Os trabalhos dedicados ao tema do narcotráfico e das políticas de controle de drogas constituem um corpo volumoso e diversificado que se concentra no impacto para as sociedades e na crítica normativa às políticas repressivas. Em sua grande maioria, a partir da constatação da ineficácia das medidas, os estudiosos têm mobilizado duras críticas às políticas antidrogas e as consequências nocivas da repressão à produção da matéria-prima para a estabilidade política e a defesa de direitos humanos nos países andinos (TOKLATIAN, 1999; VARGAS, 2002; HOLMES, 2003; MORENO-SÁNCHEZ, KRAYBILL e THOMSON, 2003; THOUMI, 2003; CABIESES 2004; DÍAZ e SÁNCHEZ, 2004; FELBAB-BROWN, 2005; GAMARRA, 2003; ANGRIST e KUGLER 2008; GIACOMAN, 2010; FARTHING e KOHL, 2012; MEJÍA. e GAVIRIA, 2011; ROZO, 2013).
As políticas sobre drogas dos países andinos podem ser entendidas como um portfólio de atividades, programas e ações que, a partir de uma estratégia geral de segurança pública e defesa nacional, é adotada pelos governos para, em última análise, promover objetivos eminentemente políticos (permanência no poder ou implementação de uma agenda ou programa). Essa estratégia, que pode ser expressa em termos mais ou menos formais e institucionalizados, refere-se a uma direção à qual o líder do governo pretende direcionar seu país, enquanto barganha com grupos domésticos e governos estrangeiros. Políticas públicas em todas as áreas do governo são alinhadas às diretrizes dessa estratégia geral e balanceadas entre si com maior ou menor sintonia. No caso das políticas antidrogas, quatro fatores influenciam seu alinhamento à estratégia geral do governo: a visão do problema das drogas, a
influência de grupos de pressão domésticos, a relevância econômica das atividades ligadas ao narcotráfico, o impacto da pressão internacional.
Um conjunto de políticas sobre drogas que focalizam essencialmente o controle da produção vem sendo implantado nos países andinos. As principais medidas para repressão à produção e o tráfico são: 1) erradicação de cultivos ilegais; 2) incentivos à substituição de cultivos ilegais por culturas alternativas; 3) interdição e controle de insumos químicos; 4) reforço da interdição em portos e águas internacionais; 5) extradição dos principais traficantes andinos; 6) programas de fortalecimento do sistema de justiça e aplicação da lei e 7) programas de treinamento de forças armadas e policiais (THOUMI, 2005). Essas medidas como um todo configuram um marco que regula a produção e o tráfico de drogas.
Essas políticas oferecem incentivos negativos e positivos que influenciam o comportamento dos atores envolvidos na produção e no tráfico de drogas. Por um lado, elas podem se concentrar em medidas estritamente punitivas, elevar o narcotráfico ao nível de ameaça à segurança nacional e criminalizar indistintamente o produtor de coca e o traficante de cocaína. Por outro, podem conferir maior ou menor legitimidade aos cultivos, diferenciando entre produção para consumo tradicional (legal e inofensivo) e o destinado à produção de cocaína (criminalizado e reprimido).
Nesse sentido, podemos classificar essas medidas ao longo de duas dimensões: um de regulação-proibição, que se refere ao status legal da substância ou atividade que é alvo de regulação e outro de policiamento-militarização, que se refere ao modelo de controle ou repressão às atividades (produção, comercialização e consumo) ligadas à substância regulada. O quadro abaixo ilustra essas dimensões em que políticas públicas regulatórias de modo geral podem ser classificadas.
Quadro 3. Tipos de políticas públicas para controle de substâncias Policiamento Militarização R egul açã o
Substâncias de produção, comércio e uso controlados. Nível de militarização baixo ou nulo. Medidas de controle típicas de regulação, saúde e vigilância sanitária (multas e apreensões, normas de produção, licenciamento, certificação de padrão de qualidade, campanhas educativas).
Substâncias de produção, comércio e uso controlados. Nível médio-alto de militarização. Medidas de controle típicas avaliação de riscos coletivos (monitoramento de vulnerabilidades da população e do meio ambiente, desocupações e deslocamentos).
Proi
bi
ção
Substâncias de produção, comércio e uso criminalizados. Nível médio-baixo de militarização. Medidas de controle típicas de segurança pública (prisão e detenção de produtores, vendedores e usuários; investigação e patrulhamento por unidades policiais).
Substâncias de produção, comércio e uso criminalizados. Nível alto de militarização. Políticas de controle de segurança e defesa nacional (ataques e ocupações territoriais, mobilização de efetivos das Forças Armadas e equipamento bélico).
Fonte: Elaboração própria.
Por militarização entende-se o processo de adoção e a aplicação de elementos do modelo militar a uma organização ou situação em particular. Os modelos que orientados pela militarização privilegiam instrumentos de ação como o exercício do poderio militar, organização de operações estratégicas e de inteligência e recursos tecnológicos (KRASKA, 2007). Militarização do combate às drogas, portanto, é o processo por meio do qual ações para controle e repressão da produção e consumo de substâncias ilícitas são desenhadas a partir de e adequadas ao modelo militar de organização, operação, planejamento e identidade da corporação. Ela implica, assim, a criminalização de toda atividade ligada à produção de drogas ilícitas, sem distinção entre a produção da matéria-prima e seus derivados. Os programas de desenvolvimento alternativo desses marcos têm aplicação restrita a poucas áreas e submetem seus beneficiários a condicionalidades altamente restritivas.
De outro lado, estão políticas que se orientam pela legitimação. Neste polo encontram-se medidas que, por exemplo, diferenciam os cultivos de coca para consumo tradicional (considerado legítimo e inofensivo) daqueles que se destinam à produção da cocaína (proibido e combatido pela polícia). Na tentativa de regulamentar essas atividades, destinam certas áreas a produção legal (racionalização do cultivo), procuram estabelecer mercados regulados para sua comercialização e industrialização. Dessa forma, são criados espaços regulamentados para atividades que possuem fins reconhecidamente inofensivos e
calcados em tradições culturais ou históricas. Embora a produção e o tráfico de cocaína continuem a ser criminalizados, suas diretrizes não se fundamentam em nenhuma vinculação entre ameaças à segurança nacional e o cultivo da folha de coca.
De maneira geral, os estudos concluem que as operações de erradicação forçada (aérea ou manual) não têm demonstrado grande eficácia no longo prazo. Relatórios anuais da ONUDD informam que essas operações se concentram em determinadas áreas por um breve período e, antes de reduzir consistentemente as áreas de cultivo, parecem apenas acompanhar sua inclinação. Embora a aplicação dessas medidas repressivas provoque o desaparecimento temporário dos traficantes de uma região, seus efeitos na oferta (e, por conseguinte, no preço) da matéria-prima e seus derivados são limitados apenas àquela região, dependendo da frequência com que são conduzidas e da sua abrangência espacial (ONUDD 2008).
Dessa forma, por si sós, a erradicação de plantios de coca e a repressão à produção de cocaína não é suficiente para, em longo prazo, promover a redução das áreas cultivadas. Pelo contrário, a aplicação de tais políticas, somadas à alta fragilidade institucional, à ausência de canais eficientes para diálogo entre os governos nacionais e os movimentos sociais, agrava o quadro de instabilidade política. A ênfase na aplicação de medidas de erradicação forçada provocou grandes mobilizações dos cocaleiros no Peru e na Bolívia, além de condenações da sociedade internacional aos efeitos perniciosos da aspersão aérea, na Colômbia.
Os programas de desenvolvimento, por sua vez, ainda não se apresentaram de fato como uma alternativa viável, uma vez que, em um balanço geral, não ofereceram o cultivo de outro produto cuja rentabilidade se aproximasse à da coca. O desenvolvimento de alternativas rentáveis aos cultivos ilícitos é crucial para promover erradicação efetiva e a estabilidade política, mas têm se baseado em suposições infundadas a respeito de modelos de crescimento econômico que reduzem a complexidade e especificidade das instituições de cada país (EASTERLY, 2003). Para tanto é necessário desenvolver as capacidades de empreendimento e promover a sustentabilidade das atividades econômicas o que, além do fornecimento de serviços públicos e infraestrutura, requer apoio aos produtores na produção e comercialização de seus produtos e investimentos massivos na qualificação dos trabalhadores pela melhoria de níveis educacionais.
Muitos pesquisadores têm criticado a ineficácia das medidas de repressão com base no comportamento dos cultivos de coca ao longo dos anos, observando que a redução da área de cultivo de coca em um país é seguida pelo aumento da mesma em países vizinhos. Esse fenômeno é chamado de “efeito balão” por analogia ao que ocorre quando ao se pressionar um dos lados de um balão, outra parte dele incha por causa da transferência de ar para áreas com menor pressão. De forma semelhante, afirma-se que os cultivos de coca, quando combatidos em um país por meio de políticas de erradicação, são deslocados para outras regiões de forma que a área de cultivo total não sofre reduções significativas. Contudo, como pudemos verificar por meio da análise de matrizes de correlação, no período de 2000-07, esse efeito não se produziu em proporções significativas. Isso nos levou a concluir que outros fatores que não a redução das áreas dos países vizinhos deveria ser considerados para explicar a expansão ou retração do cultivo de coca de um país, em determinado ano (GUSMÃO, 2009).
Nesse sentido, as políticas conduzidas pelos governos oferecem uma variável conjuntural bastante importante, uma vez que, em conjunto, oferecem incentivos negativos e positivos de forma a influenciar o comportamento dos atores envolvidos na produção é tráfico de drogas. Por um lado, essas políticas podem se concentrar em medidas estritamente punitivas, elevar o narcotráfico a uma ameaça à segurança nacional e criminalizar indistintamente o produtor de coca e o traficante de cocaína. Por outro, podem conferir maior ou menor legitimidade aos cultivos, diferenciando entre produção para consumo tradicional (legal e inofensivo) e o destinado à produção de cocaína (criminalizado e reprimido).
Outras variáveis podem agregar valor explicativo e maior complexidade a um modelo que buscasse explicar diferenças e semelhanças entre os três países. A atuação de outros atores além do governo também fornece variáveis que, combinadas à conjuntura produzida por esses marcos, podem provocar resultados diversos dos que se poderia esperar. Se considerarmos, por exemplo, a vinculação entre grupos armados (de forte presença na Colômbia e praticamente inexistentes na Bolívia) com o narcotráfico e a atuação de organizações cocaleiras (extremamente fortes na Bolívia, consideravelmente desagregadas na Colômbia) pode-se obter uma configuração de interações que esclareçam o fenômeno em pesquisa. Diversos estudos apontam que regiões com maior área de cultivo nesses países se caracterizam por altos níveis de pobreza e ausência do aparato estatal, o que as tornam vulneráveis à atuação de grupos armados ilegais cuja renda está vinculada ao narcotráfico
(MORENO-SÁNCHEZ, KRAYBILL e TPSON, 2003; HOLMES, GUTIÉRREZ DE PIÑERES e CURTIN, 2008; ROBERTS, 2010). Embora o cultivo e a comercialização da coca e seus derivados não sejam a causa do surgimento dos grupos insurgentes nesses dois países, eles têm se fortalecido com a vinculação a economia da droga ilegal (FELBAB- BROWN, 2005).
Para obter recursos e financiar suas operações, eles estabelecem os preços e controlam os canais de comercialização em suas esferas de controle. O papel dos grupos armados na atividade do narcotráfico tem evoluído ao longo do tempo. Inicialmente, os grupos guerrilheiros cobravam taxas de 10% a 15% sobre a produção de folha de coca aos cocaleiros, em troca de proteção. Apesar de manter uma forte ideologia comunista nas décadas de 1970 e 1980, os grupos guerrilheiros já estabeleciam relações complexas com os produtores de coca e grupos de narcotraficantes. A partir da década de 1990, a influência da ideologia comunista como fator de mobilização se debilita entre os guerrilheiros que passam a estabelecer sistemas próprios de produção, transporte e comercialização tanto da matéria- prima quanto do produto final.