NGI (2013)
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inda que este texto esteja intitulado como“Os Adidos de Defesa”, tentar-se-á nele ir um pouco mais além, com o propósito de refletir sobre o conjunto de todas as funções de repre- sentação no âmbito da Defesa Nacional.
Não só as que têm expressão junto das em- baixadas bilaterais e a que correspondem os Adidos, como também as funções de represen- tação nacional asseguradas por militares em organizações de natureza multilateral, seja no quadro especificamente militar, seja no quadro diplomático.
Os atuais Adidos de Defesa são a evolução dos antigos adidos dos diferentes ramos das Forças Armadas, tradicionalmente designa- dos como militares, navais e aeronáuticos, em que os primeiros se reportavam ao Exército. Independentemente de considerações de ordem financeira que legitimamente se podem colocar, de um ponto de vista substantivo este modelo de expressão sectorial foi-se esgotando com o caráter crescentemente conjunto da ação e da organização das Forças Armadas, do que só se excetuam as grandes potências.
A origem dos Adidos Militares remonta ao tem- po da Guerra dos Trinta Anos (século XVII). Concebidos como elementos da cadeia de infor- mações militares, mas apenas ligados à produção de informação aberta, diferenciando os seus ato- res daqueles que de modo coberto e secreto, se dedicavam à espionagem.
Implicando aceitação pelos países de atuação e tendo como propósito a recolha tão vasta quan- to possível de informações, o que também esti- mulou práticas de colaboração entre Estados, a figura dos Adidos Militares rapidamente se con- sagrou e generalizou, em particular na Europa. O século XIX foi nesse sentido um período deci- sivo. Dois fatores contribuíram para isso.
Por um lado, a vontade de, assegurando um ma- nifesto equilíbrio de poderes e procurando evitar surpresas, acautelar e preservar a problemática Paz europeia que se seguiu às guerras napoleónicas. Eram particularmente relevantes as informações sobre ações de mobilização, de concentração de forças, em particular junto às fronteiras, e sobre a realização de exercícios militares de envergadura. Por outro lado, e sobretudo por parte dos países com expressão imperial, foi decisivo o interesse em dispor de elementos que permitissem antecipar e avaliar o crescendo dos apetites coloniais das diferentes potências europeias.
Num caso e noutro, se o pano de fundo era a des- confiança existente entre Estados, a motivação era manifestamente positiva e ia no sentido de tentar atenuar ou mesmo eliminar essas desconfianças. E vale a pena acentuar que se tratava de uma mo- tivação partilhada, mesmo entre potências que mantinham rivalidades.
Nesse sentido pode dizer-se que, na sua génese, os Adidos Militares corresponderam ao que moder- namente se designaria como Confidence Building
Measures (CBM). Este é um entendimento rele-
vante para a reconsideração contemporânea desta função, em particular quanto à seleção dos desti- nos em que ela mais parece justificar-se.
Adotando a interpretação do Geneva Center for
the Democratic Control of the Armed Forces (DCAF)
pode entender-se como Adido de Defesa um membro das Forças Armadas que presta serviço numa embaixada como representante do sector da Defesa do seu país, beneficiando para o efeito de estatuto, prerrogativas e imunidades diplomáticas, nos termos da Convenção de Viena de 1961.
O âmbito das suas atividades é naturalmente o âmbito bilateral entre o país de pertença e o país de acreditação. Por regra trata-se de Oficiais Superiores com a patente de Coronel ou Tenente Coronel (ou equivalente na Marinha). E na prática
a sua ação orienta-se para quatro domínios prin- cipais: a representação militar, a recolha e troca de informações, a cooperação real ou potencial no domínio militar e, eventualmente, também cobre aspetos de economia de Defesa, nomeadamente ligados às indústrias de Defesa.
No caso português os Adidos de Defesa depen- dem hierarquicamente do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas (CEMGFA), como resulta das responsabilidades do CEMGFA tanto em matéria de envolvimento militar externo, como em matéria de informações militares. Mas têm também uma dependência funcional da Direção Geral da Política de Defesa Nacional do Ministério da Defesa Nacional, sobretudo ligada às políticas e práticas de cooperação. Adicionalmente os Adidos reportam ao embaixador que lidera a embaixada em que se inscrevem, com quem devem ter uma relação de assessoria, mútuo apoio, coordenação e troca de informações.
Não é um modelo inteiramente linear, mas é o modelo que traduz a realidade enquadrante, para a qual não parece ser fácil encontrar muitas alter- nativas e que, como tal, é dificilmente alterável. A sua fragilidade ou o seu valor estão menos na sua conceção e mais na riqueza ou na falha que se observar no relacionamento e articulação entre as diferentes entidades envolvidas. Em Lisboa, entre o EMGFA, o MDN e o MNE e, localmente, entre o embaixador e o adido.
Ou seja, é mais um problema de Política, ou talvez mais propriamente, de ausência dela, do que de organização e estrutura.
No plano do Estado um ponto essencial é saber se existe um conjunto de adidos bilaterais ou se há uma rede de adidos, fundada em perspetivas coerentes de Política Externa e agindo de modo convergente e coordenado de acordo com as linhas e orientações dessa Política.
O que é desejável que aconteça é a clara existência de uma rede que funcione como tal, naturalmente sem prejuízo das especificidades e exigências das diferentes sedes de acreditação.
Na definição da rede de Adidos não pode deixar de ser dada atenção a perspetivas de reciprocidade, mas devem ser as necessidades e os interesses na- cionais objetivados por relação a outros Estados, os critérios definidores fundamentais.
Deve aqui retomar-se o tema antes enunciado dos Adidos enquanto promotores de confiança. Há hoje fundamento para considerações dessa natu- reza entre países aliados e parceiros na NATO e na União Europeia (UE)?
A não haver, o que se afigura ser um entendimento inteiramente razoável, deixa de haver pleno senti- do ter adidos militares bilaterais na generalidade desses países, como era a prática prevalecente. O que é também reforçado pela grande intera- ção, intensa e quase permanente, que existe entre os CEMGFA da NATO e da UE.
Para Portugal constituirão clara exceção a essa perspetiva a Alemanha pelo seu peso no quadro europeu, a Espanha pela intensidade do relaciona- mento bilateral, os EUA, pela sua escala de super- potência e de Estado importantíssimo na NATO e a França, por razões ligadas a África.
Relativamente aos demais Estados membros da UE e da NATO parecem falhar os fundamentos para o estabelecimento de Adidos de Defesa bilate- rais com caráter de residentes, o que não invalida que em relação a eles não se possam construir e praticar soluções novas e por princípio mais eco- nómicas, de que serão exemplo a modalidade de acreditação múltipla e não-residente e a opção por ter Oficiais baseados no EMGFA acreditados como adidos militares em determinados países estran- geiros, a que se possam deslocar quando necessá- rio e por períodos curtos.
Mas o Mundo e os interesses de Portugal não se esgotam na NATO e na União Europeia. O que é reforçadamente verdadeiro num tempo simulta- neamente de globalização e de transição.
Por essa razão faz sentido atender a três outras ordens de países.
“PODE DIZER-SE QUE, NA SUA GÉNESE,
OS ADIDOS MILITARES CORRESPONDERAM
AO QUE MODERNAMENTE SE DESIGNARIA COMO
CONFIDENCE BUILDING MEASURES (CBM)”
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Em primeiro lugar aos países da nossa fronteira de segurança próxima. Isto é, ao conjunto do Magrebe. E aí, claramente a Marrocos e à Argélia, assegurando mediante acreditações múltiplas presença adicional na Mauritânia e na Tunísia. A Líbia é, por agora, de difícil, se não impossível consideração.
A segunda corresponde à lusofonia e ao espaço da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP). Por um complexo de motivações de que sobreleva o valor e a intensidade da Cooperação Técnico-Militar, Portugal carece de ter Adidos bilaterais de Defesa em Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste. A Guiné Equatorial escapa, pelo menos por enquanto, a esse entendimento. A es- tes, há naturalmente que juntar o Brasil, em par- ticular pelo seu peso potencial na CPLP. E, ainda, uma situação menos diretamente linear, mas muito justificada para um país como Portugal, um Adido na Etiópia, que esteja também acredi- tado junto da União Africana.
A terceira ordem de países, liga-se àqueles que, pelas normais ou pelas piores razões, têm prota- gonismo e peso marcantes na ordem geopolítica da segurança global contemporânea. É o caso da China e da Rússia. A ausência nesses países corresponde a uma menorização perante aliados e parceiros e a um potencial empobrecimento da ação do embaixador nesses importantes Atores do Sistema Internacional. O que não se pode ter como adequado.
Integrando estas várias considerações poder-se -ia concluir que no presente se recomendaria para Portugal uma rede de dezasseis Adidos de Defesa residentes, eventualmente acrescentada por algumas judiciosas acreditações múltiplas e pela fórmula de Adidos baseados no EMGFA, deslocando-se por períodos curtos aos países de acreditação.
No que exclusivamente se refere aos adidos resi- dentes e em termos relativos, isso corresponde a uma presença de Adidos de Defesa em 22% das atuais embaixadas bilaterais portuguesas. Seria um dispositivo ligeiramente superior ao que hoje existe, mas que parece ser coerente e conforme com as necessidades, interesses e prioridades nacionais.
Essencial é que o conjunto dos Adidos de Defesa seja mais do que um dispositivo ou do que uma “grelha”, e que de facto esse conjunto defina uma rede, em consonância com a rede diplomática geral, e que opere de modo efetivamente tutela- do e coordenado. O que sobretudo implica que superiormente lhes sejam definidos objetivos, in- cluindo planos de pesquisa de informações, e que, em função desses objetivos, os Adidos de Defesa sejam objeto de avaliação, sob uma ótica de cus- to-benefício, daí se retirando as devidas ilações.
A isto se deve acrescentar a necessidade de es- tarem satisfatoriamente dotados. Nesse plano afirmam-se como requisitos um nível mínimo de apoio administrativo e de secretariado (que pode ser específico ou estar subsumido na estrutura da embaixada), a disponibilidade de boas comu- nicações e, naturalmente, recursos financeiros. Um Adido de Defesa, como no geral um diploma- ta, têm custos consideráveis para o Estado, que não podem ser desbaratados, seja por inexistência de objetivos, seja por indisponibilidade de recursos para agir. Face à dinâmica e complexidade da vida internacional contemporânea a simples presen- ça é insuficiente. O que é verdade para Adidos de Defesa e Embaixadores. Aliás a mera presença é frequentemente indutora de apreciações negati- vas, designadamente por parte do Estado anfitrião, e, consequentemente, de prejuízo para o país. Para um país é porventura menos gravoso não ter representação própria numa dada capital do que ter alguém que, designadamente por escas- sez de recursos financeiros, se limite a estar, sem dispor de qualquer possibilidade de agir.
A representação militar tem igualmente expres- são no plano multilateral, hoje tão decisivo e tão importante para promover o valor de Portugal no Mundo contemporâneo, seja no exercício das res- ponsabilidades que incumbem ao país enquanto ator do sistema internacional, como para a prote- ção dos interesses particulares de Portugal.