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No domínio dos investimentos públicos, enquadram-se vários projetos de construção de infraestruturas no sector dos resíduos urbanos (RU), destinadas ao tratamento e valorização dos resíduos, incluindo-se neste conjunto de infraestruturas a Central de Valorização Orgânica (CVO) da Valorsul, objeto de estudo de caso neste trabalho de investigação. Estas unidades foram construídas nos últimos 20 anos, por todo o país, para fazer face à produção crescente de RU, resultado da melhoria sustentada do nível de vida dos portugueses, que se verificou a partir da adesão de Portugal à EU, a 1 de janeiro de 1986.

Em termos de infraestruturas de gestão de RU, em 2010, no Continente encontravam-se em exploração 38.154 ecopontos, 189 ecocentros, 29 estações de triagem, 81 estações de transferência, 9 unidades de valorização orgânica, 2 centrais de incineração, com valorização energética e 34 aterros sanitários para a deposição/eliminação de resíduos que não tenham qualquer tipo de aproveitamento (Agência Portuguesa do Ambiente, 2010).

A produção de RU em Portugal Continental, em 2010, foi de 5,4 milhões de toneladas, sendo o valor da quantidade de resíduos produzidos por habitante (capitação), a nível nacional, de 511 kg/hab.ano, o correspondente a uma produção média diária de 1,4 kg por habitante, acompanhando a tendência dos restantes países da União Europeia, que também tem registado nos últimos anos valores de capitação estabilizados nos 1,4 kg./hab.dia (SIRER, Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos, 2011).

Para se ter uma noção dos elevados montantes dos investimentos realizados no sector do tratamento e valorização dos RU, destacam-se dois projetos, um relacionado com a concepção e construção da incineradora da Valorsul, a empresa responsável pelo tratamento e valorização das cerca de um milhão de toneladas de RU produzidas, por ano, em dezanove Municípios da Grande Lisboa e da Região Oeste, que rondou 140 milhões de euros, e o projeto de investimento da CVO, que custou cerca de 26 milhões de euros, também explorada pela Valorsul que, como referido anteriormente, vai ser objeto de estudo de caso neste trabalho de investigação. Estes investimentos demonstram bem a importância do sector dos resíduos urbanos em Portugal.

No que se refere à análise financeira dos investimentos públicos em geral e do que vai ser objeto de investigação neste trabalho, contempla duas decisões distintas e independentes, mas interligadas, como é evidenciado por Menezes (2012), a decisão de investimento (eminentemente económica) e a decisão de financiamento (marcadamente financeira). Mas, segundo Esperança e Matias (2009) raramente se faz a análise do desempenho destes projetos, ou seja, não se efetua o confronto entre os valores previstos e os realizados nem, o que é mais grave, segundo a opinião dos autores, se procede a uma correta avaliação da rendibilidade da empresa (ex-post-projeto), muito menos dos benefícios económicos e sociais para a sociedade (A. M. Pereira, 2013; Tribunal de Contas, 2009; Pinho e Vilares, 2009).

Na opinião de Brealey et al. (2007), quando se faz a avaliação do desempenho de projetos de investimento, para verificar a qualidade das previsões feitas por quem propôs o projeto, esta é normalmente efetuada demasiado cedo, após a conclusão do projeto, para permitir qualquer avaliação precisa do seu êxito. E, uma vez que os responsáveis pelas previsões raramente especificam os pressupostos económicos subjacentes, conforme se pode observar nos diversos estudos de viabilidade dos projetos públicos em Portugal é difícil saber se, de facto, acertaram, ou se foram ajudados por uma conjuntura económica favorável.

Recentemente, quando se tentou fazer essa avaliação a posteriori, no caso das PPP, os resultados foram tão imprecisos ou mesmo nulos, por falta de informação relacionada com os projetos (Avelino, 2011)11 . Por outro lado, o TdC, em vários relatórios de auditoria a obras públicas constatou que as fases de avaliação ex ante e ex post, na prática, não existem (Relatório de Auditoria n.º 17/2009, p. 8.), o que impediu que fossem retiradas ilações e orientações para seguir em futuros empreendimentos de obras públicas, ou seja, a ausência da análise nesta fase da decisão de investimento (ex ante) e na fase de exploração (ex post), na maioria dos investimentos públicos, não possibilita avaliar as consequências da realização dos projetos e, por essa via, adquirir experiência para projetos semelhantes a implantar posteriormente (Esperança e Matias, 2009; Tribunal de Contas, 2009).

Por outro lado, a maioria dos estudos e publicações realizadas no âmbito da análise de projetos de investimento, que têm sido amplamente estudadas a nível nacional e internacional, estão sobretudo concentrados na área dos princípios da gestão financeira, finanças empresariais, avaliação e gestão de projetos, temática esta que tem estado na origem da organização de vários seminários e conferências (Project Management Institute Global Congresses) e de centenas de publicações, como por exemplo se destaca o normativo internacional PMBOK Guide (Project Management Body of Knowledge), que reúne as melhores práticas e técnicas reconhecidas por organizações internacionais como é o caso do Project Management Institute (PMI).

A tradição em Portugal, conforme foi demonstrado no presente capítulo, em termos de realização de obras públicas nos últimos vinte anos, nomeadamente por gestão direta do Estado, ao nível de grandes infraestruturas do domínio público, tem sido a de se repetirem os mesmos erros, materializados em acentuados desvios de prazos e de custos, tornando esta área num domínio de grande risco e com encargos avultadíssimos para o Estado (Azevedo, 2014; Martins, 2013; Morais, 2013; Moreno, 2010; Rosa e Marques, 2012).

Neste sentido, o investigador ficou, particularmente, interessado em estudar o tema dos desvios financeiros e de prazos verificados em empreendimentos de obras públicas, quer pela

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O grupo de trabalho, liderado pelo Professor Avelino de Jesus, designado pelo Estado para analisar todas as parcerias público-privadas (PPP), medir os seus impactos nas contas públicas dos próximos anos e estudar formas de revisão ou renegociação, por falta de informação, demitiu-se em 14 março de 2011 (Jornal de Negócios, 2011).

oportunidade que o exame da matéria comporta em si no atual contexto económico e orçamental, quer pelo facto de se terem identificado lacunas existentes em matéria de aplicação de boas práticas de avaliação de projetos de investimento, quer ainda, por não existir uma prática formal, sistemática e periódica, de recolha e análise pública de casos de referência relevantes, para efeitos de partilha de lições e da melhoria futura da avaliação dos projetos de investimento público, à semelhança, aliás, do que sucede em vários países (e.g. portal norte-americano usaspending.gov) e, também, para melhor servir o interesse público, ao contribuir para o processo de mitigação e prevenção da prática dos mesmos erros no âmbito da avaliação de projetos públicos.

O investigador orientou a sua pesquisa apenas para questões de verificação do cumprimento de critérios relacionados com boas práticas de avaliação de projetos, deixando os aspetos relacionados com a legalidade, nomeadamente, os que envolvem, os princípios da transparência, da concorrência, da igualdade de tratamento e da prossecução do interesse público em geral para as instituições competentes.