Este capítulo visou discutir diferentes maneiras de organização financeiras e aspectos de economia política presentes na economia brasileira. De acordo com modelos descritos pela literatura de variedades de capitalismo, constatou-se que não seria adequado ao Brasil apenas copiar esses modelos, mas sim identificar os gargalos da sua economia e elaborar parâmetros de intervenção específicos. Para tanto, desenhou mecanismos de coordenação fundados no maior protagonismo dos bancos públicos no sistema financeiro, o que Mario Schapiro (2010) classificou como uma coordenação pública da economia de mercado.
Desse modo, quando tento interpretar o conceito de Mario Schapiro (2010) de coordenação pública da economia para a economia de mercado, é justamente para ressaltar a dinâmica dos mecanismos de coordenação da economia brasileira, que diferem substancialmente de outros sistemas. As principais críticas pesam justamente sobre a coordenação da economia, ora para o seu caráter mais público, ora para mais mecanismos de mercado, dependendo a matriz interpretativa de cada ponto de vista sobre a relação entre Estado e mercado – com argumentos neoinstitucionalistas e pós- keynesianos, por exemplo.
O que não se pode é privilegiar um discurso maniqueísta da intervenção do Estado no sistema financeiro, que desconsidera as diferenças de atuação entre bancos públicos e bancos privados, afirmando que a convivência de ambos leva ao entrave do desenvolvimento econômico brasileiro. Cada qual apresenta suas contribuições no desenvolvimento da economia brasileira, mas, por diversas razões expostas nesta dissertação, sejam jurídicas, econômicas, históricas, etc., o Brasil constituiu o seu arranjo financeiro a partir do maior protagonismo dos bancos oficiais.
Diante de todos os fatores aqui expostos desde o primeiro capítulo, foi possível constatar que as reformas de mercado mais profundas sofridas pelo Brasil ocorreram há praticamente uma década atrás. E, mesmo assim, a atuação e permanência dos bancos oficiais não podem ser creditadas somente a incentivos e recursos governamentais. Aparentemente, os bancos públicos conseguiram acompanhar as reformas econômicas brasileiras, desde as do período desenvolvimentista às de mercado. Mesmo após aproximadamente vinte anos de abertura econômica a atores estrangeiros, quinze anos de estabilização monetária, o BB, a CEF e o BNDES, permanecem entre as cinco maiores instituições financeiras do país, mas em concorrência com demais atores (METTENHEIM, 2010, p. 110). São atores, portanto, que apesar de todas as deficiências e críticas contra eles, ainda continuam a desempenhar um papel relevante na economia brasileira, devendo ser respeitados.
Considerações Finais
“It is the interaction between institutions and organizations that shapes the institutional evolution of an economy. If institutions are the rules of the game, organizations and their entrepreneurs are the players”. (NORTH, 1994) Quando Douglass North (1994) analisa o ambiente econômico por meio de instituições – as regras do jogo – e de organizações – os jogadores –, ele afirma que o desenvolvimento econômico é resultado da interação entre esses fatores. Países com boas instituições estão predispostos a se desenvolverem mais rapidamente, enquanto que aqueles com ambientes institucionais fracos113 estão fadados a um ritmo mais lento de desenvolvimento econômico.
Sob essa perspectiva, na dinâmica da economia a escolha de instituições ruins está destinada a uma maior dificuldade em alterar as regras do jogo, pela construção de uma dependência da trajetória114 que esses países criaram ao construir determinados arranjos institucionais.
De acordo com os argumentos expostos nesta dissertação, essa é uma das críticas apresentadas contra a organização do sistema financeiro brasileiro, que conta com a predominância de bancos públicos – os protagonistas de uma importante parcela da política econômica brasileira. A recepção de normas oriundas do período desenvolvimentista, aliada à existência de uma ordem econômica constitucional baseada em normas programáticas, privilegiariam, segundo essa visão, parâmetros de intervenção inadequados para a economia de mercado que o Brasil vive hoje. Mantê-los, portanto, seria reforçar um dos gargalos para o desenvolvimento econômico, o que revelaria uma dependência da trajetória prejudicial para a economia brasileira.
A experiência brasileira se torna ainda mais curiosa por conta da sua singularidade em organizar o seu arranjo financeiro. Enquanto há aqueles que criticam a falta de intervenção estatal, há, de outro lado, os críticos a um intervencionismo
113
Douglass North (1990) apresenta em outra obra, mais profunda, os elementos que constituem bons e maus ambientes institucionais. Neste momento, foco-me apenas na sua conclusão.
114
Tradução de path dependence, que, segundo Douglass North (1990, p. 93) traz consigo: “if the process by which we arrive at today’s institutions is relevant and constrains future choices, then not only does history matters but persistent poor performance and long-run divergent patterns of development stem from a common source”.
exacerbado. Da mesma forma, as normas jurídicas fundamentais sobre bancos públicos no Brasil são vistas como um gargalo para o desenvolvimento econômico, enquanto outros autores afirmam que, na dinâmica vivida por atores, essas normas e as suas aplicações se adaptaram às vicissitudes da economia nacional, permanecendo um arranjo financeiro eficiente e merecendo ser mantidas.
No primeiro capítulo, busquei delimitar a pesquisa às normas jurídicas fundamentais que norteiam desde a criação até o funcionamento dos bancos oficiais, mediante funções expressas de política econômica e recursos destinados por força normativa. Mapeada essa parte, tentei identificar de que maneira o Poder Judiciário se manifestou sobre um dos pontos mais sensíveis na relação entre bancos privados e públicos: a possibilidade de instituições financeiras públicas operarem recursos e serviços em caráter de exclusividade. Uma série de ações judiciais foi proposta questionando essa possibilidade, uma vez que a Constituição Federal previu uma ordem econômica baseada na livre iniciativa e na livre concorrência, bem como na equiparação, sempre que possível, entre atores estatais e privados.
O Poder Judiciário, a partir da análise de casos distintos (privatizações, folhas de pagamento, e consignados), decidiu que os bancos públicos podem sim operar recursos e serviços de maneira exclusiva. No caso das privatizações, a reserva legal criada pelo art. 164, §3º, da CF/88, somente poderia ser instituída por lei nacional, respeitando-se limites de proporcionalidade e razoabilidade da exceção ao texto constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal, que teria competência para fazer essa exceção, confirma a disposição da Constituição Federal de que as disponibilidades de caixa dos Estados e demais sujeitos de direito público sejam depositadas em bancos públicos.
No entanto, nem todos os recursos poderiam ser operados de maneira exclusiva pelos bancos oficiais. Aqueles não abarcados por monopólio legal devem ser objeto de disputa por todos os agentes de mercado, em regime de igualdade concorrencial, conforme as decisões no caso das folhas de pagamento. Assim, a possibilidade da discricionariedade administrativa em estabelecer contratos de exclusividade para empréstimos consignados de servidores públicos em bancos oficiais seria legítima e deveria ser respeitada enquanto opção do Administrador, de acordo com reiteradas decisões tomadas pelo STJ, reformando todas as decisões recorridas em sede de suspensão de segurança.
Isso demonstra que, entre as opções de interpretação e aplicação normativa do julgador, as decisões judiciais respeitaram o ambiente de livre mercado, mas, ao mesmo tempo, reconheceram monopólios legais e outras possibilidades de os bancos públicos operarem, exclusivamente, recursos e serviços. Portanto, a partir do material analisado, é possível concluir que a feição do arranjo financeiro se vale de um caráter predominantemente público, com os bancos oficiais assumindo um papel de maior protagonismo nesse arranjo.
O segundo capítulo desta dissertação, por sua vez, ampliou a lente de análise das normas e das decisões judiciais estudadas, fazendo uma leitura de economia política do contexto em que elas estão inseridas, desde a sua concepção até os dias de hoje. Tomando como referencial a literatura sobre variedades de capitalismo, responsável pela construção de diferentes modelos de organização econômica (economias de mercado liberais e coordenadas), foi possível verificar que o Brasil não obteria êxito no seu processo de industrialização e de desenvolvimento econômico sem a formulação de mecanismos de coordenação próprios.
Para analisar de maneira mais específica o caso brasileiro, estudando a economia política da CEPAL, os autores dessa linha de pensamento se propuseram a identificar a necessidade e elaborar alternativas para a industrialização e o desenvolvimento econômico do Brasil. Há a crítica, porém, de que o diagnóstico e as propostas da literatura cepalina não seriam mais adequados à economia de mercado em que o Brasil vive atualmente. Todavia, uma parte da literatura recente sobre os bancos públicos e desenvolvimento da economia brasileira demonstra que diversos gargalos identificados pelos autores da CEPAL permanecem.
Diante disso, foi necessário fazer uma leitura cuidadosa das críticas ao arranjo financeiro brasileiro em manter normas e mecanismos de intervenção do Estado na economia oriundos de um período que já passou, que foram úteis a um contexto econômico diferente do atual. Segundo alguns, essa manutenção resultaria, entre outros problemas, em uma dependência da trajetória, sendo uma barreira ao desenvolvimento da economia brasileira.
Ao ponderar sobre essas críticas e analisar a persistência de diversos pontos de estrangulamento da economia, foi possível identificar que, mesmo em uma economia de mercado, os bancos oficiais continuam desempenhando um papel fundamental no
desenvolvimento econômico do Brasil. Isso ocorre tanto na sua atuação no mercado, como na superação de gargalos não enfrentados pelos bancos privados: ao promover acesso aos serviços financeiros e o financiamento de longo prazo de atividades que envolvem maior risco, por exemplo.
A afirmação segundo a qual o arranjo financeiro brasileiro, fundado em mecanismos de coordenação que privilegiam um maior protagonismo dos bancos oficiais, carregaria consigo um funcionamento arcaico (o que caracterizaria uma dependência da trajetória) é uma afirmação que necessita ser ponderada e discutida.
As características que envolvem o conceito de path dependence não devem ser analisadas sob a ótica negativa, unicamente. Tanto economias mais coordenadas ou mais liberais são path dependents, como afirma Katharina Pistor (2005, p. 02): “each system [liberal ou coordenado] is highly path dependent”. Caso esse viés negativo fosse adotado de maneira absoluta, a matriz neoinstitucionalista também deveria ser duramente criticada, pois se baseia em premissas weberianas de desenvolvimento da economia. Todavia, não foi isso o que se verificou até um passado recente, em que essa literatura ganhou força e ofereceu subsídios para diversas reformas econômicas orientadas para o mercado, como as vividas na economia brasileira (MILHAUPT, PISTOR, 2008; SCHAPIRO, 2010b).
A primazia em reforçar mecanismos e garantias contratuais e de propriedade privada, dotando o ambiente econômico da previsibilidade necessária para o desenvolvimento da economia, constituem um legado weberiano115 da maneira de estudar a relação entre direito e desenvolvimento econômico. Porém, há outras alternativas de analisar a trajetória de desenvolvimento econômico além, unicamente, do cumprimento contratual e de propriedade privada (MILHAUPT, PISTOR, 2008).
Antes de afirmar que há um melhor modelo de desenvolvimento econômico, a literatura de variedades de capitalismo ressalta que a importância da sua matriz analítica
115
Tradução do que Curtis Milhaupt e Katharina Pistor denominam de Weber’s legacy (2008, p. 4-5): “according to the prevailing view, law fosters economic activity (exclusively) by protecting property rights. A legal system that clearly allocates and protect property rights (a rule of law) precedes economic development and is a precondition to economic success. (...) The formal characteristics of legal systems – in particular, whether they adhere to common law or civil law – determine how well they provide protection of property rights (especially investors’ rights). The quality of property rights protections, in turn, determines economic outcomes. (...) We refer to this view, perhaps somewhat unfairly, as ‘Weber’s legacy’ because, like Weber, modern policy makers and economics researchers are attracted to a formalistic and deterministic view of the relation between law and markets. Law drives economic activity; the higher the quality of the legal rules, the between the economic outcomes”.
reside nos mecanismos de coordenação que cada arranjo financeiro apresenta, em suas singularidades institucionais. Para alterar esses mecanismos, essa literatura destaca que há uma série de questões sensíveis que dificultam a sua mudança. A alteração das regras do jogo envolve inúmeras variáveis, de natureza, histórica, sociológica, econômica, etc. Entendo que economias mais coordenadas, por envolverem diversas redes contratuais, entre inúmeros segmentos econômicos e sociais, tenham mais dificuldade de se alterarem, de fato (HALL, SOSKICE, 2001; PISTOR, 2005).
Considerando que o Brasil apresenta mecanismos de coordenação que não se encaixam perfeitamente nos modelos descritos como coordenado ou liberal – o caso brasileiro é o da coordenação pública da economia de mercado –, analisar o seu arranjo financeiro torna-se ainda mais delicado; a crítica apenas a partir das características de dependência da trajetória perde força.
Por mais que a organização financeira brasileira tenha sido estabelecida em um momento de maior intervencionismo, isso não quer dizer que os mecanismos de coordenação da economia não tenham mudado. Quando interpretei (na Figura 2) a adaptação da coordenação pública da economia para a coordenação pública da economia de mercado, tentei deixar isso claro. O arranjo financeiro é o mesmo, porém se especializou e adaptou-se, visando a funcionar em um novo contexto: o da economia de mercado que predomina atualmente no Brasil.
Sendo assim, apesar de ainda estarem presentes características de intervencionismo e financiamento público do desenvolvimento, a história recente brasileira introduziu mecanismos de mercado que dificilmente foram verificados em outros momentos pela economia brasileira. São fatores que vieram a se fortalecer recentemente, após o período desenvolvimentista: há uma autoridade reguladora autônoma e independente – o BCB –, um órgão antitruste também independente – o CADE –, e um Poder Judiciário que pode ser provocado por matérias de diversas ordens, desde questões constitucionais às de natureza concorrencial.
A interpretação sobre o arranjo financeiro brasileiro, merece, portanto, uma análise singular, independente de modelos estáticos como os de economias liberais ou coordenadas. Entendo que essa é a principal contribuição desta dissertação: tentar entender e interpretar a singularidade do caso brasileiro. Francisco de Oliveira (2008), em uma analogia, compara o Brasil ao Ornitorrinco, um animal com características que
o tornam único na natureza. O mesmo poderia ser dito sobre os mecanismos de coordenação do desenvolvimento econômico brasileiro.
Somente ao tentar entender esses mecanismos de coordenação e os diversos fatores que o circundam, é que pude perceber que o direito participa do desenvolvimento econômico brasileiro em todas suas etapas, desde a sua concepção, passando pelos seus meios, até seus fins. Nessa perspectiva, é possível verificar que os bancos públicos importam para o desenvolvimento econômico nacional a partir de um “híbrido” normativo e de funcionamento econômico: uma fórmula que funcionou em períodos históricos distintos e que, ainda hoje, mostra-se útil.
As normas que disciplinam os bancos públicos e a economia política por trás delas, portanto, ainda cumprem um papel fundamental na economia brasileira, mesmo que inseridas no contexto da economia de mercado, estabelecido mais recentemente. O Poder Judiciário, dentro da sua discricionariedade e racionalidade, contribui analisando características das normas – validade de determinados mecanismos de poupança compulsórios, por exemplo – e respeitando que a exclusividade dos recursos destinados por monopólio legal são válidos. Reconhece-se, portanto, o caráter público do arranjo financeiro brasileiro, resguardando-se os limites concorrenciais existentes na economia de mercado em que o Brasil está inserido.
A coordenação pública da economia de mercado vai além de um caráter instrumental ou elementar para o desenvolvimento. Na dinâmica da atividade econômica é que essa complementaridade entre contexto, normas jurídicas fundamentais, e decisões judiciais, constrói a coordenação pública responsável pelo financiamento do desenvolvimento econômico brasileiro. Assim, pelo menos, tem sido desde a industrialização até os dias atuais.
De tão particular que é o caso brasileiro, nota-se que uma das principais contribuições de uma dissertação que se propõe a estudar esse tema é identificar que o Brasil apresenta uma singularidade institucional: de bancos públicos podendo operar recursos sob caráter de exclusividade em uma economia de livre mercado, a partir de mecanismos de coordenação pública da economia de mercado.
Diante disso, é possível ir além de classificações estáticas de organização econômica – economias liberais e coordenadas –, enquanto modelos a serem seguidos ou adaptados por funcionarem mais de maneira mais eficiente. E, de outro lado, é
possível acrescentar argumentos e outra lente de análise sobre a persistência dos bancos oficiais na economia de mercado em que o Brasil está inserido, demonstrando que esses atores vêm cumprindo, em grande medida, atribuições de política econômica que lhes são determinadas por lei. Os bancos públicos, portanto, permanecem sendo uma alternativa institucional para o desenvolvimento econômico brasileiro.
Referências
AMABLE, Bruno. The Diversity of Modern Capitalism. New York: Oxford University Press, 2003.
AMSDEN, Alice H. The Rise of the Rest: challenges to the west from late industrializing economies. New York: Oxford University Press, 2001.
ARIDA, Pérsio. Mecanismos Compulsórios e Mercado de Capitais: propostas de política econômica. In: BACHA, Edmar; OLIVEIRA FILHO, Luiz Chrysostomo (Org.). Mercado de capitais e Crescimento Econômico: lições internacionais, desafios brasileiros. Rio de Janeiro: Contra Capa, 2005.
___________; BACHA, Edmar L.; RESENDE, André L. Credit, Interest Rate and
Jurisdictional Uncertainty: conjectures on the case of Brasil. Rio de Janeiro:
IEPE/Casa das Garças (Texto para Discussão, n. 2), 2004.
ARRIGHI, Giovanni. O Longo Século XX: dinheiro, poder e as origens de nosso tempo. São Paulo: Unesp, 2003.
BAER, Werner. The Brazilian Economy: growth and development. London: Lynne Rienner Publishers, 2008.
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva. Comentários à
Constituição do Brasil V. 7: arts. 170 a 192. São Paulo: Saraiva, 1990.
BECK, Thorsten; CRIVELLI, Juan Miguel; SUMMERHILL, William. State Bank Transformation in Brazil: Choices and Consequences. World Bank Policy Research
Working Paper, n. 3619, jun. 2005. Disponível em: http://ssrn.com/abstract=755004.
Acesso em: 12/04/2011.
BERCOVICI, Gilberto. A Constituição Econômica. In: BERCOVICI, Gilberto.
Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de
1988. São Paulo: Malheiros, 2005.
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL – uma resenha. In: BIELSCHOWSKY, Ricardo (org.). Cinqüenta Anos de Pensamento na CEPAL. Volume 1. Rio de Janeiro: Record, 2000.
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. São Paulo: Malheiros, 2004.
BRANDÃO, Rafael Vaz da Motta. O Proes em a Privatização dos Bancos Estaduais: o caso do Banco Do Estado Do Rio De Janeiro. Texto de Discussão nº 17, POLIS/UFF, 2009.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Lua Nova - Revista de Cultura Política, n°.45, pp. 49-95, 1998.
___________. Desenvolvimento e Crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio Vargas a Lula. São Paulo: 34, 2003.
___________. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Sérgio. Brasil: um século de transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001.
CARDOSO, Fernando Henrique; FALETTO, Enzo. Dependência e Desenvolvimento
na América Latina: ensaio de interpretação sociológica. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2004.
CARVALHO, Carlos Eduardo; TEPASSÊ, Ângela Cristina. Banco Público como Banco Comercial e Múltiplo: elementos para a análise do caso brasileiro. In: JAYME JR., Frederico G.; CROCCO, Marco. Bancos Públicos e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: IPEA, 2010.
CARVALHO, Vinícius Marques de. Estado e Setor Privado na Gestão dos Serviços
de Saneamento Básico no Brasil: uma análise jurídica a partir do exemplo francês.
2007. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo, São Paulo.
CASTRO, Marcus Faro de. O Supremo Tribunal Federal e a Judicialização da Política.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 12, n. 34, p. 147-156, 1997.
DE CHIARA, José Tadeu . Disciplina jurídica das instituições financeiras. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 41/42, p. 289-307, 1977.
CINTRA, Marcos Antonio Macedo; PRATES, Daniela Magalhães. Fundos de Poupança Compulsória como Instrumentos de Funding na Economia Brasileira. In: JAYME JR., Frederico G.; CROCCO, Marco. Bancos Público e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: IPEA, 2010.
CUCOLO, Eduardo. BC acaba com exclusividade de banco na concessão de crédito consignado. Folha de São Paulo, São Paulo, Caderno Mercado, 2011. Disponível em:
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/860506-bc-acaba-com-exclusividade-de-banco- na-concessao-de-credito-consignado.shtml. Acesso em: 06/04/2011.
DEOS, Simone; MENDONÇA, Ana Rosa Ribeiro de. Uma Proposta de Delimitação Conceitual de Bancos Públicos. In: JAYME JR., Frederico G.; CROCCO, Marco.
Bancos Públicos e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: IPEA, 2010.
FALCÃO, Joaquim, SCHUARTZ, Luís Fernando; ARGUELHES, Diego. Jurisdição,