O tema central dessa dissertação – a Lei 12.711/2012 – nos conduz a desenvolver uma breve discussão sobre ações afirmativas. A seguir apresentam-se algumas definições de ações afirmativas, suas finalidades, um breve histórico da discussão no Brasil e, por fim, a proposta deste trabalho.
Algumas definições do termo ações afirmativas contribuem para que seja possível compreender seu propósito e suas aplicações no Brasil. Como é notável, vários intelectuais brasileiros têm se dedicado a investigar o tema e a produzir dados e informações sobre as políticas de ações afirmativas no Brasil. Existem alguns grupos de pesquisa sobre a temática no país, como por exemplo, o Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA/UERJ); o Grupo Estratégico de Análise da Educação Superior no Brasil (GEA/FLACSO); e a Rede Ação Afirmativa (vinculado ao centro de estudos afro-orientais da
UFBA). Outras importantes pesquisas têm sido desenvolvidas autonomamente por estudiosos de todo país.
De acordo com Silvério (2002) há uma noção mais antiga de ação afirmativa que segue o sentido de reparação de uma injustiça passada; já a noção mais moderna refere-se a um programa de políticas públicas ordenado pelo executivo e legislativo, ou implementado por empresas privadas para possibilitar a ascensão de minorias étnicas, raciais e sexuais.
Joaze Bernardino Costa (2002), parece concordar com a definição exposta anteriormente, e apresenta o conceito de ações afirmativas da seguinte forma:
Ações afirmativas são entendidas como políticas públicas que pretendem corrigir desigualdades socioeconômicas procedentes de discriminação, atual ou histórica, sofrida por algum grupo de pessoas. Para tanto, concedem-se vantagens competitivas para membros de certos grupos que vivenciam uma situação de inferioridade a fim de que, num futuro estipulado, esta situação seja revertida. Assim, as políticas de ação afirmativa buscam, por meio de um tratamento temporariamente diferenciado, promover a equidade entre os grupos que compõem a sociedade. (COSTA, 2002, p. 256)
Em outras palavras e de modo complementar, é importante apresentar também a definição dada por João Feres Jr. (2015) sobre o tema:
(...) como política de caráter focal que visa à justiça social, a ação afirmativa procura romper com mecanismos inerciais de exclusão que permanecem intocados pelas políticas públicas universais ou quando estas sequer são plenamente implantadas. (...) Políticas de ação afirmativa podem ser definidas como provisões de alguma espécie de reparação para determinados grupos persistentemente discriminados e vítimas de exclusão socioeconômica. Em grande parte dos casos, para além do atendimento as reivindicações coletivas como distribuição de terras, de moradias, recursos escassos e proteção a certos estilos de vida, elas consistem em proporcionar vantagens competitivas para membros de grupos desprivilegiados em processos de disputa acirrada por posições sociais de prestígio. Essa última modalidade de ação afirmativa tem como objetivo mitigar a sub-representação dessas pessoas nos estratos médios e altos de sociedades que historicamente as marginalizaram e dificultaram sua ascensão social. (FERES Jr., 2015, p.96)
Colocadas algumas definições que serão articuladas para se pensar este trabalho é interessante, também, apresentar breve histórico desse conceito. A expressão ação afirmativa, conforme utilizada no Brasil, tem como principal referencial os Estados Unidos, embora tenham existido políticas similares anteriormente em outros países. Em meados da década de 1960, período de ampliação da luta de movimentos anti-racistas e de fortalecimento das reivindicações por direitos civis para os negros naquele país, iniciou-se o debate dessas propostas. Os movimentos sociais desse período nos EUA começaram a pautar o estado no sentido de que não eram suficientes as leis que proibiam a segregação racial, mas também era importante o desenvolvimento de uma postura ativa na melhoria das condições de vida da população negra.
Os norte-americanos são referência no debate e na implementação de políticas de ações afirmativas, porém a prática se difundiu por muitos outros países do globo, sendo que há casos dessas políticas na Europa, Ásia, África e também em outros países Sul-americanos. Cada localidade fez as adaptações necessárias a seus contextos, sendo que o formato das políticas variou e varia muito nos diferentes países. Há locais em que elas são obrigatórias, outros em que elas são voluntárias, bem como há lugares que formularam políticas híbridas. Há locais onde sua implementação se deu por meio de programas governamentais, em outros o foco foi dado na iniciativa privada. Também se nota a variação do público conforme a região, mas os principais beneficiários dessas políticas têm sido as minorias étnicas, raciais e as mulheres (MOEHLECKE, 2002).
A aplicação principal das ações afirmativas concentra-se nas áreas da educação e do mercado de trabalho. Em se tratando de mercado de trabalho as possibilidades de medidas são, entre outras, a garantia de um percentual de capacitação para a parcela beneficiária, mais qualificação e também promoção na carreira. No âmbito educacional as práticas mais comuns são: garantia de um percentual de vagas nos processos seletivos e auxílio permanência para os beneficiários. Portanto, as ações afirmativas têm como objetivo central incluir em espaços de privilégio e poder alguns grupos que teriam o acesso a esses lugares total ou parcialmente negados.
Apresentadas algumas características das políticas de ações afirmativas, é preciso destacar a sua finalidade. As desigualdades sociais combatidas pela ação afirmativa originam- se, normalmente, de práticas sistemáticas de algum tipo de discriminação negativa. Essa foi a primeira justificativa que possibilitou tratar diferenciadamente um grupo social (MOEHLECKE, 2002). A sua finalidade última é a redução substantiva ou eliminação das desigualdades sociais relacionadas com a divisão do poder e da riqueza (GOMES, 2001; MENEZES, 2001).
Sabe-se que há mais de duas décadas o debate sobre ações afirmativas é feito no Brasil e algumas das ideias basilares para o debate no contexto nacional foram: 1) O combate sistemático à discriminação existente em certos espaços; 2) A redução de desigualdades que acometem certos grupos vulneráveis; 3) A busca de integração de distintos grupos sociais por meio da valorização da diversidade cultural. Essa última ideia se relaciona à valorização das identidades de grupos segregados, e supõe que a interação mais próxima de pessoas com
origens diferentes pode prevenir visões e práticas preconceituosas e discriminatórias, que são socialmente indesejáveis (MOEHLECKE, 2002).
A questão do mérito individual também é bastante discutida como um valor importante dado o contexto em que vivemos. Sabe-se que para ser beneficiário de ações afirmativas não basta que o indivíduo pertença a um grupo discriminado, é necessário que ele possua determinadas qualificações. Não é suficiente ser parte de um grupo minoritário para se beneficiar das ações afirmativas, é necessário que sejam demonstradas as capacidades técnicas de trabalho ou que se tenha a qualificação necessária para ingresso no ensino superior, por exemplo.
No Brasil o registro mais antigo que se relaciona a discussão de ações afirmativas é de 1968, quando técnicos do Ministério do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho apresentaram posicionamento favorável à criação de uma lei que obrigasse empresas privadas a manter uma porcentagem mínima de empregados de cor como a solução possível para o problema da discriminação racial no mercado de trabalho. Porém essa lei nem chegou a ser elaborada (SANTOS, 1999).
Vale destacar que as ações afirmativas, enquanto alternativa política, estavam postas desde 1983 quando Abdias do Nascimento, como Deputado Federal, apresentou o projeto de lei 1332/198326 que propunha ―(...) ação compensatória visando a implementação do princípio da isonomia social do negro, em relação aos demais elementos étnicos da população brasileira (...)‖.
A proposta de Abdias do Nascimento apresenta entre as ações, por exemplo: a reserva de 20% de vagas para mulheres negras e 20 % para homens negros na seleção de candidatos ao serviço público; bolsas de estudo; incentivo à empresas privadas que implementassem ações contra a prática de discriminação racial; a inclusão da imagem positiva da família afro- brasileira no sistema de ensino e na literatura didática e para-didática. Essa proposição não obteve sucesso em seu trâmite legislativo, porém notam-se repercussões dessas ideias até os dias de hoje.
Além do âmbito político, nesse mesmo período o mundo acadêmico é marcado pelo surgimento de sistematizações das desigualdades raciais e pela propositura de alternativas
26 Versão digital do projeto de lei disponível em:
para efetiva diminuição das desigualdades entre brancos e negros. Nota-se no livro Relações
raciais no Brasil (1992) de Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva que os estudos realizados sobre as desigualdades raciais apontavam para a possibilidade de intervenção em distorções sociais. Algumas das propostas apresentadas pelos autores são: 1) utilizar a legislação que pune o racismo como crime; 2) aplicar ações afirmativas visando à igualdade, também nesse trabalho, os autores apresentam como obstáculos à implementação a ausência de apoio político e o sistema de classificação racial brasileiro (dificuldade na identificação de quem é branco ou negro); 3) implementar políticas de caráter redistributivo, que não são racialmente específicas, mas auxiliam no combate à pobreza e suas raízes (SILVÉRIO, 2002). A Marcha Zumbi dos Palmares, em 1995, pressionou o poder público no sentido de desenvolver políticas públicas para a superação do racismo. O presidente da república no período, Fernando Henrique Cardoso, instituiu por decreto a criação de um Grupo de Trabalho Interministerial, para formular políticas de valorização e promoção da população negra. Tal inciativa é simbolicamente representativa na medida em que foi a primeira vez que o movimento negro via suas demandas, de certo modo, incorporadas na institucionalidade do governo federal.
Esse Grupo de Trabalho teve seu papel como precursor em dar estímulo para que as discussões e propostas de ações afirmativas fossem realizadas nas diversas unidades federativas no país. No ano seguinte, em 1996, foi lançado o Programa Nacional de Direitos Humanos que estabelecia, dentre outros pontos, que fossem desenvolvidas ações afirmativas para o acesso de negros a cursos profissionalizantes, à universidade e às áreas de tecnologia de ponta, políticas compensatórias que promovam social e economicamente a população negra.
Nesse mesmo ano, o IPEA e alguns Ministérios do executivo federal promoveram eventos para debater sobre ações afirmativas. A década de 1990 também foi significativa em termos de projetos de lei sobre o tema em trâmite no Congresso Nacional. De acordo com Moehlecke (2002), nesse período tanto no Senado, como na Câmara dos Deputados tramitavam quase uma dezena de projetos sobre ações afirmativas para negros. Entre as propostas desses projetos estavam: a concessão de bolsas de estudo; uma política de reparação, que previa o pagamento de indenização aos descendentes de escravos e, também, que o governo viabilizasse a presença proporcional dessa parcela populacional em todos os
níveis escolares; além do estabelecimento de um Fundo Nacional para o desenvolvimento de Ações Afirmativas; e a alteração das seleções para garantir o ingresso de negros ao ensino superior.
Em 2001, o Rio de Janeiro por meio de lei estadual estabeleceu que 50% das vagas dos cursos de graduação das universidades estaduais deveriam ser destinados a alunos oriundos de escolas públicas; sendo que em 2002, uma lei complementar a primeira determinou que 40% das vagas fossem destinadas à candidatos negros. Outros estados do Brasil, também passaram a implementar ações afirmativas para negros e indígenas para o ingresso no ensino superior, como foi o caso do Paraná, do Mato Grosso do Sul e da Bahia. Nota-se que universidades autonomamente começaram a discutir e formular seus sistemas de cotas com o objetivo de incluir mais negros em seus cursos.
O ano de 2001 foi um marco histórico para as discussões sobre antirracismo no Brasil, por ocasião da Conferência de Durban. A Conferência Mundial contra o racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerâncias correlatas da ONU realizada na África do Sul, contou com uma participação muito ativa do Brasil, que levou ao evento não apenas diplomatas, mas também acadêmicos e representantes de movimentos sociais para debaterem relações raciais e estratégias de enfrentamento ao racismo. No relatório conclusivo do evento a adoção de ações afirmativas é apontada como uma necessidade para inclusão social de negros em países como o Brasil, por exemplo.
Com a chegada ao poder do Partido dos Trabalhadores, em 2003, ocorreram algumas modificações na estrutura organizacional do Executivo Federal, entre elas a criação da Secretaria Especial de Promoção de Políticas de Igualdade Racial (SEPPIR/PR) diretamente vinculada à Presidência da República. A instituição da SEPPIR/PR não pode ser tomada como um fato ao acaso, mas representou mais um passo no sentido de se institucionalizar demandas antigas do movimento negro brasileiro como o acesso à educação e redução das desigualdades no mercado de trabalho, necessidades que podem ser trabalhadas com a implementação de ações afirmativas.
Desse modo, pode-se afirmar que a criação da Secretaria alavancou o debate já existente no país sobre ações afirmativas. Além disso, vários estudos técnicos foram realizados a partir dessa instituição que deram base para a formulação de leis federais. Assim como expõe Matilde Ribeiro (2014) em seu livro Políticas de Promoção da Igualdade Racial,
a pauta das ações afirmativa sempre esteve muito relacionada à criação da SEPPIR e, no foco, do planejamento das políticas públicas pensadas para os negros.
Entre 2001 e 2012, desde quando as primeiras universidades começaram a aderir às ações afirmativas até quando a lei de cotas passa a vigorar para as instituições federais de ensino superior, é possível observar um processo contínuo e crescente de adesão às cotas pelas universidades públicas brasileiras. Além da Lei de Cotas, outro marco muito importante nesse percurso de adesão às cotas foi a decisão do STF na ADPF 186 pela constitucionalidade das cotas étnico raciais. Conforme afirma Lima (2015):
Vale enfatizar que mesmo com o reconhecimento da constitucionalidade do uso do critério racial, o governo federal não tinha até então tornado obrigatória a implementação de políticas de ações afirmativas. A decisão da adoção destas políticas, até aquele momento, era realizada de duas formas: 1) Os Conselhos Universitários, cuja autonomia é garantida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação, decidem por sua adoção; e 2) Por meio de lei estadual, aprovada na Assembleia Legislativas dos Estados. (LIMA, 2015, p.27)
A formulação e implementação das Ações Afirmativas se deram em meio a uma série de conflitos e divergências. A mídia, a academia, os políticos, os servidores públicos, os profissionais da educação e a sociedade como um todo se engajaram nas discussões sobre o tema. O trecho abaixo relata os embates do mundo acadêmico e a partir dele é possível ter uma ideia da dimensão da polarização que a temática provocou no país.
Foram publicados quatro documentos nomeados de ―Manifesto dos Intelectuais‖ (2004-2006) pró e contra as políticas racializadas no ensino superior brasileiro. Os quatro documentos, publicados online, eram convergentes no que diz respeito à necessidade de reformas no ensino básico para que se obtivesse qualidade. E, eram divergentes quanto à racialização das políticas sociais e, consequentemente da sociedade brasileira. Para uns o resultado seria a justiça social e consequentemente a ampliação de oportunidades e para outros significaria a fragmentação do povo e a instauração de conflitos raciais onde nunca houve. (GOLÇAVES e PEREIRA, 2013)
Esse tipo de divergência encontra-se também no contexto de formação da Lei de Cotas. E essa proposta de pesquisa pretende justamente ser capaz de descrever e analisar essa trajetória; os acordos, as distorções e as controvérsias geradas pela formação dessa lei podem informar também sobre as disputas que estão colocadas sobre relações raciais no Brasil contemporâneo. O novo contexto exige a atualização do debate para que seja possível construir caminhos sólidos no combate às desigualdades raciais.