Pereira (2008, p. 165) atenta para a imprecisão conceitual a respeito do termo “política social” e seus conceitos correlatos, entre eles, políticas públicas, necessidades sociais e direitos de cidadania. Refuta o emprego genérico do termo e apresenta as distintas aplicações recorrentes, garantindo sua análise cuidadosa com a devida mediação teórico-conceitual. Na língua portuguesa, a tendência à abordagem genérica é ainda mais forte, haja vista o fato de só existir um verbete para caracterizar as diferentes aplicações da palavra política. Comumente, o termo “política social” é utilizado de forma genérica e simplista, o que afeta, segundo a autora, a credibilidade e a razão de ser da política social como política de fato.
Pereira (2008) ainda define os conceitos policy science (disciplina acadêmica); policy (conjunto de princípios para uma ação); politics (relativo aos temas clássicos da política, como eleição, voto, partido, parlamento e governo);
polity (relativo à forma de governo ou sistema político).
Apoiada na análise de Miller (1999, p. 5), Pereira (2008, p. 172, grifos da autora) conclui:
[...] a) embora o termo policy signifique basicamente princípios para ação, o termo social, que a complementa, qualifica a ação a ser desenvolvida e os requerimentos indispensáveis à satisfação de demandas e necessidades. Disso resulta que o termo composto política social, longe de ser a mera soma de um substantivo com um adjetivo, define uma área de atividade e interesses que requer: conhecimento do alvo a atingir, estratégias e meios apropriados para a consecução da política, organização, amparo legal e pessoal qualificado; b) apesar de nem sempre a política social produzir bem-estar, este é de fato seu fim último – do contrário o termo social perderá consistência. E mais, para ser social, uma política de ação tem de lidar com diferentes forças e agentes, em disputa por recursos e oportunidades, sem perder a sua contraditória irredutibilidade a um único domínio.
Assim, é importante destacar que definir e discutir política social implica conhecer paradigmas e reconhecer que cada sentido traz ideologias, valores e perspectivas teóricas.
Em questões sociais, importa mencionar a influência do keynesianismo na intervenção estatal. John Maynard Keynes (1883-1946) contribuiu para a ampliação das políticas sociais e mudança do papel do Estado no capitalismo, no final do século XIX e início do século XX. A proposta consistia em forte intervenção estatal fundada em dois pilares básicos: política do pleno emprego e igualdade proporcionada pela criação de políticas sociais.
O pensamento de Keynes permitiu elaborar as ferramentas teóricas para que, no desenvolvimento capitalista, fosse gerado o pleno emprego e, quando necessário, instrumentos que promovessem o bem-estar. A teoria keynesiana consolidou-se como um padrão da gestão pública na era de ouro do capitalismo (1945-1973), tornando-se emblema de racionalidade do Estado desenvolvimentista provedor de bem-estar. Esse processo, agregado ao fordismo, possibilitou o estabelecimento do Estado de Bem-Estar nos países europeus10.
Em síntese, o Estado de Bem-Estar tinha como principais características o destaque para a responsabilidade estatal sobre a provisão e manutenção de condições de vida adequadas para a população, associada à constante regulação da economia. Por isso, é importante ressaltar que os Estados de Bem-Estar Social
10 Em Atividade Programada, realizada em agosto de 2013, pelo Programa de Estudos Pós-
graduados em Serviço Social da PUC-SP, o professor Dr. José Adelantado Gimeno, titular da Universidad Autônoma de Barcelona, apresentou análise sobre as mudanças de paradigmas nos Estados de Bem-Estar europeus, sobretudo nos países do sul da Europa: Espanha, Itália, Portugal e Grécia, no período de 1995-2010. Para o professor, um dos principais fatores para a reestruturação do bienestar protector foi a crise nos modelos fordista e pós-fordista e suas consequentes teorias de reestruturação.
não são pensados para resolver a desigualdade social em sua origem, pois não transformam os meios de produção. Criam mecanismos de solidariedade obrigatória entre os membros de uma mesma classe (solidariedade horizontal), nesse caso, a classe trabalhadora formal. Assim, os que trabalham financiam a seguridade social, sobretudo aquela na forma de pensão para os enfermos e aposentados. Há também mecanismos para reduzir a desigualdade, mas o Estado de Bem-Estar Social não baseia-se na igualdade e sim na equidade e, por isso, não aterá a distribuição da riqueza nas bases do capitalismo11.
Assim, nota-se que a sociedade é composta por muitas desigualdades e interesses diversos e, nesse sentido, as decisões em torno da Política Social são tomadas de acordo com a correlação de força desses interesses. Por isso, uma política social pode reduzir, ampliar, ou reproduzir a desigualdade.
No início dos anos 80, o ideário neoliberal passa a influenciar a configuração das políticas sociais. Sob o argumento das crises econômica e fiscal e de que o Estado de Bem-Estar gerara um caráter paternalista no Estado e nas políticas sociais, esse ideário traz como sua marca a redução de direitos, transformando as políticas sociais em ações pontuais do Estado.
No neoliberalismo, é acentuada a compreensão de que as questões sociais devem ser tratadas em âmbito privado, deixando de ser demanda ou problema que requeira intervenção do Estado. A dificuldade para o acesso à saúde, alimentação ou moradia, por exemplo, passa a ser problema do indivíduo, que deve resolvê-lo
per si. Desse modo, a vida social e a questão social são particularizadas, numa
perspectiva que defende que, se o mercado vai bem, todos têm chances de suprir suas necessidades (sem, contudo, considerar os interesses individuais dos grupos dominantes e seus reflexos nas classes menos favorecidas).
11 Uma consideração necessária
– ainda que breve, pois este trabalho não se propõe a alcançar a história da política social em sua plenitude – é a diferenciação entre os modelos de Welfare State. Esping-Andersen (1991, apud BEHRING; BOSCHETTI (2006) destaca três vertentes: 1) o modelo liberal que predominou nos Estados Unidos, no Canadá e na Austrália, com ênfase para as políticas sociais focalizadas e assistência aos comprovadamente pobres; 2) o modelo bismarckiano, que predominou na Alemanha, Áustria, França e Itália, no qual a principal característica era a previdência social pública; e 3) o modelo denominado social-democrata, que compreende os países da Escandinávia (Noruega, Dinamarca e Suécia), com ênfase na construção de políticas sociais universais. De modo geral, países como Espanha e Portugal adotaram o primeiro modelo; mais tarde, e de forma bem mais precária, o primeiro modelo também se tornou referência para os países da América Latina.
Nos dias atuais, a maior parte do cenário mundial é caracterizada pelo recuo da intervenção do Estado nas políticas sociais. No caso brasileiro, tem havido mais investimento em políticas sociais; contudo, o desafio atual é que as políticas sociais e demais ações públicas, alvo dos investimentos, sejam consolidadas em qualidade, eficácia e continuidade para a população.
Para compreender a influência do ajuste neoliberal na configuração da política social na América Latina, é interessante aproximar-se das reflexões sobre as diretrizes dos organismos internacionais, bem como sua concepção de política social. Para essa tarefa, Teixeira (2010) apresenta uma análise sobre a concepção de política social do Banco Mundial feita por meio de diversos documentos produzidos pelo próprio Banco Mundial no período de 2000 a 2003, fase em que o ajuste acentuou-se na América Latina e foi denominado por Salama (apud TEIXEIRA, 2010) de “nova versão do Consenso de Washington”.
Destacam-se recomendações do Banco Mundial no tocante à área social, voltadas, sobretudo, à redução da extrema pobreza. Curiosamente, há um reconhecimento (quase uma mea-culpa), por parte do ideário neoliberal, de que a pobreza é fruto do próprio ajuste, na defesa de que, apesar de existir, a desigualdade social não pode atingir patamares desumanos. Nessa lógica, todos devem ter condições mínimas de concorrência.
Há ainda um esforço em conhecer e identificar a pobreza, ou seja, seus índices, as linhas de pobreza e o perfil dos pobres. Por fim, a concepção de política social preconizada pelo Banco Mundial revela a valorização do econômico em detrimento do social e a focalização nos extremamente pobres. Em nenhum momento fala-se em erradicação da extrema pobreza e sim em apaziguamento da miséria.
Ao tratar da ênfase dos organismos internacionais na focalização, Franco (1996, p. 14), diretor de divisão de desenvolvimento social da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), aponta:
Hay tres criterios para asignar recursos em lo social: destinarlos al que llega primero; a los que tienen menos necesidades; o a los más necesitados. Entre ellos, el paradigma emergente opta por el último y propone implementarlo através de la focalización.
Aqui se critica a focalização que impede o acesso a direitos e políticas sociais universais como garantia de uma condição de vida que ultrapasse os limites da subsistência. Nesse sentido, é importante diferenciar que a escolha por determinada frente pode ser utilizada como estratégia de gestão de política pública. Entretanto, é imperativo que se tenha como horizonte a efetivação de direitos sociais de maneira plena. Exemplo dessas opções são as estratégias relacionadas ao trabalho infantil, à violência doméstica ou, ainda, àquelas destinadas a determinado grupo etário.
Sposati (2009, p. 23) aponta a importância de se ter estratégias direcionadas à focalização:
Talvez por força de agentes financiadores internacionais, usa-se o termo focalização, que é aplicado desde o Consenso de Washington. De fato, a perspectiva em direcionar corretamente o programa para a demanda trouxe o desafio de construir-se várias ferramentas de análise da realidade, principalmente sobre a exclusão social. O fato de se aproximar os serviços da demanda deve ser referenciado a um processo de inclusão, de ampliação de acessos, e não de apartação, segregação, que o sentido de focalização, ao se contrapor à universalização, traz.
A perspectiva da focalização pressupõe o desenvolvimento de novas técnicas de medição de condições de pobreza, o estabelecimento de novas responsabilidades e papéis na relação entre Estado e sociedade (considere-se aqui a emergência das parcerias público-privadas, terceiro setor, etc.), bem como a transferência de renda aos beneficiários. Essa combinação resulta em forte tendência a despolitizar a questão social, “transformando direitos sociais, universais, em programas e medidas técnicas ou estratégicas de distinguir, contar e atribuir benefícios a um conjunto de indivíduos selecionados segundo focos específicos [...]” (IVO, 2006, p. 69).