguns dos elementos de disputa que muitas vezes dificultam a efetivação da ZEIS como um instrumento transformador da realidade urbana desigual.

A delimitação de ZEIS em terrenos vazios tem o potencial de garantir um estoque de terras para a provisão habitacional e uma contenção dos valores fundiários. No entanto, como dissemos, esse tipo não foi instituído ou regulamentado em muitas das cidades que já experimentaram a aplicação do instrumento, pois geralmente, os processos de discussão e negociação política para a delimitação e determinação dos diferentes tipos das ZEIS geram pressões de setores do mercado imobiliário ou de proprietários para que não sejam demarcadas.

Porto Alegre teve a aprovação, em 1999, de seu PDDUA – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, onde foram definidos 4 tipos de ZEIS, inclusive em áreas centrais dotadas de infraestrutura e em áreas vazias. No entanto, até hoje, apenas os tipos localizados em favelas e loteamentos irregulares ou clandestinos (tipos 1 e 2) foram regulamentados em decreto específico. Em São Paulo, após as discussões e aprovações dos Planos Regionais houve uma diminuição do número e redefinição de áreas delimitadas como ZEIS em relação ao Plano Diretor Estratégico do município, onde foram definidas anteriormente.