São Paulo possui mais de 11,2 milhões de habitantes, é a maior metrópole em extensão territorial e a mais rica do país em termos econômicos, com um Produto Interno Bruto (PIB) de mais de 440 milhões em 2010. Desde o início do século XX, sua história é marcada por segregação espacial, social, política e econômica. Na São Paulo do século XXI, os modos de circulação e distribuição da riqueza, acesso à educação, distribuição territorial, estão mais desiguais do que nunca (AÇÃO EDUCATIVA, 2013).
No tocante à EI, desde a CF/88, um dos maiores dilemas do administrador público municipal tem sido concretizar e prover adequadamente o direito à educação e cuidado às crianças de 0 a 5 anos em instituições coletivas.
Para se ter uma ideia da magnitude de São Paulo, vale lembrar que a cidade de Reggio Emilia, localizada no norte da Itália, com experiência em Educação Infantil reconhecida como a melhor do mundo em 1991, fonte de inspiração para muitos países e de forte influência no Brasil, possui cerca de 173 mil habitantes, sendo que as crianças de 0 a 6 anos de idade representam 6% dessa população; dessa porcentagem, 65,8% frequentam escolas publicas, num total de 6.630 crianças80. Outro exemplo que pode ser citado, refere-se à Finlândia, um país referência em Educação Infantil, que possui cerca de 5,4 milhões habitantes, sendo que a população de 0 a 14 anos de idade representa 17,3% dessa população81.
O atendimento em creches a crianças de 0 a 3 anos em São Paulo evidencia que o déficit de vagas e a qualidade insatisfatória ainda constitui problema comum à maior parte dos municípios nacionais. Se, no início dos anos 2000, ainda não se tinha consolidado uma política de atendimento para essa faixa etária, em virtude da até então recente transição das creches do serviço assistencial para o educacional,
80São chamadas Creches Escolas as que atendem crianças de 0 a 3 anos de idade e Escola da
Infância as que atendem crianças de 4 a 6 anos de idade. Disponível em:
<http://www.penaestrada.org/artigos/educacao-infantil-em-reggio-emilia-as-cem-linguagens-da- crianca/>. Acesso em 19 fev. 2015.
81 Disponível em:
percebe-se, ao longo da década, que o modelo de expansão adotado, ancorado na oferta privada, não tornou possível a efetivação integral do direito à educação (AÇÃO EDUCATIVA, 2013).
Em 2010, no Brasil, apenas 23,5% das crianças nessa faixa etária estavam matriculadas em creches (Censo Demográfico, IBGE, 2010). Para o município de São Paulo, em 2011, a taxa de frequência líquida em creche é um pouco maior, 26,8% e para a pré-escola, 86,9%82 (MEC/INEP, 2011; SEADE, 2011 apud AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.50), mas os desafios não se fazem diferentes e caracterizam o atual contexto da política de creches, agravado por expressivas desigualdades socioeconômicas e outras heterogeneidades regionais. “Apesar do significativo aumento no número de vagas, tanto em creches como em pré-escolas, a demanda não atendida encontra-se em patamares bastante elevados” (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.50).
Ao que tudo indica, o não cumprimento da meta da Prefeitura Municipal de zerar o déficit de creches até 2012 e, ainda, a Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público de São Paulo (MP-SP), em março de 2011, movida contra o Prefeito Gilberto Kassab, contribuiu para evidenciar a distância entre o previsto e o executado pelo poder público em São Paulo (SOARES et al, 2011). Na Ação, alega-se desrespeito aos princípios da legalidade, eficiência e transparência fiscal e o descumprimento do Plano Plurianual (PPA) 2006/2009, que previa a construção de 142 creches, ao passo que só foram construídas 53, ao longo de 7 anos. Na época, mesmo dispondo dos recursos do FUNDEB, o dinheiro não foi empregado integralmente pela Prefeitura, que poderia ter utilizado para a construção de 80 escolas de EI (Ministério Público, 2011 apud AÇÃO EDUCATIVA, 2011)83.
Há de retomar que, apesar de insuficientes, os recursos federais oriundos do FUNDEB têm contribuído para o incremento do gasto público na política de primeira infância. Lembremos que a própria inclusão dessa etapa, como beneficiária institucional do fundo é, em grande parte, fruto de reivindicação de movimentos populares voltados à questão das creches, que também atuam, no contexto
82Lembrando que somente com esses dados não é possível afirmar se a etapa da educação corresponde a idade prescrita na legislação.
83 Disponível em:
<http://www.acaoeducativa.org/images/stories/acaonajustica/acp_mp_improbidade%20ei.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2014.
paulistano, de forma a garantir o acesso populacional às vagas nesses equipamentos84.
Conforme relatórios do Tribunal de Contas do Município (TCM), apresentados pelo MP-SP, a administração municipal, de maneira parecida, não cumpriu as metas estabelecidas no PPA 2010-2013, não desenvolveu um programa consistente de investimentos na rede de Educação Infantil e não assegurou qualidade elementar em boa parte das instituições a ela vinculadas.
Em 2013, 12 mil crianças obtiveram vagas em razão de decisão judicial. Em novembro de 2014, de acordo com a página oficial da PMSP, foram atendidas 228.056 mil crianças pela rede direta e conveniada de creche e 202.826 mil crianças em pré-escolas. Nesse período, 187.535 mil crianças esperavam por vagas nas creches municipais da capital paulistana, enquanto que a demanda por pré-escolas compreendia 12.060 mil crianças85.
Diante dessa complexidade, o Grupo de Trabalho (GT) em Educação da Ação Educativa (2013)86 realizou um estudo que analisa dados educacionais e orçamentários sobre o atendimento educacional existente na cidade de São Paulo, ofertado pelos governos estadual, federal, municipal e pela iniciativa privada, assim como as desigualdades entre as diversas regiões da cidade, utilizando principalmente dados do Censo Demográfico 2010 e Censo Escolar 2001 a 2011. A partir desse ponto, utilizaremos algumas das informações obtidas nesta pesquisa da Ação Educativa (2013), no tocante à Educação Infantil no município de São Paulo.
É importante esclarecer que a pesquisa da Ação Educativa (2013), se diferencia da pesquisa realizada por Rosemberg e Artes (2012). Enquanto a primeira trata da situação educacional, comparando regiões/distritos da cidade de São Paulo
84Recordemos, ainda, a redução do financiamento da educação instituído pela Lei Municipal nº 13.245/2001, que diminuiu de 30% para 25% e impediu as possibilidades de se investir na EI e demais etapas da educação, sendo estabelecido o percentual de 6% para a educação inclusiva (alimentação escolar, Bolsa Escola e Bolsa Trabalho, construção e manutenção de Centros Educacionais Unificados (CEUs), atividades esportivas e culturais, telecentros, etc). Apesar de se reconhecer a importância da continuidade do investimento na educação inclusiva, a reconstituição do percentual em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) é fundamental para a expansão de creches da rede direta.
85 Disponível em:
<http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Portals/1/Files/8052.pdf>. Acesso em: 11 dez.2014.
86 A Ação Educativa é associação civil sem fins lucrativos, fundada em 1994. Sua missão de promover os direitos educativos, culturais e da juventude, tendo em vista a justiça social, a democracia participativa e o desenvolvimento sustentável. Disponível em: <www.acaoeducativa.org>. Acesso em: 16 fev.2014.
entre o período de 2001 a 2011, a segunda aborda as diferenças entre as áreas rural e urbana do Brasil em 2010.
De qualquer forma, as duas pesquisas, apesar de suas especificidades, identificaram que são as crianças pequenas, não brancas, provenientes de famílias pobres e moradoras de regiões mais afastadas da cidade/país, que menos acesso têm à Educação Infantil.
O GT da Ação Educativa (2013), de maneira análoga a Rosemberg e Artes (2012), assinalou inúmeras dificuldades para o acesso a dados consistentes que captassem informações sobre a situação da educação de maneira geral.
Nas últimas três décadas, o crescimento da população variou significativamente por distrito do município, trazendo implicações diretas na demanda educacional. Entre 2000 e 2010, conforme dados dos Censos Demográficos, “constata-se uma reversão da tendência de esvaziamento da região central do município, perceptível nas duas décadas anteriores, e uma redução nas taxas geométricas de crescimento anual nas regiões periféricas”. (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.26).
Apesar dessa redução, são as regiões periféricas do município que apresentam as mais altas taxas de crescimento populacional no município. O aumento populacional se deu tanto entre a população rural como na urbana. A população rural87 teve um aumento de 39,73% no município entre 2000-2007 (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.26).
O município de São Paulo, em comparação com a região metropolitana e com o estado de São Paulo, é o que apresenta a maior taxa de urbanização (98,3%). Apesar do baixo percentual de pessoas que vivem em área rural ou em áreas não urbanizadas ou isoladas, (0,9%, 0,4% e 0,4%, respectivamente), o número absoluto é significativo: quase 200 mil pessoas vivendo nessas áreas, valor superior ao número de habitantes da maioria dos municípios brasileiros (Censo Demográfico, 2010 apud AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.27).
Além da redistribuição da população no território, observa-se, nas últimas décadas, uma alteração da distribuição da população por faixa etária, com a redução da taxa de natalidade e elevação da taxa de envelhecimento da população.
87As áreas consideradas rurais não concentram necessariamente atividades agrícolas, portanto,
podem indicar que esse aumento se deu pelo crescimento populacional nas áreas periféricas e de proteção ambiental, aquelas mais precárias em relação às condições básicas de infraestrutura e serviços públicos (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.27).
Os dados apresentados pela Ação Educativa (2013, p.28) mostram que a população do município de São Paulo é constituída por 60% de pessoas autodeclaradas como brancas, 30,5% pardas, 6,5% pretas, 2,2% amarelas e 0,1% indígenas (IBGE, 2010).
As pessoas declaradas como amarelas (246 mil) estão distribuídas em todos os distritos do município, com maior concentração na região centro-sul do município, em especial nos distritos da Saúde, Vila Mariana, Jabaquara e Liberdade. Já a população indígena (13 mil), apesar de ser encontrada nos vários distritos do município, tem sua concentração em Parelheiros, Jaraguá, Grajaú e Morumbi. Com exceção desse último distrito, todos os demais encontram-se em regiões periféricas, onde estão localizadas as três aldeias indígenas no município.
No que se concerne à distribuição da população negra (composta por pretos e pardos), esta se dá de maneira bastante “desigual no município, com maior concentração nas regiões periféricas e fronteiriças com os demais municípios da grande São Paulo, onde também se encontram os mais elevados índices de pobreza”88 (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p. 28).
A concentração de renda e, ao mesmo tempo, a concentração da pobreza no município delimitam o território paulistano. Tem-se, mais de 35% dos habitantes do município vivendo mensalmente com até um salário mínimo per capita. “Em números absolutos, são quase 1 milhão e 300 mil habitantes vivendo em situação de pobreza, [...] sendo sua distribuição bastante concentrada nas regiões periféricas [...]” (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.30). Nesse sentido,
Pode-se dizer que a pobreza e a riqueza têm cor, raça e endereço no município. Como vimos, a população mais pobre concentra-se nas regiões periféricas, onde se encontram as maiores proporções da população negra e indígena. Por outro lado, na região do centro expandido, encontram-se as taxas mais elevadas de domicílios que vivem com mais de 20 salários mínimos mensais per capita e, concomitantemente, as maiores concentrações da população branca e amarela (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.30).
Apresentamos a seguir, dados referentes à oferta e a condições de acesso à EI, buscando analisar em que medida as mudanças nas políticas e práticas de
88Os distritos que possuem um percentual com mais de 50% de população de negros são Capão Redondo, Grajaú, Cidade Ademar, Pedreira, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Guaianazes, Lajeado, Itaim Paulista, Vila Curuçá, Parelheiros, Anhanguera, Iguatemi e Jardim Ângela, sendo este último formado por 60% de população negra. Em sentido contrário, os distritos que apresentam percentual inferior a 10% de população negra são Perdizes, Alto de Pinheiros, Itaim Bibi, Jardim Paulista, Pinheiros, V. Mariana e Moema, sendo este último formado por 5,8% de população negra (Censo Demográfico, 2010 apud AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.29-30).
atendimento têm possibilitado a democratização do acesso, permanência e qualidade da EI no município de São Paulo.
Tabela 7 - Número de crianças e taxas de frequência à creche ou pré-escola por idade. Município de São Paulo, 2010.
Grupos de Idade Frequência
0 a 3 anos No. 677.518 % 31,8% 4 anos No. 442.396 % 80,4% 5 anos No. 528.043 % 92,4% Total No. 1.647.957 % 50,1%
Fonte: Censo Demográfico, 2010 (apud ISHIDA, 2014).
Não diferente do que foi visto e dito até o momento, a distribuição da oferta de vagas no município evidencia as desigualdades presentes no território paulistano. As taxas mostram que o acesso à EI por crianças de 4 a 5 anos é muito superior à faixa etária de 0 a 3 anos.
Quanto ao percentual de crianças na faixa etária de 0 a 3 anos, interessa saber qual a real distribuição de matrículas das crianças que frequentam as creches, ou seja, como esse percentual está espalhado entre crianças com menos de 1 ano, 1 ano, 2 e 3 anos. Trataremos disso mais adiante. A tabela a seguir mostra a situação da oferta à Educação Infantil, desta vez, por meio dos dados obtidos através do Censo Escolar.
Tabela 8 - Evolução das matrículas em creches e pré-escolas. Município de São Paulo, 2001 a 2013.
Etapa de ensino Creche Pré-escola
2001 100.999 324.546 2002 103.000 343.652 2003 123.235 349.391 2004 138.071 374.648 2005 143.497 390.441 2006 99.270 426.206 2007 115.648 369.223 2008 149.152 377.142 2009 159.752 368.172 2010 170.239 344.457 2011 245.182 252.206 2012 261.673 257.114 2013 265.826 278.921
Fonte: MEC/INEP, Censo Escolar, 2001-2011 (apud AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p. 47); Censo Escolar 2012-2013.
De acordo com a análise realizada pela Ação Educativa (2013), o aumento no número de matrículas em creches no período de 2001 a 2011, decorre da abertura de novas vagas, resultante da inclusão desse serviço na educação e da pressão da sociedade civil, movimentos sociais e do sistema de justiça para atendimento das crianças pequenas. Nas pré-escolas, a partir de 2007, a redução do atendimento, em parte, decorre da obrigatoriedade do ingresso das crianças com 6 anos de idade no Ensino Fundamental, instituída pela Lei nº 11.114/05.
Além disso, a redução na taxa de natalidade também tem influenciado a procura pela pré-escola. Conforme os autores, como essa etapa já se encontrava em situação mais próxima da universalização do que o atendimento em creche, a redução no ritmo de aumento populacional teve efeitos na procura por vagas, tendência essa ainda não vivenciada pelas creches, considerando a histórica de demanda de não atendimento.
No intuito de complexificar análise apresentada, podemos acrescentar que, em 2006, apesar da demanda existente, o número de matrículas de crianças nas creches apresentou significativa redução, enquanto, nas pré-escolas, o número de matrículas aumentou consideravelmente.
Essa redução significativa no número de crianças matriculadas em creche que ocorreu em 2006, coincide com a época em que a administração pública, para além do acordo judicial89, parece se esforçar para corrigir a frequência das crianças em discrepância idade-etapa, fenômeno descrito por Rosemberg e Artes (2012, p. 64- 67) como crianças que estariam “fora do lugar”, ou seja, refere-se à etapa da educação em que a idade das crianças que frequentavam ou que estavam matriculadas não correspondia à idade prescrita.
Em outros termos, grande parte das crianças das pré-escolas passou a ser atendida nas escolas de Ensino Fundamental, assim como parte das crianças de 4 a 5 anos, que eram atendidas nas creches, passaram a ser acolhidas nas pré-escolas. Ademais, entre os anos de 2001 a 2006, os números apresentados dificultam uma interpretação mais precisa sobre o atendimento das crianças de 0 a 3 anos de idade. Isto porque, nesse período, as creches atendiam – e dependendo da região, ainda atendem - crianças de 0 a 6 anos de idade, conforme disposto na legislação
89A Portaria Municipal nº 5542/02 cita o P.A. nº 2002-0.100.499-9, que versa sobre o compromisso de ajustamento entre o Ministério Público do Estado de São Paulo e a Prefeitura do Município de São Paulo, lavrado em 30/04/2002, referente ao atendimento à demanda de educação Infantil na faixa etária de 4 a 6 anos.
municipal da época90, concentrando as matrículas majoritariamente para crianças de 4 a 6 anos. O que já representava, na época, um descumprimento ao que preconizava a LDBEN/96, no que diz respeito à EI, que deveria ser oferecida em dois segmentos: as creches, destinadas às crianças de 0 a 3 anos e as pré-escolas destinadas às crianças de 4 e 5 anos.
Apesar das mudanças ocorridas ao longo dos tempos, principalmente relacionadas às legislações federais, esse atendimento prioritário às crianças de 4 a 5/6 anos realizado nas creches perdura ainda nos dias atuais, ou seja, quando as pré-escolas não conseguem absorver toda a demanda da região, cabe às creches priorizar o atendimento a essa faixa etária. A Portaria municipal nº 6.123, de 21 de outubro de 2014, atualmente em vigor determina:
Art. 20 – Os agrupamentos no CEMEI e CEIs da Rede Direta e Indireta e as Creches Particulares Conveniadas deverão ser formados conforme segue: I - Berçário I - para crianças nascidas a partir de 2014;
II - Berçário II - para crianças nascidas nos períodos de 01/04/2013 a 31/12/2013;
III - Mini-grupo I - para crianças nascidas nos períodos de 01/04/2012 a 31/03/2013;
IV - Mini-grupo II - para crianças nascidas no período de 01/04/2011 a 31/03/2012.
§ 1º - Excepcionalmente a fim de assegurar o atendimento às crianças nascidas de 01/04/2009 a 31/03/2011, os CEIs/Creches, mediante análise e autorização expressa do Diretor Regional de Educação, poderão matricular crianças, não atendidas nas EMEIs, nas seguintes turmas:
a) Infantil I - para crianças nascidas nos períodos de 01/01 a 31/03/11 e 01/04 a 31/12/10;
b) Infantil II - para crianças nascidas nos períodos de 01/01 a 31/03/10 e 01/04 a 31/12/09 (SP, PMSP/SME, 2014a).
Vale ressaltar que, a gestão Haddad, com esta Portaria, modificou as idades mínimas e máximas para cada agrupamento da creche, provocando uma diminuição de crianças que podem ser atendidas pelo Berçário II e um aumento no número de crianças que podem ser atendidas no Mini-grupo II, cujas turmas têm mais vagas91.
90O Decreto Municipal nº 40.268/01, a Portaria Intersecretarial (SME/SAS) nº 01/2001 e a Portaria Intersecretarial nº 07/2001 preceituavam o atendimento de crianças de 0 a 6 anos nas creches. O Decreto nº 40.268/01, também altera a nomenclatura da creche para “Centro de Educação Infantil,” dificultando a visibilidade do descumprimento da LDBEN/96, descaracterizando a faixa etária a ser atendida na creche. Temos ainda, a Portaria Intersecretarial nº 06/2002, Portaria nº 8331/03, Portaria nº 5264/04, Portaria nº 6696/05, Portaria nº 4053/06, Portaria nº 4922/07, Portaria nº 4448/08, Portaria nº 4801/09, Portaria nº 5550/10, Portaria nº 5033/11, Portaria nº 5741/12, Portaria nº 6542/13 e a Portaria nº 6.123/14 (atual).
91Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/educacao/2015/02/1594972-com-canetada-haddad-expande- matriculas-sem-aumentar-creche.shtml>. Acesso em 27 abr.2015.
Sobre a proporção adulto/criança, a Portaria nº 6.572, de 25 de novembro de 201492, determina a seguinte distribuição:
Art.13 - Nos Centros de Educação Infantil - CEIs e no Centro Municipal de Educação Infantil – CEMEI, a formação das turmas/ agrupamentos deve observar a seguinte proporção adulto/criança:
I - Berçário I - 7 crianças / 1 educador; II - Berçário II - 9 crianças / 1 educador; III - Mini – Grupo I - 12 crianças/ 1 educador; IV - Mini – Grupo II - 25 crianças / 1 educador;
§ 1º - Excepcionalmente, havendo necessidade de atendimento à demanda de crianças nascidas a partir de 01/04/09 a 31/03/11, os CEIs, mediante análise e autorização da Diretoria Regional de Educação, poderão matricular crianças não atendidas nas EMEIs, nas seguintes turmas:
I - Infantil I - até 29 crianças / 1 educador;
II - Infantil II - até 29 crianças / 1 educador (SP, PMSP/SME, 2014b).
Para Rosemberg e Artes (2012, p. 85), “compreender os percursos simbólicos que levam a essa hierarquia na construção dos significados da creche como etapa educacional legítima, um direito de todas as crianças de 0 a 3 anos”, é uma tarefa complexa, que necessita de pesquisas aprofundadas como as que vêm sendo feitas em outros contextos (URRA, 2011; NAZARETH, 2011; SANTOS, 201293). Para as autoras, é difícil saber-se, apenas à luz desses dados, se a persistência do significado creche ainda está associada à assistência social ou se em estabelecimentos de Educação Infantil, denominados como creches, matrículas de crianças maiores retiram, de fato, vagas efetivas de crianças de 0 a 3 anos.
Ainda em relação ao número de matrículas nas creches e pré-escolas, em 2011, a SME possuía, de acordo com as informações coletadas em sua página oficial, 195,5 matrículas nas creches e 185,1 matrículas nas pré-escolas. Em 2012, 214,1 crianças estavam matriculadas nas creches, enquanto que 183,2 crianças estavam em pré-escolas94. Portanto, há de se considerar a dificuldade de obter dados precisos acerca da matrícula das crianças de 0 a 5 anos, uma vez que as
92Encontra-se em tramitação, no Senado, o PL nº 4731/12, de autoria da Deputada Alice Portugal, que propõe limite de quantidade de alunos por sala de aula na Educação Básica (pré-escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio). Nele está apensado o PL nº 6464/13, de autoria do Deputado Carlos Zarattini, que propõe a redução do número de crianças em toda EI. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=560047>. Acesso em: 27 abr.2015.
93Acrescento as pesquisas de Galvão (2009); Laviola, (2010); Secanechia,(2011); Torres, (2013) e Silva (2014).
94Disponível em:
<http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Demanda-Escolar>. Acesso em: 02 mar. 2014.
diferentes fontes consultadas (SME-SP e Censo Escolar do INEP) indicaram os números com grandes variações95.
A despeito dessas variações, as desigualdades têm se mantido, e para compreender em que medida o empenho no aumento do acesso à EI rompe com as desigualdades já existentes em São Paulo, é essencial observar também “como tem se dado a distribuição dessas matrículas em relação à natureza das instituições, às faixas etárias, ao sexo, à cor ou raça das crianças e sua distribuição espacial no