Eduardo Marques em sua tese doutoral faz uma importante conceituação do que seriam os setores, com base da literatura francesa de análise setorial. Para alguns autores desta tradição teórica a ação do Estado seria dividida entre duas lógicas: territorial e setorial. “No primeiro caso, o Estado age sobre uma determinada circunscrição espacial e, no segundo, o Estado tenta regular domínios de atividades divididos verticalmente, como por exemplo, a saúde, a indústria, etc.” (Marques, 1998:24). No entanto, as definições e delimitações entre os setores não são totalmente claras e estão sujeitas a aspectos subjetivos e de entendimento da vida social. Se pensarmos em perspectiva institucional, isto explicaria parte das mudanças quando da alternância do chefe do executivo na estrutura e organização da Administração Direta, fundindo, transpondo, remanejando e criando estruturas setoriais. Assim, diferentemente da lógica territorial, a lógica setorial não possuiu em todos os casos delimitações exatas. Isto fica ainda mais evidente quando analisamos políticas que visam atacar temas transversais como as temáticas das desigualdades já apontadas neste trabalho.
A lógica setorial seria pensada então a partir da polarização global-setorial. Marques (1998) também se refere à importância de, ao estudar as políticas e seus atores, levar em conta projetos e estratégias, integrando políticas públicas e cultura, diferenciando este conceito de setor do conceito apropriado pela economia: segmento econômico controlado pelo setor privado.
(...) setor é definido como conjunto de papéis sociais estruturados em torno de uma lógica vertical e autônoma de reprodução. A estruturação dos setores segue frequentemente, portanto, uma lógica profissional (dos papéis sociais), agrupando os atores de um dado campo de atividade e suas práticas. No interior dos setores, lutas por hegemonia estariam em jogo, baseadas tanto no exercício do poder propriamente dito, quanto no estabelecimento do ‘referencial’: conjunto de ideias e representações sobre o setor, seus objetos de intervenção e seu lugar na sociedade.” (Marques, 1998:24)
Fica evidente, pois, que setor não se constitui como um ator, mas como o ambiente no qual os atores atuam15. Assim sendo, ele próprio constituir-se-á com uma arena de conflitos, ainda que também possam existir, e frequentemente existem, interesses e posições comuns, significativamente consolidadas para todo o setor, que seriam as posturas referentes a temas em defesa deste. Deste modo, temos que analisar a intersetorialidade não somente como produtora de conflitos e divergências entre os setores. Devemos, pois, considerar que também os conflitos entre os atores setoriais mudam de acomodação com os arranjos setoriais. Coordenar setores fica sendo uma atividade eminentemente política de superação de divergências intra e extra setoriais.
Estudiosos do campo de administração pública têm desenvolvido substanciais argumentos de que cada vez mais o Estado estaria assumindo uma configuração de rede e multiníveis, que estariam dentro de uma abordagem transversal de implementação de políticas públicas. A transversalidade pode ser entendida como sendo uma “intersetorialidade de elevado nível institucional”. Segundo Serra (2004: 3), a transversalidade tenta dar respostas organizacionais à necessidade de incorporação às tarefas da organização de temas, visões, enfoques, problemas públicos, objetivos, que não se encaixam em somente uma das estruturas organizacionais verticais, e tenta, também, que todas estas estruturas verticais compartilhem, sinergicamente, a pactuação de um objetivo comum que não seja específico a nenhuma delas em particular.
A venezuelana Núria Cunill Grau (2005) classifica os estudos existentes sobre intersetorialidade com base na origem da justificativa proposta por eles (mais política ou mais técnica). A premissa mais política é a de que a integração entre setores possibilita a busca de soluções integrais aos problemas sociais e se traduz em uma assunção de que todas as políticas públicas que persigam estratégias globais de desenvolvimento, como a melhoria da qualidade de vida da população, devem ser planejadas e executadas intersetorialmente. Já a premissa mais técnica concentra seu foco sobre a análise da eficiência, afirmando que a integração entre os setores permite que as diferenças entre eles possam ser usadas
15
O conceito de ambiente adotado aqui pode ser mais bem entendido a partir da discussão da literatura internacional sobre “policy domain” ou campos de políticas públicas. Estes campos seriam arenas específicas, onde redes de entidades públicas e privadas se relacionariam. Cada campo contaria, pois, com diversas comunidades de políticas (policy communites) e grupos de interesse, com a potencialidade destes grupos de interesse mobilizarem-se, formando uma coalizão de defesa (advocacy coalition), que mobilizar-se-ia em torno de uma questão, atraindo novos atores e pressionando por mudanças na agenda governamental (Capella, 2005).
produtivamente no enfrentamento dos problemas sociais por criar melhores soluções que a setorialidade, já que permite compartilhar os recursos (não somente econômicos, mas das mais distintas ordens) que são próprios de cada setor. Deste modo a intersetorialidade ganha destaque para superar o que Martins (2005) descreve como sendo a existência de uma “teoria da fragmentação” no que diz respeito à formulação/implementação das políticas públicas.
Um interessante estudo canadense, traduzido e publicado pela Escola Nacional de Administração Pública - ENAP (BAKVIS e JUILLET, 2004), traz uma diferenciação chave para analisar a prática da gestão horizontal de políticas. Os autores partem de três conceitos, muitas vezes abordados indistintamente, (embora destaquem que sua diferenciação não seja fixa e perfeitamente delimitada), mas que se bem utilizados trazem em si uma alta carga de significado e se aplicam a contextos diferentes, a saber: “coordenação”, “colaboração” e “parcerias”.
Segundo os autores, por “coordenação” entende-se a prática de alinhar estruturas e atividades, com o intuito de reduzir sobreposições e duplicações, garantindo que os objetivos não sejam frustrados pela atuação das unidades. Também pode se dar por meios formais e informais, dependendo do tamanho da organização, sua missão e seu ambiente. A “colaboração”, através de um processo ativo, vai além da coordenação por envolver também o desenvolvimento, acordo e implementação de uma estratégia voltada a atingir os objetivos estabelecidos. Envolveria, portanto, o compartilhamento de autoridade e geralmente se dá com a participação de ministérios e esquemas coletivos de accountability. Já a “parceria” refere-se à formalização de mecanismos e acordos de colaboração, envolvendo contratos legais que preveem produtos, serviços e pagamentos. Estes mecanismos formais seriam mais utilizados com organizações externas, tanto comerciais como sem fins lucrativos.
Assim, entender os termos e suas aplicações é crucial à análise, permitindo caracterizar com maior precisão os contextos onde os arranjos intersetoriais são feitos. Estas diferenciações nos ajudam a entender dois tipos possíveis de construção de intersetorialidade. É possível promover intersetorialidade através de relações bilaterais, ou seja, de uma unidade para com outra, porém também é possível atingi-la através de esquemas multilaterais de interação, envolvendo, portanto, várias unidades, como em uma rede, por exemplo. Outra distinção possível seria a construção de intersetorialidade através da convergência de agendas, não se tratando da formação de uma agenda comum, mas da tentativa de que duas agendas distintas convirjam em alguns pontos: estaria, então, mais próxima do conceito de
“coordenação” (apresentado no parágrafo anterior), e é o modo mais comum de se produzir intersetorialidade (como veremos no estudo de caso, dos próximos capítulos), além de representar uma afinidade maior com a intersetorialidade de tipo bilateral. Já a intersetorialidade de tipo construção coletiva seria marcada pela tentativa de constituição de uma agenda cooperativa e compartilhada, em que os atores teriam de abrir mão de diversos pontos de suas agendas setoriais. Assim, este perfil de intersetorialidade demandaria a construção de canais de tomada de decisão ampla e consensual. Construção mais complexa, demanda, ainda, desenvolvimento e testes de meios para se efetivar, os meios mais testados são os foros de decisão colegiada, como os conselhos. Estaria, assim, mais associado ao conceito de “colaboração” e é mais compatível com padrões de articulação multilateriais16.