Segundo Cervo (2011), a política externa brasileira ao longo dos anos 1990 e início dos anos 2000 esteve profundamente influenciada pelo modelo de organização do Estado que vigorava na época – o Estado neoliberal. Assim, segundo esses autores, ao longo dos anos 1990, o Brasil viveu uma crise de paradigmas, que o levou a adotar experiências nem sempre favoráveis ao interesse nacional. Para Cervo (2011), os anos 1980 representaram o esgotamento do modelo desenvolvimentista, com substituição de importações. Na década seguinte, cabia ao Brasil se adaptar aos novos desafios trazidos pela globalização.
Os dois governos FHC (1994-2002) representaram um período de ajustes e de reformas internas, cujo maior objetivo era a estabilidade econômica. Havia o entendimento de que, para fazer frente aos desafios da ordem mundial em transformação, era preciso adotar o modelo neoliberal e as reformas propostas pelo Consenso de Washington. Para Cervo (2011), a aceitação automática das regras elaboradas por Washington produziu efeitos nocivos para a posição do Brasil no mundo. Houve uma abertura sem contrapartida do mercado nacional à concorrência estrangeira, o déficit do comércio exterior e o consequente endividamento externo, a alienação de ativos de empresas nacionais e a obediência às regras de governança global determinadas pelos países ricos em seu benefício.
“autonomia pela participação”49, ou seja, pela “adesão aos regimes internacionais, inclusive
os de cunho liberal, sem a perda da capacidade de gestão da política externa”, com o objetivo de “influenciar a própria formulação dos princípios e das regras que regem o sistema internacional”. Disso depreende-se a visão kantiana que vigorava entre os formuladores de política externa da época de que, para assegurar voz ao País nos regimes internacionais, fazia- se necessário a adoção inevitável da globalização e de seus corolários (LAFER, FONSECA JUNIOR, 1997).
A política de FHC gestou-se a partir da visão de que cabia ao Brasil inserir-se nos circuitos econômicos e políticos de maneira acrítica, com base na aceitação da condição “periférica” do País. Assim, o Brasil inseriu-se de maneira subordinada aos parceiros mais desenvolvidos, reproduzindo um padrão de relação que aprofundou o eixo assimétrico da política externa. Privilegiavam-se contatos com os centros tradicionais de poder, em detrimento do fortalecimento de sua esfera mais imediata de poder – a América do Sul. Além disso, a adesão a instâncias e regimes multilaterais foi conduzida sem que se levasse em consideração o cálculo de custos e ganhos ao interesse nacional. Mesmo nas negociações de acordos comerciais com EUA (ALCA)50 e com a União Europeia, houve poucos avanços no período.
Apesar disso, o Brasil conseguiu colher alguns frutos das reformas postas em marcha no período, como a estabilidade econômica e a modernização do parque industrial, via importações, o que trará ganhos de competitividade para a economia nacional.
Nos estertores do governo FHC, observa-se uma inflexão nas relações exteriores do Brasil. A instabilidade financeira internacional desencadeada pelas crises mexicana, asiática e russa, somada à postura unilateral norte-americana no pós-11 de setembro, levou FHC a encetar um modelo diferente de relacionamento, adotando uma postura mais crítica em
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Vigevani, Cepaluni (2007) definem os paradigmas da seguintes maneira: 1) autonomia pela distância, uma política de não-aceitação automática dos regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a crença no desenvolvimento parcialmente autárquico, voltado para a ênfase no mercado interno; consequentemente, uma diplomacia que se contrapõe a certos aspectos da agenda das grandes potências para se preservar a soberania do Estado Nacional; 2) autonomia pela participação, como a adesão aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, com o objetivo de influenciar a própria formulação dos princípios e das regras que regem o sistema internacional, sem, contudo, abrir mão da capacidade de gestão da política externa; e, 3) autonomia pela diversificação, como a adesão do País aos princípios e às normas internacionais, por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.), com o objetivo de reduzir as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentar a capacidade negociadora nacional. (p. 11).
50 Referência à Área de Livre Comércio das Américas. A proposta norte-americana surge nos primeiros anos da
década de 1990 e tinha por objetivo integrar o continente americano sob a tutela econômica dos EUA. A proposta ficou em discussão durante toda a década de 1990, porém, não teve avanços, sendo abandonada pelos demais países na Cúpula das America de 2005, em Mar Del Plata. Na ocasião, ficou célebre a exortação do presidente venezuelano Hugo Chávez “Alca, al carajo”.
relação à globalização – a qual passa a ser considerada assimétrica e não necessariamente benéfica aos interesses brasileiros. Como será visto mais adiante, a busca de novos parceiros comerciais e o aprofundamento das relações com as chamadas economias emergentes, como China e Rússia, terão importantes impactos na política externa do governo seguinte (VIZENTINI, 2003).
Outro efeito do alinhamento às políticas do Norte foi o desmonte do projeto de segurança nacional. Vigorava entre os operadores de política externa do País uma crença positiva da realidade, de que o Brasil tenderia mais a ganhar com a adesão aos instrumentos internacionais do que se permanecesse fora dos mesmos. Foi com base nessa percepção que o governo FHC resolveu aderir ao Tratado de não Proliferação Nuclear (TNP), em 1998, e ao regime de controle de mísseis anti-balísticos (MTCR). Em que pese as pressões de terceiros Estados para a adesão brasileira a esses instrumentos e a visão positiva da realidade (autonomia pela participação) que vigorava no governo FHC, do ponto de vista realista das relações internacionais, a adesão aos instrumentos mencionados significou, segundo Bernal- Meza (2002, p. 16), “o abandono do projeto de potência e a perda de um instrumento fundamental nos atributos tradicionais de poder”.
Ainda no que se refere aos recursos de poder do Brasil, cabe mencionar que as Forças Armadas permaneceram uma baixa prioridade ao longo da década de 1990, em grande medida em razão do temor de se reforçar estruturas militares em um país que recém havia saído de um regime militar. Ainda assim, deve-se mencionar, em 1998, a criação do Ministério da Defesa, que ensejou discussões mais substantivas sobre a política de defesa, as relações civis- militares e o reaparelhamento das Forças Armadas. Esses temas permanecerão importantes desafios para o governo Lula e serão tratados no capítulo IV (PECEQUILO, 2008).
Com relação à Rússia, cabe mencionar a aproximação em 1999, e o adensamento das relações políticas que culminaram na assinatura da Parceria Estratégica (PE) no último ano do governo FHC, em 2002. Na visita que FHC fez a Moscou, em janeiro de 2002, o Brasil obteve o apoio russo para uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU. No campo militar, os russos demonstraram interesse em participar da licitação do programa de reequipamento das Forças Armadas brasileiras, o FX. Segundo Bernal-Meza (2002, p.17), a oferta de venda de caças russos
teve um caráter de extraordinária importância pois, se se concretizasse, permitiria ao Brasil resolver parte do dilema do sustento tecnológico para desenvolver uma capacidade militar-estratégica convencional acreditável, ao nível de uma potência que aspira se estabelecer de forma permanente no Conselho de Segurança.
Como se verá mais adiante, a licitação do programa FX será suspensa ainda em 2003 e será retomada em 2006, contudo, em 2008, os russos já não mais participarão da licitação. Do que foi exposto até aqui, cabe ressaltar a mudança de prioridades na política externa brasileira, com o adensamento das relações com países emergentes, o que produzirá grandes reflexos nas relações exteriores do Brasil a partir do governo Lula, analisado a seguir.