Durante a fase de formulação do PAC, as medidas institucionais, econômicas e de gestão consistem em mais de 20 alterações legislativas (entre medidas provisórias e projetos de leis) instituídas para o fomento ao crédito, a ampliação dos investimentos e a redução de impostos para setores estratégicos. Em específico para o setor de saneamento, essas alterações legislativas incluem ações de caráter mitigatório para tentar superar ou reduzir os impasses que têm sido identificados pelos gestores públicos para a execução de obras de infraestrutura de saneamento básico. Assim, essas medidas, de forma geral, ampliam o volume de recursos orçamentários, impedem que os recursos dos investimentos incluídos no Programa sofram contingenciamento orçamentário e financeiro, estimulam o crédito e ao setor público, aumentam o efetivo de recursos humanos responsáveis pela gestão dos investimentos, simplificam instrumentos licitatórios e mecanismos de transferências de recursos52. Trata-se assim, de forma um pouco mais detalhada, as principais medidas formuladas para garantir a implementação do PAC.
52 Podem-se destacar as seguintes medidas: instituição do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra- Estrutura (Lei 11.488/07); criação de cargos públicos com atribuições voltadas às atividades especializadas na área de engenharia (Lei 11.539/07); ampliação do limite de crédito da Caixa Econômica Federal para investimentos em saneamento (Lei 11.485/07); criação do Fundo de Investimento em Infra-Estrutura com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS (Lei 11.491/07); elevação da liquidez do fundo de arrendamento residencial (FAR); redução das taxas de juros de longo prazo (TJLP); redução dos spreads bancários (diferença entre taxas de captação e de aplicação) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para os setores de Infra-Estrutura, Logística e Desenvolvimento Urbano; alteração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), diminuindo o superávit para a execução dos Projetos Pilotos de
Quanto aos repasses de recursos orçamentários, ressalta-se que os repasses de recursos orçamentários aos entes federativos podem ser realizados por meio de três formas de transferências: i) constitucionais, que correspondem a recursos arrecadados pelo Governo Federal e repassados aos entes por força de obrigação estabelecida pela Constituição Federal; ii) voluntárias, que surgem em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas do Governo53; e, iii) legais, que correspondem aos repasses regulamentados por meio de leis específicas, que podem ou não estar vinculados a um fim específico.
Para conferir maior agilidade à transferência de recursos e, consequentemente, à execução descentralizada das obras, os repasses de recursos para os empreendimentos do PAC realizados pelo MCidades para os entes federados foram reclassificados pela Medida Provisória 387, de 2007, transformada na Lei 11.578, de 2007, de voluntários para obrigatórios. Como consequência, as exigências de adimplência fiscal da Lei de Responsabilidade Fiscal54 deixaram de ser aplicadas aos investimentos com a rubrica orçamentária do PAC, conferindo tratamento diferenciado aplicável aos repasses dos empreendimentos incluídos Programa. Assim, para as ações do PAC, não era mais necessária a verificação da situação do ente federado de adimplência junto ao CAUC (Cadastro Único de Exigências para Transferência Voluntária do Governo), que era realizada tanto no momento de celebração do ajuste, como na liberação das parcelas financeiras (TCU, 2010). Segundo Castro (2008), como a maioria dos Estados, principalmente da região Nordeste, tinham dificuldades em comprovar a situação regular perante o CAUC, essa iniciativa, extensiva a todos os órgãos da administração pública federal, proveniente de discussões acerca do assunto no âmbito da Sala de Situação de Recursos Hídricos, instância de monitoramento a ser tratada adiante, foi crucial para viabilizar o Programa.
Ainda se tratando dos recursos orçamentários, outra medida promovida para viabilizar a disponibilidade de recursos orçamentários foi a inclusão dos empreendimentos do PAC no Projeto Piloto de Investimentos (PPI)55, impedindo que os investimentos do Programa sofressem
Investimento (Lei 11.477/07); ampliação dos recursos orçamentários para investimentos do PAC em saneamento e dos limites para contratação de operações de crédito com mutuários públicos para saneamento (Resoluções do Conselho Monetário Nacional nºs 2827 e 3437) (BRASIL, 2008).
53 Essas transferências são definidas no art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde, operacionalizados por meio de convênios ou contratos de repasse.
54 Segundo o inciso 1º do Art. 25. da Lei Complementar Nº 101, de 2000, são exigências para a realização de transferência voluntária, a comprovação, por parte do beneficiário, da: adimplência quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos.
55 Em 2005, foi criado o PPI, associado, principalmente a dois objetivos: expandir o investimento público, em especial da infra- estrutura econômica; e, melhorar a qualidade e eficiência do gasto público, através do rigoroso processo seletivo dos projetos, planejamento detalhado das ações, garantia do fluxo de recursos necessários ao seu andamento e monitoramento da execução física e financeiro (WWW.tesouro.gov.br). Assim, à época, foram selecionados projetos com elevado impacto e
contingenciamento orçamentário e financeiro. Os gastos do PPI podem ser abatidos da meta de resultado primário do governo federal (economia de recursos para o pagamento dos juros da dívida pública brasileira), prerrogativa legal associada ao elevado retorno fiscal esperado com a efetiva implementação destes projetos. Essa medida reverteu consideravelmente as limitações existentes anteriormente para o setor de saneamento no que diz respeito à indisponibilidade de recursos para execução das intervenções orçamentárias.
No âmbito dos empréstimos, o estimulo ao crédito se deu por meio da ampliação do limite de crédito do setor público para investimentos em saneamento, consubstanciada nas resoluções do CMN; da concessão pela União de crédito CEF para aplicação em saneamento; e, da redução das taxas de juros de longo prazo, principal índice de referencia para financiamento de obras de infraestrutura urbana.
Quanto ao efetivo de recursos humanos, a criação da carreira de mais de 800 cargos de “Analistas e Especialistas em Infraestrutura” com competências relativas à infra-estrutura viária, de saneamento, de energia, de produção mineral, de comunicações e de desenvolvimento regional e urbano (Lei Nº 11.539) traduziu-se em significativa qualificação dos quadros de pessoal dos ministérios envolvidos com a implementação do PAC. No caso do MCidades, os relatórios de gestão da Secretaria de Saneamento Ambiental apontam, anualmente, desde 2004, as dificuldades enfrentadas pela ausência de técnicos das áreas de engenharia. Os poucos técnicos com essa especialização lá lotados antes da criação do PAC eram, em sua maioria, comissionados ou oriundos do Plano de Consolidação de Carreira (PCC). A respeito desses técnicos, é avaliação do próprio Ministério do Planejamento de que o grande desafio dos quadros do PCC refere-se à dificuldade de formação de quadros qualificados e permanentes de pessoal, dada a grande rotatividade dos profissionais contratados por esse regime, sobretudo por causa da baixa remuneração oferecida.
Quanto à simplificação dos procedimentos licitatórios, foram readequados os processos licitatórios às novas tecnologias de informação, alterando artigos da Lei Nº 8.666, de 1993, possibilitando inovações como: a inversão das fases licitatórias; a utilização de meios eletrônicos em todas as modalidades de licitação; a diminuição dos prazos e fases recursais; uso das novas ferramentas tecnológicas para verificação da habilitação; e substituição da publicação em Diário Oficial por publicação em meio eletrônico, via internet.
Quanto aos recursos para os investimentos do Programa, dos R$ 36,0 bilhões para os investimentos em saneamento sob a gestão do MCidades, segundo os dados da Tabela 11, que detalha os recursos planejados em 2007 para serem aplicados durante o quadriênio do Programa por fonte de recursos e por modalidade de intervenção, observa-se que R$ 8 bilhões seriam provenientes de fontes orçamentárias; R$ 12 bilhões de empréstimos com recursos do FAT e do FGTS; e R$ 8 bilhões provenientes de contrapartidas de Estados, municípios e prestadores privados.
retorno fiscal, nas áreas de infra-estrutura de rodovias, metrôs, ferrovia, portos, irrigação, pesquisa e desenvolvimento nos setores de prospecção de petróleo, meteorologia e administração fazendária.
Tabela 11 – Fonte de recursos federais e prioridades de investimento para o PAC Saneamento no MCidades de 2007 a 2010
PAC SANEAMENTO - MCIDADES (R$ Bilhões) FONTE DE
RECURSOS Prioridade Valor
Saneamento integrado em favelas e palafitas
(PPI) 4,0
Água, esgoto, destinação final de lixo e drenagem urbana em cidades de grande e médio porte (PPI)*
4,0
OGU
Subtotal 8,0
Empréstimos a Estados Municípios e
Companhias de Saneamento 12,0 Financiamento a Prestadores Privados e
Operações de Mercado 8,0
EMPRÉSTIMOS
Subtotal 20,0
CONTRAPARTIDAS Estados, municípios e prestadores privados 8,0
TOTAL 36,0
Fonte: Brasil (2008), a partir de dados do MPOG.
*Municípios com população superior a 50 mil habitantes, integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico
A Tabela 12 detalha a previsão da alocação dos recursos por fonte e modalidade. Pode-se depreender a partir dessa previsão a priorização da modalidade de esgotamento sanitário, no caso dos empréstimos, e de saneamento integrado, no caso dos recursos orçamentários. Relativamente aos empréstimos, dos R$ 8,0 bilhões direcionados aos mutuários privados, não foi previsto detalhamento das modalidades que receberiam os recursos.
Tabela 12 - Previsão de Investimentos no PAC Saneamento MCidades por modalidade e fonte de recursos (2007-2010)
PAC SANEAMENTO - MCIDADES (R$ Bilhões)
Modalidade Orçamentários Empréstimos Total
Saneamento Integrado* 4,0 1,2 5,2 Abastecimento de Água 3,6 Esgotamento Sanitário 5,4 Drenagem Urbana 3,8 1,2 14,0 Resíduos Sólidos 0,2 0,6 0,8 Indefinido** - 8,0 8,0 Total 8,0 20,0 28,0
Fonte: Ministério das Cidades
* Ações de saneamento que englobam mais de uma modalidade em uma mesma base territorial, normalmente voltadas à urbanização de assentamentos precários.
**Empréstimos destinados aos mutuários privados, cujas ações não foram definidas previamente.
Ressalta-se que, no planejamento da alocação dos recursos para o PAC MCidades, foram priorizados os investimentos em municípios com maiores aglomerados populacionais (população superior a 150 mil habitantes) e integrantes de RMs e RIDEs, para os quais, seriam disponibilizados R$ 18 bilhões. Segundo o MCidades, a priorização dos investimentos em municípios de maior porte populacional levou em consideração, principalmente, a concentração do déficit de atendimento dos serviços de saneamento. Segundo dados do Censo Demográfico de 2000, os municípios com população superior a 100 mil habitantes concentravam, aproximadamente, 49% do déficit urbano de abastecimento de água e 41% do déficit urbano de esgotamento sanitário. Já nas Regiões Metropolitanas priorizadas, estima-se que estavam reunidas cerca de 20% da população urbana sem acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em áreas urbanas (BRASIL,
2008). O restante, cerca de R$ 2,33 bilhões, seria investido em municípios com população entre 50 e 150 mil habitantes.
Para dimensionamento da importância do enfoque em áreas populosas, além dos possíveis ganhos de adensamento das intervenções de saneamento, o padrão de concentração territorial da população brasileira em ambientes urbanos se revela, principalmente, nas áreas de RMs. Nessas áreas, junto RIDE Brasília estavam concentradas cerca de 50% da população urbana e grande parte das residências em favelas e áreas degradadas (BRASIL, 2008c). Assim, a despeito do número de municípios constituídos em 2000 alcançarem mais de cinco mil, estimava-se que aproximadamente 60% do total de residentes em áreas urbanas estavam distribuídos em apenas 224 municípios (BRASIL, 2008c).
Assim, definidas as medidas necessárias para a execução do Programa, os beneficiários-alvo, os recursos disponíveis e as ações prioritárias, parte-se às considerações sobre a implementação do Programa, que envolve tanto os procedimentos relacionados à operacionalização em si, mas também aos procedimentos de seleção dos beneficiários (Estados, municípios e Distrito Federal). Embora, como salienta Silva (1999), a implementação de uma política descentralizada pressuponha considerar ao menos dois tipos de agentes situados em pontos distintos: aqueles encarregados da formulação dos termos de operação de uma política, os quais têm autoridade para definir os objetivos e o desenho das intervenções e os agentes encarregados de executá-lo, traduzindo suas concepções em medidas concretas de intervenção, serão aqui abordados somente aspectos relativos ao nível decisório da implementação do Programa que se desenvolveu, principalmente, no âmbito do Governo Federal.