15. Vedlegg
15.3 Aktuelle hovedavtalebestemmelser
A CF/88 estabeleceu importantes inovações no sistema orçamentário. Nesse sentido, a literatura aponta aspectos como a ampliação da abrangência das leis orçamentárias (SERRA, 1994, p. 6), a criação das condições para que o Orçamento se tornasse uma peça importante no planejamento governamental e a expansão dos sistemas de monitoramento e de fiscalização da sua execução (OLIVEIRA, 1995, p. 127).
No que diz respeito especificamente à participação do Congresso na sua elaboração, o traço característico da CF/88 foi a de compor um modelo híbrido: por um lado, fortaleceu a atuação do Legislativo na definição dos gastos e na aprovação das leis orçamentárias (PRAÇA, 2010, p. 67-93), em comparação à ordem constitucional de 1969. Por outro, estabeleceu uma série de regras e limites inexistentes em 1946 – inclusive mantendo a tramitação do processo orçamentário unificada no âmbito da CMO. Assim sendo, como definiu o Ministro Mário Henrique Simonsen à época, precisou “ficar em um meio-termo”:
[...] no que tange à capacidade de o Congresso remanejar verbas e criar novas despesas durante a Lei Orçamentária, minha impressão é a de que se deveria ficar num meio-termo entre a Constituição de 1946 e a de 1967. A de 1967, certamente, amarrou demais o Legislativo. Em compensação, a Constituição de 1946 permitia que se fizesse algo que não é desejável globalmente, ou seja, criar despesa sem indicar a fonte de financiamento. A meu ver, se se estabelecesse algo parecido, por exemplo, com o que existe na Constituição alemã, segundo a qual qualquer congressista pode propor despesa desde que indique a correspondente fonte de receita, já seria uma melhoria em relação à Constituição atual e um freio contra o excesso de déficit público. (BRASIL, 1987, p. 144).
Nesse mesmo sentido afirma Rocha:
Na Constituição de 1988 houve a introdução de limites constitucionais para a alteração do projeto de lei orçamentária que não existiam na Constituição de 1946 e nas anteriores. Nas novas regras constitucionais as emendas apresentadas à lei orçamentária somente podem ser aprovadas se compatíveis com o PPA e a LDO ou relacionadas ao texto da lei e a erros e omissões de receita da proposta do Executivo. Para a aprovação de emendas o Congresso Nacional precisa indicar a origem dos recursos, não podendo anular despesas para pessoal e encargos, serviços da dívida pública e transferências constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal. Outras despesas de caráter obrigatório também vêm sendo preservadas de cortes para o atendimento de despesas propostas no Legislativo, tanto na LDO como no Parecer Preliminar à LOA. (ROCHA, 2014, p. 109).
Assim como na CF/69, o texto constitucional de 1988 apresenta amplo tratamento das matérias financeiras, que se encontram disciplinadas no Título VI – “Da Tributação e do Orçamento”, Capítulo II– “Das Finanças Públicas”, Seção I – “Normas gerais” (art. 163 e 164) e Seção II – “Dos Orçamentos (arts. 165 a 169). Os temas da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, por sua vez, estão dispostos entre os arts. 70 e 7580.
A competência de dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Orçamento (art. 165, §9º, I) foi atribuída à lei complementar, mas, ante a sua inexistência, aplicam-se as regras do art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), bem como da Lei nº 4.320/1964, que continua em vigor, e, mais recentemente, da Lei Complementar nº 101 de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O sistema articula-se, essencialmente, em torno de três leis orçamentárias distintas: o Plano Plurianual (PPA), que estabelece as diretrizes e as metas de médio e longo prazos (art. 165, §1º)81, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que o faz para o exercício seguinte (art.
165, §2º)82, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que efetivamente prevê a receita e fixa a despesa
80 O art. 70 define a atividade de fiscalização – da União e de outras unidades da Administração, mediante controle
interno e externo, exercido pelo Congresso Nacional. Os arts. 71 e 73 disciplinam a competência do TCU, como órgão de auxílio ao controle externo, detalhando suas atribuições. O art. 72 confere à CMO a prerrogativa de solicitar esclarecimentos das autoridades responsáveis, mediante indícios de despesas não autorizadas. Por fim, os arts. 74 e 75 tratam, respectivamente, dos sistemas de controle interno e da aplicação simétrica dos dispositivos constitucionais à organização dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
81 O PPA é a lei mais abrangente entre as três, com vigência de quatro anos, e que estabelece as diretrizes, objetivos
e metas da Administração para as despesas de capital e de duração continuada. Sua tarefa é a de determinar toda a programação orçamentária de longo e médio prazos (ALSTON, MELO, et al., 2009, p. 70). Justamente por conta dessa característica, a Constituição prevê que a vigência do PPA deve ser intercalada em relação aos mandatos dos chefes do Executivo, de maneira que seu projeto é encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro ano do mandato presidencial. O Legislativo, de sua parte, deve apreciá-lo, formular eventuais emendas, e, então, reencaminhar o projeto ao Executivo antes do encerramento da sessão legislativa correspondente. O PPA, então, entrará em vigor no ano seguinte, estendendo-se até o término do primeiro ano do mandato presidencial que se segue (RAMOS FILHO, 2012, p. 244-247).
82 A LDO tem vigência anual. Deve ser encaminhada pelo Executivo ao Congresso em no máximo oito meses e
meio antes do encerramento da sessão legislativa, e devolvida para sanção até o final do seu primeiro período. Nos termos do §2º do art. 165 da CF/88, a LDO deve (a) estabelecer as metas e as prioridades da Administração Pública federal; (b) oferecer orientações sobre a elaboração da lei orçamentária anual; (c) dispor sobre as alterações da legislação tributária; e (d) estabelecer as políticas e os objetivos das agências financeiras oficiais de fomento. A sua situação é intermediária entre o PPA e a LOA, fazendo dela um importante instrumento dedicado a orientar a formulação de políticas públicas e a definição de prioridades que devem ser consideradas na formulação da LOA do ano seguinte. Sua função é, em certa medida, a de desmembrar o planejamento extensivo do PPA em períodos anuais (SERRA, 1994, p. 7 e 8). Nos termos do art. 4º, §2º da LRF, deve conter dois anexos importantes. O primeiro deles, de metas fiscais, conta com a previsão dos resultados nominal e primário trienais, a avaliação do cumprimento de metas do exercício anterior e seu demonstrativo. O segundo, relativo aos riscos fiscais, apresenta avaliações dos passivos contingentes e de outros riscos, indicando providências cabíveis para seu controle (RAMOS FILHO, 2012, p. 248-253). Caso se verifique a possibilidade do não cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, o art. 9º da LRF prevê a possibilidade de se efetuar o contingenciamento das despesas não obrigatórias, a fim de se compensar eventual frustração de receita.
para o exercício financeiro correspondente, sendo subdividida em três Orçamentos – o Fiscal, o da Seguridade Social e o dos Investimentos (art. 165, §5º)83.
Em relação à distribuição de funções entre os Poderes, a CF/88 preserva no Executivo a competência para iniciar privativamente os projetos de lei que disponham sobre matérias orçamentárias e financeiras (art. 61, §1º, II, b84, combinado com o art. 84, XXIII85 e
art. 165, caput, I, II, III86), como fizeram as Constituições anteriores. Além disso, também lhe
confere a capacidade de remanejar recursos através do cancelamento de dotações e da abertura de créditos adicionais; bem como a prerrogativa de programar a execução de acordo com o comportamento da receita, controlando os recursos efetivamente disponíveis para cada unidade (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 31-33).
As competências do Legislativo, por sua vez, encontram-se circunscritas às fases de aprovação e de controle do ciclo orçamentário, isto é, aprovar os projetos de lei encaminhados pelo Executivo, os quais podem novamente ser emendados; e fiscalizar as contas do Governo Federal, com apoio técnico do TCU. Para exercer todas essas funções, a CF/88 preservou a reunião das duas Casas Legislativas na CMO, que emite pareceres sobre os projetos e as emendas, encaminhando-os ao Plenário para a deliberação final.
83A LOA, que configura o Orçamento propriamente dito, detalha programas e atividades que deverão ser realizados
de acordo com o planejamento e as diretrizes estabelecidos no PPA e na LDO, aos quais encontra-se subordinada. Sua vigência corresponde ao período de um exercício financeiro, e o seu conteúdo compreende o orçamento fiscal (que é relativo aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta), o orçamento de investimento das empresas em que a União detém a maioria do capital social com direito de voto, e o orçamento da Seguridade Social. Por disposição da Lei nº 4.320 de 1964, a LOA deve conter (a) sumário geral da receita por fontes e da despesa for funções de Governo; (b) quadro demonstrativo da receita e da despesa segundo categorias econômicas; (c) quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; e (d) quadro das dotações por órgãos do Governo e da administração. Em relatórios anexos à LOA deverá ser demonstrada sua compatibilidade às metas fiscais na LDO, por exigência do art. 5º da LRF. Diferentemente de outras leis, que surgem e permanecem em vigor até sua revogação (expressa ou tácita), os Orçamentos possuem vigências temporárias, renovando-se periodicamente. Há uma distinção, portanto, entre os documentos orçamentários propriamente ditos, e o conjunto de atos que envolvem a sua tramitação e o seu exaurimento.
84 CF/88. Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [...] II - disponham sobre: [...] b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
85 CF/88. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] XXIII - enviar ao Congresso Nacional
o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.
86 CF/88. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes
As principais atribuições postas à cargo do Legislativo encontram-se apresentadas no art. 166 e seus parágrafos – indicados abaixo em sua redação original:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. § 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. § 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Este dispositivo deixa clara a afirmação de que o modelo que prevaleceu no texto da CF/88 assumiu, ainda que com seus contornos próprios, uma forma híbrida daqueles anteriores, ao combinar dois elementos: (1) a reintrodução do poder de emenda às leis orçamentárias, estabelecendo restrições a essa prerrogativa e (2) a preservação da CMO como locus para a tomada das decisões, no âmbito do Congresso Nacional.
No que diz respeito ao primeiro desses aspectos, nota-se que, diferentemente do que ocorria em 1946, o parlamentar não pode mais introduzir emendas à lei orçamentária que, ao criarem despesas, não apresentem, em contrapartida, os devidos recursos correspondentes ao seu atendimento. Quanto a este ponto, verifica-se que a sugestão de Simonsen foi atendida pelos constituintes. Giacomoni (2010) vai além, ressaltando a cautela presente neste dispositivo:
O detalhamento que caracteriza esse longo parágrafo [§3º do art. 166] evidencia que o próprio constituinte tratou o assunto com muitos cuidados. A questão mais sensível – possibilidade de o parlamentar propor emendas de despesa – foi resolvida segundo uma fórmula rígida:
Emendas de despesa serão aceitas desde que indicados os recursos para viabilizá-las;
Apenas a anulação de dotações da proposta proporciona recursos para viabilizar emendas; e
Não poderão ser anuladas dotações que envolvem gastos com pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências tributárias intergovernamentais. (GIACOMONI, 2010, p. 269 e 270).
Como se nota, não apenas se exige que o parlamentar aponte a origem dos recursos que devem financiar suas emendas, mas também que essa indicação precisa ter como fonte a anulação de despesas anteriores. Nesse sentido, ao emendar o Orçamento, o congressista estaria, tão somente, substituindo uma dotação – indicada pelo Executivo – por outra, que, de acordo com o entendimento daquele Deputado ou Senador, é mais adequada.
Logicamente, esse processo todo não pode comprometer, de um lado, despesas obrigatórias (que por força legal ou constitucional não estão sujeitas à discricionariedade quer do Legislativo, quer do Executivo); e, de outro, gerar uma incompatibilidade com as demais leis que regem a elaboração da LOA, isto é, o PPA e a LDO. Portanto, a consequência desse arranjo caracteriza bem o fato de que o Congresso Nacional pode modificar o Orçamento e tomar parte deste importante processo de definição dos programas e políticas governamentais. Porém, é capaz de fazê-lo somente com base no remanejamento de algumas despesas disponíveis, tomando o projeto inicial do Executivo como o seu ponto de partida fundamental.
Um importante aspecto que se deve considerar, ainda, é o de que a atuação de ambos os Poderes é severamente limitada pela rigidez do Orçamento no Brasil. Essa característica, como apontam Figueiredo e Limongi, tem por origem a “proteção constitucional e legal de importantes componentes do gasto público”, mas também restrições macroeconômicas, a amortização da dívida pública, e até mesmo “decisões prévias [...] tomadas fora do ciclo orçamentário” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 40 e 33), e que decorrem da própria dinâmica do processo como um todo, já que o Orçamento de um ano necessariamente vincula o do ano seguinte (DAVIS, DEMPSTER e WILDAVSKY, 1966).
Dessa maneira, concluem os autores, “como grande parte do gasto está fora da alçada de decisão seja do Executivo, seja do Legislativo”, é possível observar que “os recursos para investimento são, na prática, os únicos disponíveis para a livre utilização dos dois poderes” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 40). Como ressalta Lima, “a ampla maioria das despesas de custeio é de execução obrigatória, já que não há como se deixar de pagar as contas de água, de luz, de serviços de limpeza, entre outras inerentes ao funcionamento da máquina pública” (LIMA, 2003, p. 5). De outro, deve-se considerar que mesmo no caso das despesas com investimento, parte delas extrapola o exercício fiscal e não podem ser interrompidas (idem).
Ainda que essas despesas livres ou “discricionárias” representem uma parcela pequena do Orçamento, correspondem a valores que, em termos absolutos, são bastante significativos (LIMA, 2003, p. 8). Segundo dados da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda, a totalidade das despesas discricionárias representou, por ano, cerca de 3,60% do PIB entre 2006-2015 (BRASIL, 2016, p. 12-14). Portanto, se é verdade que a atuação dos Poderes é reduzida, e que a tarefa do Legislativo, de certo modo, resume-se ao remanejamento deste tipo de dotação, já engessado pela proposta original do Executivo, também é verdade que a atuação do Congresso recai justamente sobre um ponto crítico do gasto público, o que justifica a sua relevância. Em artigo publicado no ano de 2008, Tollini (2008, p. 228 e 229) afirma que, em média, o Congresso determina cerca de 20% deste tipo de despesa.
Um último ponto a considerar, em relação às prerrogativas dos parlamentares, diz respeito a um fenômeno criticado pela literatura: o de que os congressistas têm se utilizado da autorização contida no art. 166, §3º, III, a, da CF/88 (qual seja, a de apresentar emendas para a correção de “erros ou omissões” do projeto encaminhado pelo Governo) para promover uma reestimativa das receitas previstas e, assim, “produzir” nova fonte de financiamento não considerada no projeto original.
Em outras palavras, verificando que o Executivo subestimou as receitas esperadas para determinado ano, o Legislativo procede à correção desse suposto erro, incluindo novos valores no projeto, e encontrando, dessa forma, recursos adicionais para financiar emendas, que não mais dependem do cancelamento de dotações anteriores para serem aprovadas:
Na prática, por conta das reestimativas de receitas sempre excessivamente otimistas introduzidas pelo Congresso, esse instrumento foi descaracterizado, e todo início de ano o governo federal tem imposto contingenciamentos gigantescos, que chegam à dezena de bilhões de Reais. O que era para ser algo excepcional virou regra, o que era para ser marginal tornou-se vultoso: após anos seguidos de ocorrência, esses mega-contingenciamentos passaram a ser naturais e esperados por todos os agentes envolvidos no processo orçamentário federal. Pior, dada a grande discrepância que gera entre os valores aprovados na LOA e os limites autorizados, o contingenciamento compromete a boa prática de dar previsibilidade aos gastos durante o exercício, já que os órgãos setoriais ficam sem saber quando, e se poderão ou não gastar todo o orçamento que tem aprovado. (TOLLINI, 2008, p. 221).
Esse fenômeno tem se manifestado de diferentes formas ao longo do tempo. Assim, por ora, cabe apenas ressaltar que o Capítulo 4, a seguir, comenta essas distintas manifestações, bem como a solução encontrada pelas disposições regimentais no intuito de limitar essa prerrogativa, inicialmente concentrada na figura do relator-geral, como se comenta brevemente no Capítulo 1.
No que diz respeito à preservação da CMO como locus para a tomada das decisões, verifica-se que o art. 166 apresenta as seguintes atribuições: (a) examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do PPA, da LDO, da LOA e dos créditos adicionais87; e (b) examinar e emitir
parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
A partir disso, nota-se que a Comissão se encontra no centro das atividades que envolvem o Poder Legislativo nas diferentes etapas do processo orçamentário no Brasil. Como ocorria no sistema anterior, a tramitação das leis orçamentárias é unificada neste Órgão, que recebe, processa e aprecia as emendas parlamentares, consolidando um parecer final que é,
87 Créditos adicionais são espécies de ajustes ao Orçamento, os quais procuram readequá-lo às necessidades
verificadas no curso da execução. “Assim, além dos recursos consignados no orçamento (créditos orçamentários), pode o Estado dispor de créditos adicionais, como tais considerados ‘as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento’ (art. 40 da Lei nº 4.320/64)” (RAMOS FILHO, 2012, p. 303). Poderão ser de três tipos: suplementares, especiais e extraordinários. Estes últimos são dedicados a cobrir despesas urgentes, motivo pelo qual são encaminhados ao Congresso, pelo Executivo, através de Medida Provisória.
então, apresentado no Plenário do Congresso Nacional para que seja votado e, uma vez aprovado, encaminhado para sanção presidencial.
Ramos Filho (2012, p. 270 e 271) explica que certos aspectos dessa regulação geram controvérsia na literatura jurídica, sobretudo em razão das diferenças nas redações entre os dispositivos que disciplinam a CMO na CF/88 e na CF/69.
Em especial, destaca-se a discussão a respeito da possibilidade de se apresentar emendas no Plenário do Congresso – e, portanto, fora da CMO. A interpretação nesse sentido seria justificada porque, na disciplina do texto constitucional anterior, afirmava-se que “somente na comissão mista poderão ser oferecidas emendas” (art. 88 §2º, da CF/69, destaques