Conforme já visto anteriormente, o OP busca ampliar a participação da população através da deliberação e o controle social da gestão pública, ao decidir o que e onde deve ser gasto o orçamento público.
Essa política compartilhada de poder envolve toda a esfera de governo e a população da cidade, o que gera diversos conflitos, principalmente por parte dos governantes, a medida em que o OP não foi unânime dentro do governo municipal e, o mesmo, acaba impedindo a capacidade do poder público de gerir isoladamente as políticas públicas da cidade.
Retomando a discussão sobre a estrutura organizacional do OP paulistano, cabe frisar que seu mecanismo de ação direta estava representado pelas Assembléias Territoriais e Temáticas que eram realizadas nos micro territórios representados pelos 96 distritos da cidade e, a partir de 2003, compartilhados pelas subprefeituras que deveriam tomar sob sua
responsabilidade a realização dessas Assembléias e de todo o seu funcionamento77.
Essa relação de poder envolvia todas as esferas de governo e, conforme já dito antes, não era unânime o apoio ao OP, gerando alguns conflitos entre secretarias, subprefeituras, COP e CONOP.
De acordo com uma avaliação encomendada pela COP, em 2004, junto ao Instituto Cultiva 78, foi constado pelos coordenadores da pesquisa que apesar de ter passado quatro anos da implantação do programa na cidade, a equipe de articulação do OP ainda procurava “legitimar-se – e legitimar a dinâmica do OP como metodologia de gestão municipal – junto a algumas Secretarias e instâncias de governo”, sendo, segundo o relatório, “o maior desafio naquele momento”.
Rizek (2003) também avalia que as relações entre OP e o Governo Municipal “não eram uniformes nem unânimes entre as várias Secretarias, muito menos entre as várias subprefeituras” e que isto se deve ao fato da sua implantação não ter sido “acompanhada por uma reforma administrativa”, como no caso de Porto Alegre, já abordado anteriormente. A autora afirma que essa carência do OP “parece indicar seu caráter subalterno e acanhado”.
A fragilidade da legitimação do OP dentro da gestão municipal e suas dificuldades podem ser avaliadas ao serem analisados alguns dados encontrados no relatório executivo elaborado pelo Instituto Cultiva, que realizou uma pesquisa de campo junto as Assembléias Temáticas nas 29 subprefeituras que aconteceram em março de 2004.
77 Apesar de que em toda a bibliografia pesquisada constasse a participação das Subprefeituras a partir de
2003, já no ano anterior com a transição das antigas ARs para Subprefeituras isso já estava acontecendo através dos Governos Locais.
78 Avaliação OP-SP 2004, 1 º Relatório Executivo - Coordenadoria do OP de São Paulo (COP).
- O Instituto Cultiva é uma organização não-governamental, criada em 2002, cujo foco é atuar em políticas públicas, com ênfase na área social e em gestão participativa, composta por equipe multidisciplinar que atua em todo território nacional. O objetivo central é aumentar a capacidade auto-gerencial de atores sociais e promover a reforma democrática do Estado Brasileiro, adotando o referencial dos mecanismos de gestão participativa. (http://www.cultiva.org.br)
Segundo o parecer do relatório, o OP não tinha conseguido até então “instalar uma dinâmica alternativa à lógica burocrática e/ou tradicional da gestão municipal” e que eram “raras as subprefeituras e secretarias que concorriam para a promoção, organização e aprofundamento das plenárias ou, ainda, que adotassem o processo decisório sugerido pelo OP como sua própria metodologia de tomada de decisões”. (Cultiva, 2004: 9)
O resultado da pesquisa de avaliação das Plenárias Temáticas apontou que cerca de 48,27%, representados por 16 subprefeituras, apresentaram “fortes restrições à sua execução ou permaneceram ausentes em sua implementação”.79
Apenas oito subprefeituras apresentaram “uma relativa participação ou integração das coordenadorias e outras instâncias governamentais”, representando 34,48% do total pesquisado e, por fim, 17,2%, relativo a cinco subprefeituras, apresentaram “forte intenção na implementação do ciclo temático”.
Segundo avaliação feita pelos coordenadores da pesquisa a respeito do número elevado de subprefeituras (governos locais) que se ausentaram das atividades do OP, deveu-se a “resistência ou inércia da lógica burocrática fragmentária e fragmentada da administração pública” e, também, ao “receio político a respeito da capacidade de controle do governo sobre o aumento de demandas que emergem nas plenárias”.
As subprefeituras, pelo fato da sua localização estratégica e sua forte ação pública e política, acabam sendo um grande componente de governabilidade para o Governo Central Municipal, pelo fato da nomeação dos subprefeitos serem feitas diretamente pela prefeita.
Desse modo, existem as pressões por parte de vereadores do PT, da sua base aliada, alguns políticos independentes e, também, forças políticas regionais para que tenham representação e influência nas subprefeituras. Com isso, sua estrutura administrativa favorece essa pressão política, principalmente através das nomeações dos coordenadores das sete Coordenadorias que compõe as subprefeituras, que acabam determinando a caracterização do Governo Local.
De acordo com Sanches, 80 o Governo Local “era um terreno mais
pantanoso”, que “refletia muito os interesses dos vereadores que o controlavam”.
Também destacou que havia muita dificuldade nas relações do OP e algumas subprefeituras, mas enfatiza que: “embora tenhamos tido algumas surpresas,
não visto pelo interesse político partidário, mas no ponto de vista da capacidade de se colocar como parte da iniciativa, existiam subprefeituras que não eram controladas pelo PT, mas eram bem dispostas a cooperar. Por outro lado, havia um desnível, com pessoas do PT que eram mais reticentes ao OP”.
Essa heterogeneidade de comportamento das subprefeituras em relação ao OP pode ser constatada no distrito do Jabaquara, que teve dois subprefeitos no decorrer dos quatro anos de mandato da prefeita Marta Suplicy.
O primeiro subprefeito, 2001 a 2002, abraçou o OP como projeto de governo e cobrava em todas as reuniões do Governo Local daquele distrito a colaboração e apoio de todos na dinâmica do programa.
Já o segundo subprefeito, 2003 a 2004, não teve o mesmo interesse do anterior, refletindo diretamente nos trabalhos do OP conforme relatos de conselheiros, técnicos da subprefeitura e a percepção desse pesquisador, ao acompanhar as assembléias do OP na região, que será abordado com mais detalhes no próximo capítulo.
A inclusão dos Conselhos Municipais na composição do CONOP demonstrou a preocupação da COP em ampliar sua base de participação e, ao mesmo tempo, fazer uma articulação com os demais conselheiros do OP para ampliar o debate das políticas públicas territoriais e setoriais. Para melhorar as relações intersetoriais dentro do governo municipal, a COP busca legitimar o OP através da inclusão de todas as Secretarias, com um representante cada, na composição do CONOP conforme já abordado anteriormente.
Também foi possível constatar que ocorreram embates políticos de confronto do OP com algumas secretarias, como os casos da Saúde e Trabalho, que não tiveram a percepção ou interesse em acatar o processo decisório da dinâmica do OP, cujo objetivo era transferir à população o poder de tomada de decisões das políticas públicas do governo municipal.
Esses dois episódios puderam ilustrar uma lacuna entre o núcleo de governo e o OP, originadas pela ausência da estruturação e reforma administrativa no governo municipal, apontada anteriormente, para que fosse possível desenvolver uma gestão participativa na distribuição dos recursos orçamentários por parte dessa gestão.
Ao não permitir que o OP passasse a assumir o controle do planejamento orçamentário geral, a medida em que o governo manteve a Assessoria Geral do Orçamento (AGO) nos moldes dos governos anteriores, ou seja, vinculada a Secretaria de Finanças, diminuiu o campo de ação da COP possibilitando, assim, que ocorressem entraves na inversão das prioridades dentro do governo municipal.
Por fim, é possível concluir que era essencial a existência de um forte compromisso do Governo Marta Suplicy em inserir a democracia participativa em sua administração, o que não ocorreu, ficando todos os esforços por conta da COP e CONOP, que de uma certa forma, ficaram isolados do núcleo central de governo.