Analysen

Ações de reforma administrativa não configuram propriamente uma novidade, antes consistem em práticas constantes ao longo da história administrativa do governo federal73. A cada mudança de governo, efetua-se a revisão da estrutura organizacional, criam-se órgãos, cargos, alteram-se métodos de trabalho. Este tipo de ação geralmente é pautado por uma lógica de estabilidade e incrementalismo, em que predominam mudanças lentas e graduais. Em determinados momentos, porém, observamos mudanças rápidas, em que novas idéias se disseminam e abrem espaço para a alteração da agenda governamental. Este é exatamente o fenômeno sobre o qual Baumgartner e Jones (1993) se debruçam em seu modelo de equilíbrio pontuado.

No período que antecede o governo Fernando Henrique Cardoso, as ações voltadas à administração pública estavam restritas a mudanças incrementais. Nas eleições presidenciais de 1989, o tema da crise do Estado esteve presente no discurso dos candidatos, representando uma das estratégias mais visíveis em torno da definição dos problemas brasileiros. Embora as soluções apresentadas pelos candidatos para lidar com a crise fossem divergentes, o debate esteve centrado no

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Para uma revisão das principais reformas administrativas promovidas pelo governo federal, ver Lima Junior, Olavo B. (1998). “As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos”. Revista do Serviço Público, ano 49, nº 2, abril-junho. Brasília, Enap. Ver também Andrade, Regis C e Jaccoud, Luciana (1993). Estrutura e Organização do Poder Executivo. Brasília: ENAP/CEDEC 1993; e ainda Marcelino, Gileno (1987). Evolução do Estado e Reforma Administrativa. Brasília: Funcep.

Estado e sua crise, a partir da percepção de que o próprio Estado era responsável pelo fracasso da política econômica e pela ineficiência das políticas públicas (Cezar, 1994)74.

Ao assumir a presidência, o governo Collor não elabora uma proposta formal de reforma da administração pública. As mudanças realizadas neste sentido foram orientadas por um grupo restrito de assessores, e as práticas adotadas foram concretizadas por meio de Medidas Provisórias ou atos administrativos internos. São mudanças caracterizadas, fundamentalmente, pela redução de pessoal, extinção e fusão de órgãos, alteração em dotações orçamentárias, medidas basicamente quantitativas, voltadas à contenção dos gastos governamentais (Couto, 1993). Outras iniciativas, como ações de desburocratização, desregulamentação, melhoria na qualidade gerencial estiveram presentes no governo Collor, sendo desenvolvidas de forma fragmentada. Esta forma de condução da política de administração pública, que se estenderia pela gestão Itamar Franco, é aquela que Baumgartner e Jones (1993) chamam de política dos subsistemas, nos quais são tratados temas fora da agenda, de forma estável e lenta, sem grande difusão de idéias.

As eleições de 1994 são, novamente, marcadas pelo debate em torno da crise do Estado. Neste momento, embora não estivesse definida uma agenda específica de reforma para a administração pública, os dois principais candidatos – Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva – destacavam, embora apresentando soluções diferentes, a necessidade de reformas do Estado. Neste contexto, uma proposta de reforma especificamente voltada à administração pública encontrava “solo fértil, ou um “humor nacional” favorável, Kingdon (2003) ou ainda, de acordo com Baumgartner e Jones, um feedback positivo - uma

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É importante lembrar que grande parte do debate político, ao longo dos anos 1980, esteve centrado na idéia de crise de governabilidade. Naquele momento, o problema estava definido em termos do excesso de demandas liberadas com a abertura democrática que, no extremo, tenderiam a provocar a saturação na agenda governamental. A incapacidade governamental de lidar com estas demandas era reafirmada pelos diagnósticos de crise gerencial (excesso de centralização no governo federal, imobilismo e paralisia decisória) e da crise fiscal. Em ambos os casos, o problema vinha “de fora” – do cenário econômico ou da dinâmica política – e incidia sobre o Estado. As eleições de 1989 sinalizam o momento em que, pela primeira vez, o Estado é responsabilizado pela crise, e não mais representado como vítima de uma série de crises setoriais (Cezar, 1994).

vez que o discurso eleitoral criava expectativas para a solução da crise atribuída ao Estado.

A eleição de Fernando Henrique Cardoso representa a ascensão de um novo sistema hegemônico de poder (Sallum Jr., 1999; 2003). Este novo sistema de poder propunha o rompimento definitivo com a “era Vargas” e com o modelo de Estado que havia sido construído a partir dos anos 1930, atingindo seu ápice durante o regime militar, na década de 1970 e que, a partir de então passou a desgastar-se progressivamente. Como alternativa, o governo Cardoso apresentava como proposta um projeto político de alteração das relações Estado-sociedade de cunho liberalizante, no qual o Estado deveria se ausentar de quaisquer funções empresarias, transferindo estas atividades para o setor privado, além de comprometer-se a manter equilibradas as finanças públicas, de forma a não alimentar o déficit fiscal e assim manter sob controle o processo inflacionário. Este projeto também contemplava a ampliação da abertura comercial, intensificando as trocas do país no mercado internacional, além de medidas de política macroeconômica como a manutenção do câmbio valorizado frente ao dólar e a política de juros altos, de forma a manter a estabilização dos preços.

A orientação prioritária do governo Cardoso estava direcionada, portanto, a minar as bases do Estado desenvolvimentista, identificando neste padrão de intervenção estatal o problema central da sociedade brasileira e o obstáculo principal ao crescimento econômico do país. Neste sentido, além mudanças na política econômica cabia ao governo também alterar dispositivos constitucionais consagrados em 1988, uma vez que a Constituição preservava características centrais do modelo nacional-desenvolvimentista, como as limitações ao capital estrangeiro, o controle do Estado sobre o mercado, e mecanismos de proteção social aos trabalhadores e servidores públicos, entre outros fatores.

A agenda do governo Cardoso priorizava, desta forma, medidas que contribuíssem para a superação da “era Vargas” e substituição do padrão de intervenção estatal vigente, em conjunto com ações voltadas à liberalização da economia. Para que este novo sistema hegemônico de poder e suas propostas se

consolidassem, era preciso assegurar que estas idéias fossem apoiadas pelas lideranças políticas e pelo conjunto da sociedade. Conforme sublinha Sallum Jr. (1999, 31),

“Uma classe dominante não se transforma em dirigente a menos que consiga organizar-se e universalize os seus interesses na sociedade; e isso não ocorre a menos que lideranças políticas encontrem uma ‘fórmula política’ que permita a adesão da maioria das forças políticas em presença.”

Neste contexto, a proposta de reforma da administração pública, desde que em sintonia com as duas idéias centrais do novo sistema hegemônico – “desconstrução” do Estado varguista e liberalização econômica - poderia auxiliar no estabelecimento desta “fórmula política” que garantisse e ampliasse suporte ao projeto político do governo. E, de fato, a reforma se propõe exatamente a colaborar com esse projeto: eliminar o modelo burocrático de administração pública - um dos maiores símbolos da “era Vargas” - e promover mudanças constitucionais que contribuíssem, em curto prazo, para o equilíbrio das finanças públicas. A definição de problemas e a representação das soluções na reforma administrativa, como vimos nos capítulos anteriores, destina-se a difundir aos políticos, à alta burocracia, aos empresários, à mídia e à sociedade em geral, as idéias mais fundamentais do governo Cardoso. Independentemente de seus resultados (concretizar ou não um modelo gerencial de gestão pública), a reforma administrativa tinha possibilidades de constituir-se enquanto um símbolo das maiores aspirações do governo.

Assim, no governo Cardoso, diferentemente do governo Collor, que também se fundamentava em um projeto liberalizante, no “solo fértil” das idéias mais gerais no plano político, são lançadas as propostas para uma a política de administração pública, extremamente congruente com os valores do novo bloco hegemônico. Por seu potencial em contribuir com as duas idéias fundamentais do governo Cardoso, simultaneamente, a proposta de reforma passa a adquirir alta visibilidade, interrompendo o período de estabilidade em que esta policy se

encontrava e pontuando um novo momento, de rápidas mudanças. A dinâmica pela qual essas idéias ingressam na agenda do governo Fernando Henrique Cardoso, considerando este contexto político, será analisada nas próximas seções.