2. BUDSJETT I UTVIKLING
2.4 ALTERNATIVE OG SUPPLERENDE VERKTØY
A década de 1970 conferia ao Brasil, de acordo com Celso Lafer86 (1982 apud
FONSECA JR., 1996, p. 301), duas posturas diferentes, ou seja, naquele momento o país podia optar por uma postura mais regionalista (ou ocidentalista), seguindo o que vinha sendo implementado pelo regime militar, ou optar por um viés mais universalista (nacionalista) e ampliar a área de atuação brasileira.
Considerando-se o cenário bipolar em que estava inserido, o governo brasileiro, valendo-se de uma economia que se encontrava em larga escala sob o controle nacional, “deliberou utilizar-se das vantagens da bipolaridade para aumentar seu poder de barganha e, dessa maneira, reter a possibilidade de autodeterminar-se.” (LAFER, 1973 apud FONSECA JR., 1996, p. 301).87 A posse do General Geisel em 1974 marcou então, uma estratégia de retomar uma perspectiva autonomista da política externa brasileira.
Hoje, sabe-se que muito do pensamento estratégico associado à política externa do governo Geisel precedeu a posse do novo governo em março de 1974 – alguns de seus antecedentes apareceram nos anos da Política Externa Independente (1961-1964) e nos governos dos generais Costa e Silva (1967- 1969) e Médici (1969-1974). Há linhas oriundas do Estado Novo (1937-1945) e da gestão Juscelino Kubitschek (1956-1961). Em perspectiva de longa duração, os anos de Geisel situam-se confortavelmente na tendência geral a maior e mais veloz asserção da autonomia nacional face aos estritos limites impostos pelo sistema internacional da Guerra Fria. Visto dessa maneira, o pragmatismo coincide com o auge do modelo brasileiro de diversificação de parcerias (SPEKTOR, 2004, p. 196).
Fazia parte da estratégia da política externa de então ampliar a articulação dos países subdesenvolvidos a fim de agregar uma maior parcela de poder e peso internacional, do que se agindo isoladamente. A “universalização” dos parceiros se fez fundamental no período, seguindo essa lógica, que Pinheiro (2000) classifica como o paradigma globalista
hobbesiano88 de inserção do país.
Estruturalmente, o cenário internacional contribuía, uma vez que, estando as potências voltadas para a disputa bipolar, o Brasil ocupava uma posição marginal no sistema, a qual lhe permitia uma maior margem de manobra e tornava possível sua política universalista. Dessa forma, o país procurava alcançar sua autonomia por meio de um afastamento gradual dos Estados Unidos através de uma universalização de sua política externa, buscando multiplicar seus contatos e depender cada vez menos da potência hegemônica.
O primeiro choque do petróleo (1974) reforçou essa necessidade de se variar as fontes de suprimento externas, devido à percepção do caráter danoso ao país de possuir pontos em
87LAFER, C. Uma interpretação do sistema de relações internacionais do Brasil. In: LAFER e PEÑA, Argentina
e Brasil no Sistema de Relações Internacionais, São Paulo: Duas Cidades, 1973.
88O paradigma globalista nasce da crítica ao paradigma americanista, que seria a outra opção de inserção da qual
o país se instrumentalizou desde os tempos da Proclamação da República, tendo seu auge com o Barão de Rio Branco. O paradigma globalista combina o pensamento do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), a visão cepalina das relações centro-periferia que estimulou a construção de uma identidade econômica dos países latino americanos, e, por último o pensamento realista das Relações Internacionais, que concebe o sistema internacional como anárquico com prevalência do princípio da auto-ajuda na conduta dos Estados, levando a diplomacia brasileira a considerar melhores oportunidades de inserção no sistema internacional do que se aliando à potência norte-americana (PINHEIRO, 2000).
que esteja completamente vulnerável a uma tomada de decisão externa. O pragmatismo responsável visava então considerar o peso dos determinantes internos e externos para contabilizar o grau de autonomia brasileiro visando ampliá-lo.
O país contava na época, segundo Fonseca Jr. (1996), com vontade e meios concretos de exercer suas potencialidades, podendo explorar a margem de manobra adquirida ao longo dos anos 60 e 70 pelos países do Terceiro Mundo e pelas potências médias. Contando então com alguns recursos de poder, o país pode relegar a um segundo plano as vulnerabilidades que apresentava e contar com uma combinação de fatores internos e externos que lhe possibilitavam agir em conjunto com outros países do Terceiro Mundo que compartilhavam de sua posição e interesses.
Importante notar o papel do discurso na formulação da estratégia da Política Externa brasileira, “o discurso anuncia perfis de atuação e serve diretamente para definir o ideal de posição do país no mundo” (FONSECA JR., 1996, p. 311). Assim que, a auto-definição do Brasil como “país de Terceiro Mundo” deixava clara sua posição de questionamento à ordem vigente. O país criticava a irracionalidade da corrida armamentista e exaltava a racionalidade da luta que empreendia pelo direito ao desenvolvimento junto aos demais países periféricos.
Esse foco Norte-Sul levou também a uma profunda mudança nas relações do Brasil com o mundo em desenvolvimento, enfatizando e ampliando as relações Sul-Sul. Com a economia norteando as relações exteriores, o país, priorizando relações com a América Latina e a África buscou opções e realinhamentos indispensáveis a esse propósito89. Do que precede temos que, com vistas a promover o desenvolvimento econômico e social, o país buscava se aproximar dos que também almejavam superar a ordem econômica excludente em que estavam inseridos, bem como manter certo distanciamento das Grandes Potências, sempre procurando não estabelecer fortes relações de dependência com uma exclusivamente (SOUTO MAIOR, 1996).
Cervo e Bueno (2002) acrescentam que, trabalhando pelo desenvolvimento econômico, a política externa brasileira apropriou-se de características que lhe eram fundamentais, a conferir: universalismo e autonomia, flexibilidade, ajustabilidade e dinamismo – com o peso que a economia brasileira tinha alcançado após o milagre-
89“Enquanto a prioridade geográfica é dada à América Latina e à África, a primazia temática é explicitamente
atribuída às questões econômicas. A menção aos problemas de comércio exterior, de suprimento de produtos essenciais e de acesso à tecnologia ainda não disponível internamente prenuncia, de certa forma, as futuras divergências comerciais, os esforços diplomáticos junto a países supridores de petróleo da América Latina e do Oriente Médio, bem como os entendimentos com a República Federal da Alemanha [...] Na defesa dos interesses econômicos referidos, declara-se o presidente [...] disposto a fazer “as opções e realinhamentos indispensáveis” na política externa do país” (SOUTO MAIOR, 1996, p. 338).
econômico, a política externa tinha a segurança e confiança necessárias para adotar essa postura mais ativa internacionalmente. Ainda segundo os mesmos autores, é importante afirmar que atuando moderadamente o país tinha noção de suas limitações enquanto potência intermediária de modo que a posição brasileira era condicionada
ao seu caráter moderado, realista, por vezes ambíguo, longe de engajamento doutrinário imutável, apesar de solidária com os povos atrasados, voltada aos problemas concretos com solução ad hoc, sem adesão incondicional a consensos de grupos (CERVO; BUENO, 2002, p. 400-401).
Ainda que as posturas externas do país ao longo do pragmatismo responsável sejam lidas como menos lineares e bem definidas que seus discursos, ligadas a comportamentos considerados reticentes e até ambíguos, tratava-se da estratégia de ação do país. Uma das razões para isso, talvez a principal, é que o país atuou no cenário internacional do período que vai desde a posse de Geisel em 1974 até meados do governo Sarney (de maneira mais matizada) não pautado por uma opção ideológica, mas fora levado a essa atuação devido à inviabilidade do projeto de integrar o grupo fechado das Grandes Potências desenvolvidas. Nesse sentido, o “terceiro-mundismo” brasileiro, enfatizando as ações via coalizões e as negociações com órgãos internacionais, foi a melhor opção estratégica para o país no âmbito multilateral.
Assim, em decorrência da noção que o país tinha de seus limites no campo internacional, bem como de como este funcionava, o país se empenhou em praticar uma política externa que buscava, não um alinhamento internacional ideológico e ou solidário (seja com o Terceiro Mundo, seja com as Grandes Potências), mas uma margem de ação que o permitisse “maximizar sua capacidade de negociação e projeção internacional” (SENNES, 2003, p. 43).
Veremos a seguir que o modelo de política externa materializado nos anos do Pragmatismo Responsável, agregou posturas terceiro-mundistas, engajamentos em alianças e agrupamentos que muitas vezes apresentaram limites, uma relação complexa com os Estados Unidos e vínculos indefinidos com a região sul-americana. No entanto, ainda que essa configuração de atividades possa parecer contraditória, existia em geral uma grande compatibilidade entre os interesses políticos, econômicos, comerciais e de segurança do país. De modo que, todos esses elementos se articularam de uma forma coerente dentro da matriz
Fazendo com que esse conjunto de estratégias e comportamentos não apenas se aproximasse do padrão das Potências Médias, como se mostrasse coerente e consequente do ponto de vista de uma política de poder. Adequada às suas
situações particulares, essa matriz externa e, consequentemente, suas estratégias e percepções refletiram coerentemente o esforço de uma Potência Média recém-industrializada para incrementar sua inserção internacional com os recursos de poder de que dispunha e dentro dos limites que se lhe apresentavam [...] O movimento por maior autonomia e espaço de manobra internacional [...] não incluiu propostas de rompimento com a ordem política vigente. Buscava-se tão somente obter em todos os âmbitos os espaços político e econômico necessários para assegurar o prosseguimento do processo de desenvolvimento do país (SENNES, 2003, p. 57-58)
Um dos pilares centrais da postura brasileira nas questões internacionais era a teoria do congelamento do poder mundial (formulado por Araújo Castro nos tempos da Política Externa Independente), a qual percebia a ordem econômica internacional desfavorável aos países em desenvolvimento. O discurso liberal norte-americano – e suas manifestações no GATT – contrastava com as medidas protecionistas do modelo desenvolvimentista defendidas pelo Brasil. Mantinha-se o entendimento de que todo tipo de alinhamento deveria ser evitado e nesse sentido, os caminhos traçados pelo país se deram numa busca de autonomia pela
distância (FONSECA JR., 1998) e pelo incremento do universalismo (ou globalismo90) na postura diplomática (FAVERÃO, 2006).
Nesse sentido, o conceito de universalismo tem sua importância potencializada no período Geisel, atrelada à consecução dos objetivos nacionais
Assim, a diversificação de contatos, que num plano político foi a expansão de um desejo maior de autonomia em relação aos desígnios norte-americanos, pode ser interpretada, num plano econômico, como um elemento fundamental para a manutenção do projeto de desenvolvimento (LESSA, 1995, p. 24-25).
A perspectiva da inserção externa associada ao desenvolvimento era bastante funcional dentro desta estratégia. Ao longo da década de 1970, cabia ao governo Geisel “superar, pela abertura de novos mercados, a retração de clientes tradicionais no mundo dos industrializados – então empenhados em superar a crise do fornecimento do petróleo” (LESSA, 1995, p. 25).