Des accords d'accès et l'influence corrosive sur la bonne gouvernance

MONITORAMENTO.: TC 018.739/2012-1. 2012. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Disponível em:

<www.tcu.gov.br/consultas/juris/docs/judoc/acord/20131129/ac_3239_47_13_p.doc>. Acesso em: 29 abr. 2018, p. 66.

selecionados. Constatou-se ainda que os conselhos de saúde, nesses entes, não possuem voz, o que compromete uma participação ativa da sociedade.

Por fim, faz-se mister destacar recentes auditorias realizadas pelo TCU, em 2016, nos estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Paraná, Maranhão e Bahia, relacionadas a contratos de gestão, termos de parceria e convênios com entidades sem fins lucrativos, nos quais foram encontrados indícios de irregularidade quanto ao planejamento da prestação dos serviços, aos instrumentos jurídicos utilizados e à fiscalização da execução dos contratos ou convênios. Por meio da fiscalização do TCU, observou-se que os instrumentos de parceria têm sido utilizados para evitar a realização de concursos públicos para contratação de médicos, os limites impostos pelo teto remuneratório do município e os parâmetros máximos com gastos de pessoal estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, foram utilizados convênios, termos de colaboração e termos de fomento para terceirizar profissionais médicos em hospitais.111

No curso dos trabalhos, restou demonstrada a ausência ou precariedade do planejamento da terceirização e da comprovação de aplicação dos recursos na execução do objeto, bem como deficiência na análise dos requisitos e da capacidade operacional das entidades. Outrossim, demonstraram-se inadequados os instrumentos jurídicos utilizados para formalizar a terceirização e para fiscalizar e controlar a execução dos ajustes. Com base nesses resultados, foram encaminhadas proposições ao Ministério da Saúde e ao Conselho Federal de Medicina, a serem utilizadas como parâmetro para regulamentação da contratação de profissionais de saúde no SUS, dentre as quais destacam-se a vedação de termos ou convênio para contratação de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde e a realização prévia de estudos que demonstrem as vantagens da contratação em detrimento de contratação direta pelo ente público, com inclusão de planilha detalhada com estimativa de custas.112

111 BRASIL. Tribunal de Contas da União.Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria. Fiscalização

de orientação centralizada. Avaliação de ajustes firmados por órgãos estaduais e municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

2016. Voto proferido pelo Ministro Relator Benjamin Zymler. Disponível em:

<http://portal.tcu.gov.br/data/files/4E/34/73/22/05E23510C6F432352A2818A8/017.783%20FOC %20Sa_de.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2018, p. 69

112 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria. Fiscalização de orientação centralizada.

Avaliação de ajustes firmados por órgãos estaduais e municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. Voto proferido

pelo Ministro Relator Benjamin Zymler. Brasília, DF, fev 2016. Disponível em:

<http://portal.tcu.gov.br/data/files/4E/34/73/22/05E23510C6F432352A2818A8/017.783%20FOC %20Sa_de.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2018, p. 70-71.

Dentre as proposições encaminhadas, indicou-se também a realização de estudos para apontar o sistema de remuneração mais adequado ao caso específico do objeto do ajuste a ser celebrado, considerando que a forma de pagamento (por tempo, por procedimento, por capitação, por caso etc.) influencia diretamente o volume e a qualidade dos serviços prestados à população; e a importância de suporte documental apto a comprovar o controle de frequência dos profissionais, os procedimentos realizados e os pacientes atendidos, de modo a garantir que impostos, taxas e encargos trabalhista sejam devidamente recolhidos.

No voto proferido pelo Relator, o Ministro Benjamin Zymler, nos autos do relatório de consolidação de fiscalização de orientação centralizada, este relembrou que em auditoria operacional relacionada, referente ao período de 2010/2013, deliberou-se que o processo de transferência do gerenciamento de serviços de saúde para as organizações sociais deveria conter estudos detalhados que comprovassem a conclusão de que a atuação desses entes seria a melhor opção em termos de custos de serviço e eficiência, devendo-se incluir ainda planilha detalhada com estimativa de custos a serem incorridos na execução dos contratos. Explicita ainda o Ministro que, embora a decisão de terceirizar ações de saúde seja ato discricionário do gestor público, não pode este eximir-se de motivar a decisão tomada. Nesse sentido:

É relevante enfatizar que o fato de os processos de contratação não contarem com orçamento prévio e planilha detalhada de custos é uma causa diretamente relacionada com as constatações de superfaturamento dos serviços prestados, visto que não há uma definição devidamente embasada do valor a ser repassado pelo Poder Público à entidade privada. Em todas as auditorias desta FOC já apreciadas pelo Tribunal, foi determinada a constituição de processos de tomada de contas especial para reaver os prejuízos apurados ao SUS.113

Para o Ministro, por fim, embora as contratações de entidades para disponibilização de profissionais da saúde sejam realizadas diretamente pelos entes federados, que devem guiar-se pelas normas e preceitos do direito público, cabe ao Ministério da Saúde informar e orientar os demais entes públicos quanto aos entendimentos do TCU.

113 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria. Fiscalização de orientação centralizada.

Avaliação de ajustes firmados por órgãos estaduais e municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. Voto proferido

pelo Ministro Relator Benjamin Zymler. Brasília, DF, fev 2016. Disponível em:

<http://portal.tcu.gov.br/data/files/4E/34/73/22/05E23510C6F432352A2818A8/017.783%20FOC %20Sa_de.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2018, p. 75.

5 CONCLUSÃO

Diante do exposto, conclui-se que, apesar de as organizações sociais possuírem legitimidade para prestar serviços antes desenvolvidos pelo Sistema Único de Saúde, ou seja, diretamente pelo Estado, a fiscalização exercida pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas, em âmbito estadual e federal, tem demonstrado o desrespeito às previsões de contratos de gestão estabelecidos entre Estado e estes entes paraestatais. Os exemplos expostos neste trabalho, todos recentes no cenário brasileiro, levam-nos a conclusão de que a transferência de prestação de serviços de saúde às organizações sociais, as quais deveriam atuar a título complementar, não tem sido benéfica aos cofres públicos, tendo em vista a grande quantidade de desvio de verbas e fraudes à Administração.

Tem-se observado, desse modo, inegável afronta ao direito fundamental do adequado funcionamento do Poder Público (ou boa governança), segundo o qual todo ser humano deveria ter um Poder Público honesto e eficiente, em combate aos grupos corruptores, que tornam ineficazes as políticas sociais. A devida observância aos princípios da impessoalidade, publicidade e eficiência aliada a um atuante combate à corrupção devem estar presentes mesmo quando a atividade prestada não seja realizada diretamente pelo Estado, pois, no caso das organizações sociais e do terceiro setor em geral, as relações de poder também devem ser democráticas e morais.

A experiência das organizações sociais de saúde, indo de encontro ao princípio da boa governança, tem-se caracterizado pela falta de transparência, pelo não fornecimento de condições adequadas aos que a procuram, pela ausência de controle no momento da contratação em relação à factibilidade das metas estabelecidas, pela utilização de critérios subjetivos no momento da contratação, pela ausência ou precariedade de planejamento e pela ausência de comprovação de aplicação das verbas públicas na execução do objeto contratual. Ademais, conforme constatado pelas auditorias anteriormente mencionadas, inexistem critérios para a estipulação de garantias em relação ao patrimônio e aos recursos cedidos pelo Estado, causando o descontrole sobre o seu uso, com a constatação de desvio de verbas públicas, sobrepreço de medicamentos, cobrança por serviços não realizados e ausência de recolhimento de encargos sociais de empregados.

inúmeras vantagens a esse tipo de contratação, sobretudo pela sua flexibilidade e maior eficiência no atendimento dos anseios da população, na prática, os contratos de gestão têm sido utilizados para evitar a realização de concursos públicos para contratação de médicos e os limites impostos pelo teto remuneratório e os parâmetros máximos com gastos de pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Conclui-se, nesse contexto, que embora a sociedade civil organizada possa ser um instrumento de controle da Administração Pública, por meio da participação dos cidadãos e de propositura de ações a serem executadas pelo Estado, as organizações sociais da saúde passaram a ser requisitadas pelos governantes para firmarem acordos cujo principal intuito seja a transferência de atribuições estatais.

Desse modo, no momento da realização de contratos de gestão, almeja-se a mera fuga ao sistema jurídico-administrativo e suas obrigações, como o dever de licitar e de realizar concursos públicos, e não o fortalecimento da sociedade civil organizada ou efetivas melhoras na prestação de tais serviços à população. Embora, repita-se, já se tenha decidido quanto a legitimidade das organizações de saúde, verifica-se uma tendência de repasse de diversos serviços sociais a entidades privadas em situações em que nunca existiu um Estado social de fato, uma vez que o intervalo entre a criação do SUS e a terceirização de serviços de saúde foi mínimo.

O discurso de que o Estado é necessariamente ineficiente e de que a iniciativa privada, apresenta melhores resultados na prestação de serviços de saúde demonstrou-se equivocada, diante de todos os dados aqui apresentados. Além disso, instituições estatais regidas em conformidade com o texto constitucional podem ser eficientes e eficazes na prestação de serviços públicos sociais, como ocorre em diversas universidades federais brasileiras.

Entendemos, assim, que a fim de que o SUS possa reaver a sua força e passe a apresentar índices mais substanciais de crescimento, devem-se enfrentar os obstáculos a sua unicidade, apresentados no primeiro capítulo deste trabalho. Tendo em vista que o sucesso ou não de um sistema único de saúde, conforme concluímos após a apresentação dos sistemas de saúde da França, Canadá e Inglaterra, está mais relacionado às circunstâncias políticas, econômicas, ambientais e sociais que às transformações institucionais em si, não há como se propor reformas estruturais no SUS antes de considerarmos o fortalecimento de políticas de proteção social e distribuição de renda, os quais, considerando a extensão e complexidade do trabalho, não podem ser complexamente abordados.

recursos ao SUS, concluímos que a problemática repousa na excessiva transferência de verbas às próprias organizações sociais. Há clara contradição no momento em que os defensores da terceirização de serviços públicos sociais propõem que o terceiro setor seja um substituto à prestação de serviços do Estado por este passar por restrições orçamentárias, quando o próprio Estado será o grande financiador desse setor.

Em suma, concluímos que a atuação das organizações sociais de saúde deve-se restringir ao caráter de complementaridade previsto na Lei Orgânica da Saúde e no texto constitucional, de modo que os serviços prestados pelo SUS não sejam amplamente transferidos aos entes paraestatais, uma vez que este sistema deve ser fortalecido enquanto importante política de justiça social do país, e não fonte de retrocesso. Entendemos, assim, que os recursos do SUS devem ser ampliados, na medida em que se tornam mais rígidos os critérios de adoção das organizações sociais da saúde.

Nesse sentido, diante da subjetividade, discricionariedade e precariedade do processo de escolha e contratação das organizações sociais, faz-se necessária a exigência de estudos prévios que demonstrem, de fato, as vantagens e possibilidades de melhores resultados na transferência do gerenciamento das unidades de saúde ou hospitais à responsabilidade das organizações sociais de saúde, mediante critérios de cunho técnico e objetivos. A qualificação e seleção dos entes também deve garantir igualdade entre os postulantes e publicidade à sociedade, obedecendo às normas do chamamento público, frise-se, mediante a utilização de critérios objetivos, de modo a abranger todas as organizações sociais interessadas.

Devem também ser exigidos estudos mais consistentes quanto à previsão dos custos necessários à execução dos contratos de gestão, preferencialmente sob o auxílio de planilhas detalhadas, a fim de se evitar o superfaturamento, bem como a formulação de metas, quantitativas e qualitativas, a serem cumpridas pelas organizações sociais de saúde, para que se possa efetuar um controle mais rígido de seus desempenhos e capacidades operacionais. Faz-se necessário, também, maior controle quanto à aplicação dos recursos públicos na execução do objeto contratual. Ainda em sede contratual, demonstra-se essencial atentar à validade dos instrumentos jurídicos utilizados e seus reais fins e às diretrizes de planejamento destes, pontos considerados precários ou ausentes pelos Tribunais de Contas.

Ademais, tendo em vista os resultados advindos da recente intensificação fiscalizatória por meio do Ministério Público e de órgãos de controle externo, ressalta-se a importância do controle exercido pelos mesmos, que devem continuar promovendo, em parceria com os

conselhos e secretarias de saúde e a própria população, transparência e fiscalização na execução contratual, coibindo os desvios de recursos públicos e demais irregularidades apontadas no presente trabalho.

Assim, uma vez descumpridas as disposições contratuais e constatada a probabilidade de ocorrência de crime financeiro contra o governo, as organizações sociais de saúde que atuarem irregularmente devem perder sua qualificação, mediante a instauração de processo administrativo, de modo que seus dirigentes sejam responsabilizados pelos danos causados ao Poder Público. Além disso, devem os bens públicos, utilizados sob permissão, serem revertidos e os recursos públicos destinados à entidade devolvidos, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.

Faz-se mister ressaltar, por fim, que a adoção de tais mecanismos visa à prestação de atividades de saúde pelas organizações sociais em caráter complementar, em conformidade com o arcabouço legislativo, e não como incentivo à crescente terceirização e transferência dos serviços do SUS ao terceiro setor, o qual deve ser, repisa-se, fortalecido e aprimorado. Embora a sociedade civil organizada possua espaço em Estados democráticos de direito, não podemos concebê-las como substitutas das funções do Estado. As medidas de reforma administrativas iniciadas na década de 90, em verdade, impulsionaram o desmonte de aparelho estatal que estava em curso, a recente e ainda incipiente implementação do SUS, a qual ainda enfrentava dificuldades conjunturais e estruturais.

O sucesso de um sistema único de saúde, conforme depreendido da breve exposição dos sistemas canadense, inglês e francês, não pode ser trabalhado isoladamente, pois é diretamente influenciado por toda a conjuntura política, social e econômica de um país. Entende-se, assim, que o fortalecimento do SUS deve ocorrer por meio, dentre outros, de aperfeiçoamento na ingerência das verbas públicas, baseado em um financiamento compatível com a demanda do sistema, e maior enfoque nos serviços de atenção básica de qualidade e na regionalização de gestões, a fim de aproximar os seus programas das necessidades reais da população e favorecer a participar desta. Devem-se incorporar, ainda, aspectos de gestão avançada, como profissionalização da gestão, investimentos em recursos tecnológicos de medicina e avaliação por resultados.

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In document La corruption et la pêche industrielle en Afrique U4ISSUE (sider 14-17)