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No início do preâmbulo da Carta da ONU, há referência à preservação de gerações vindouras do flagelo da guerra332. Implicitamente, constata-se que um dos objetivos primordiais da ONU é a prevenção de conflitos armados. Ainda, o artigo 1 (1) da Carta estipula que dentre os propósitos da ONU está a prevenção de ameaças à paz333.
Consoante esse objetivo, o antigo Secretário-Geral da ONU, Dag Hammarskjöld334, afirmou que a prevenção e a solução de conflitos estavam entre as funções mais importantes da ONU335, o que o levou a desenvolver as operações de manutenção da paz (peacekeeping)336. Como explica Alex J. Bellamy, “indeed, UN peacekeeping itself grew out of Hammarskjöld’s belief that the primary contribution that the world organization could make to international peace and security was in the prevention and resolution of conflict, and not in the enforcement of collective will as envisaged by the drafters of the Charter”337.
Mesmo que a prevenção de conflito tenha sempre sido uma tarefa implícita da ONU, foi apenas com o fim da Guerra Fria que essa temática ganhou relevância338. No início da década de 1990, o Secretário-Geral Boutros Boutros-Ghali, ao lançar a Agenda para a Paz, criou as operações de imposição da paz (peacemaking) e enfatizou a
332 Preâmbulo da Carta da ONU: “NÓS, OS POVOS DAS NAÇÕES UNIDAS, RESOLVIDOS a
preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espaço da nossa vida, trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade, e a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres, assim como das nações grandes e pequenas, e a estabelecer condições sob as quais a justiça e o respeito às obrigações decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos, e a promover o progresso social e melhores condições de vida dentro de uma liberdade ampla [...]”.
333 Interessante notar que, na versão em português, se fala em evitar as ameaças à paz, presumindo-se
obviamente a necessidade de prevenção. Na versão em inglês, o texto é mais literal, trazendo exatamente o termo prevention. O artigo 1 (1) nas duas versões são os seguintes:
“Os propósitos das Nações unidas são: 1. Manter a paz e a segurança internacionais e, para esse fim: tomar, coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaças à paz [...]”.
“The Purposes of the United Nations are: 1. To maintain international peace and security, and to that end: to take effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace […]”. 334 Para maiores informações sobre as contribuições do antigo Secretário-Geral, Dag Hammarskjöld, para
o desenvolvimento da ONU, ver: http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/dhanniversary.shtml [acesso em 20/11/2013]
335 ONU. Assembleia Geral. Report of the Secretary-General on the work of the organization. A/2911, 15
de setembro de 1955.
336 As operações de manutenção da paz não constam expressamente na Carta da ONU, entretanto, com
base nos Capítulos VI e VII, entende-se que o Conselho de Segurança tem competência para estabelecer essas operações quando exista ameaça à paz e à segurança internacionais.
337 BELLAMY, Alex. Conflict prevention and the Responsibility to Protect. Global Governance, vol. 14,
2008, p. 136.
338 CUYCKENS, Hanne; DE MAN, Philip. The Responsibility to Prevent: on the assumed legal nature of
Responsibility to Protect and its relationship with conflict prevention. In NOLLKAEMPER, André; HOFFMAN, Julia (orgs.). Responsibility to Protect: from principle to practice. Amsterdam: Pallas Publications, 2012, p. 116.
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importância da diplomacia preventiva, definida como “action to prevent disputes from arising between parties, to prevent existing disputes from escalating into conflicts and to limit the spread of the latter when they occur”339.
Com a eclosão de novos conflitos não internacionais ao longo dos anos 1990 e a incapacidade tanto de prevenir como de reagir da comunidade internacional, desenvolveram-se diversos estudos e mecanismos de prevenção de conflitos. O relatório da Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, de 1997, foi resultado dessa maior atenção dada à importância da prevenção. Nesse relatório, criou-se a distinção entre prevenção operacional e prevenção estrutural340. Esta inclui todos os esforços feitos para combater as causas do conflito, como, por exemplo, promoção dos direitos humanos, democracia, Estado de Direito e desenvolvimento. Aquela refere-se a ações específicas para lidar com crises iminentes (sistema de alerta prévio - early warning -, diplomacia preventiva, medidas econômicas e uso da força).
As duas categorias de prevenção elaboradas pela Carnegie Commission foram utilizadas em um relatório do então Secretário-Geral, Kofi Annan, em 2001, no qual se afirma a necessidade de a ONU passar de uma cultura de reação para uma de prevenção341. De acordo com o relatório,
Since assuming office, I have pledged to move the United Nations from a culture of reaction to a culture of prevention. In its presidential statement of 20 July 2000, the Security Council invited me to submit a report on the prevention of armed conflict, containing an analysis and recommendations on initiatives within the United Nations, taking into account previous experience and the views and considerations expressed by Member States. My first objective in the present report is to review the progress that has been achieved in developing the conflict prevention capacity of the United Nations, as called for by both the General Assembly and the Security Council. My second aim is to present specific recommendations on how the efforts of the United Nations system in this field could be further enhanced, with the cooperation and active involvement of Member States, who ultimately have the primary responsibility for conflict prevention342.
Acompanhando o relatório do Secretário-Geral, o Conselho de Segurança aprovou a Resolução 1366 em que afirma a centralidade da ideia de prevenção de conflitos em seus trabalhos343. O Conselho de Segurança ainda apoiou a criação de um
339 BOUTROS-GHALI, BOUTROS. An Agenda for Peace, 1992, p. 5.
340 CARNEGIE COMMISSION ON PREVENTING DEADLY CONFLICT. Final Report, 1997, p. xix. 341 ANNAN, Kofi. The prevention of armed conflict, 2001. (S/2001/574).
342 Ibid, p. 1.
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fundo para treinamento dos funcionários da ONU sobre prevenção de conflitos, estimulou o desenvolvimento de capacidades regionais para fortalecer a prevenção e comprometeu-se a utilizar todos os meios necessários para prevenir conflitos violentos344. Houve também, por meio dessa resolução, a criação do posto de Assessor Especial do Secretário-Geral para a Prevenção do Genocídio, que só foi preenchido em 2004345.
Esse avanço conceitual e o apoio retórico à noção de prevenção e de sua importância, no entanto, não se refletiram em implementação consistente. Como afirmam diversos autores, existe uma problemática lacuna entre o apoio retórico à prevenção e o comprometimento para efetivá-la346. Foi exatamente essa lacuna que a ICISS tentou preencher, ao desenvolver a noção de Responsabilidade de Prevenir347.