Os próprios autores do MCA explicitam uma das principais preocupações com análises documentais como as recomendadas no modelo: como o pesquisador sabe se o os oradores estão expressando suas verdadeiras opiniões? A resposta por eles apresentada é que, no âmbito dos subsistemas de políticas públicas, há um incentivo para os representantes adotarem e manterem crenças consistentes, porque a inconsistência pode resultar em perda de credibilidade e suporte. Em outras palavras, os membros do subsistema que pretendem permanecer ativos pelo menos por um período razoável de tempo evitarão explicitar inconsistências que possam prejudicar sua credibilidade. Os autores consideram que os testemunhos em audiências públicas no Legislativo são direcionados, em grande parte, a integrantes do subsistema e, assim, observam essa condição. Além disso, não acreditam que problemas desse tipo que ocorrem com a análise de documentos públicos sejam mais sérios do que os verificados em pesquisas com aplicação de questionários (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 243).
Os autores do modelo assumem que é inevitável algum nível de subjetividade no processo de codificação. Para enfrentar esse problema, adotam testes de confiabilidade dos trabalhos dos codificadores empregados em algumas das pesquisas, no quais se comparam registros relativos aos mesmos documentos. Citam dois exemplos de aplicação desses testes, um deles com percentual de 85% de concordância entre os codificadores e o outro com 89%, e consideram esses resultados encorajadores, porque a seleção randômica das respostas atingiria percentuais muito inferiores de “concordância” (JENKINS-SMITH; SABATIER,
1993, p. 245). Sewell também adotou esses testes, obtendo o elevado percentual de concordância de 96% (2005, p. 224).
Nesta pesquisa, com apenas uma pessoa aplicando o código de análise documental, seria inviável a aplicação de testes de confiabilidade. Trabalhou-se a questão da subjetividade submetendo o código à validação por juízes, evitando codificar declarações pouco definidas, mesmo que isso implicasse redução do número de dados coletados, e organizando todo o material utilizado para assegurar a replicabilidade do trabalho.
Apresentado o referencial teórico, abordam-se no capítulo seguinte os principais eventos internos e externos que marcaram a dinâmica do subsistema da política nacional de biodiversidade e florestas no período 1992-2006, cujo conhecimento é necessário para as análises a serem efetivadas posteriormente.
5 A LINHA DO TEMPO E AS ARENAS
5.1 PANORAMA GERAL
Para subsidiar a aplicação do MCA à política nacional de biodiversidade e florestas no período 1992-2006, faz-se importante organizar seqüencialmente e analisar os principais eventos internos e externos que influenciaram ou podem ter influenciado a dinâmica do subsistema. De forma coerente com as opções metodológicas já descritas, o foco deve estar nos cinco módulos de pesquisa e nos debates inseridos nos documentos selecionados.
Optou-se por dividir o período de estudo em três fases: (i) 1992-1998; (ii) 1999-2002; e (iii) 2003-2006. Como só há audiências públicas disponíveis a partir de 1995, a primeira fase, para efeito do processo de aplicação do código de análise documental, inicia em 1995.
Os anos de 1999 e 2003 foram fixados a partir de trocas de comando no MMA que, com base na análise dos documentos legislativos e na primeira leitura das audiências públicas voltada à construção do código de análise documental, pareceram gerar alterações no comportamento do órgão.
Na primeira fase de estudo, verifica-se um impulso das iniciativas do Governo federal nesse campo e nas ações de política ambiental de uma forma mais ampla gerado, provavelmente, pela Rio-92. Estão presentes, também, medidas voltadas a reforçar o controle do desmatamento por meio de mecanismos do tipo comando e controle.
Nos módulos de pesquisa estudados, há dois marcos já em 1992, a apresentação pelo Poder Executivo do projeto de lei regulando o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc) na mesma semana em que se realizava a Rio-92 e a proposição, pelo Deputado Fabio Feldmann, conhecido ambientalista, do projeto de lei direcionado à proteção dos remanescentes do bioma Mata Atlântica. As duas propostas vão passar vários anos em debate no Legislativo.
Em 1993, o Poder Executivo edita o Decreto nº 750, que “dispõe sobre o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica, e dá outras providências”, com base em minuta previamente debatida pelo Conama. Até a recente aprovação da Lei da Mata Atlântica em 2006, estavam nesse decreto as normas federais básicas sobre o bioma.
Em 1995, é apresentado o projeto de lei de autoria da Senadora Marina Silva voltado a disciplinar o acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado. A intenção, no caso, é trazer para o plano interno do país os temas regulados pela Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB). O vínculo com as decisões da Rio-92, nesse caso, é explícito.
Em 1996, é adotada a primeira versão da Medida Provisória nº 1.51148, que, alterando o Código Florestal brasileiro, entre outros pontos aumenta para 80% o percentual da propriedade rural na qual é vedado o corte raso nas áreas de floresta da Amazônia Legal. O ato foi assinado pelos Ministros do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia e, também, das Relações Exteriores. A divulgação pelo Inpe do alto índice de desmatamento na Amazônia registrado em 199549 gerou demandas de entidades internacionais por medidas de controle mais rígidas por parte do governo brasileiro, e essas demandas parecem ser a explicação mais consistente para a primeira edição da medida provisória (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 85).
Também na direção de intenção de obter um controle mais eficiente das condutas lesivas ao meio ambiente, no início de 1998 é sancionada a Lei nº 9.605 (Lei de Crimes Ambientais). Essa lei, que reuniu em um texto único todos os tipos penais que têm o meio ambiente como bem jurídico tutelado e, ainda, aumentou muito o valor das multas administrativas passíveis de serem impostas aos infratores ambientais, apresenta interferência em todos os ramos da política ambiental.
No mesmo ano, é encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo a Proposta de Emenda à Constituição nº 618, de 1998, que pretende inserir o patrimônio genético entre os bens da União (art. 20 da Constituição Federal). Essa proposta, que também apresenta relação direta com a CDB, permanece tramitando até a presente data, sem votação de qualquer parecer no Legislativo.
Na segunda fase de análise, que vai de 1999 a 2002, cabe destacar, em primeiro lugar, a intensa e inédita mobilização da sociedade civil contra o projeto de lei de conversão à medida provisória que altera o Código Florestal apresentado pelo relator, Moacir Micheletto, integrante da bancada ruralista. (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 87). Na seqüência imediata, o Ministério do Meio Ambiente requer ao Conama que elabore um texto alternativo, que depois seria consagrado na forma de uma nova medida provisória.
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Hoje, com conteúdo bastante ampliado, Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001. 49 Ver Tabela 01, na página 20.
Nessa mesma fase, deve-se colocar em relevo a aprovação da Lei do Snuc em 2000. Sarney Filho (2007) chama a atenção para a importância da atuação do Poder Executivo nas negociações para a solução final desse processo legislativo. A afirmação, confirmada por Mercadante (2001, p. 229) é plenamente coerente com a realidade do dia a dia do Congresso Nacional, em que a decisão política do Executivo é passo essencial para a aprovação de matérias complexas. Parece coerente, também, com a história de intenso envolvimento pessoal do então Ministro do Meio Ambiente com as principais matérias em debate no Legislativo que se relacionam com a questão ambiental.
Também em 2000, é editada a primeira versão da Medida Provisória nº 2.05250, voltada a regular o acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado. O Governo optou por não esperar a votação do tema pelo Legislativo, diante da necessidade de serem regulados contratos de acesso aos recursos genéticos e repartição de benefícios que começavam a ser firmados sem o respaldo de normas federais.
Ainda no mesmo ano é instituído o Programa Nacional de Florestas (PNF), cujos técnicos gerariam posteriormente as duas propostas dos projetos de lei de autoria do Poder Executivo para regular as concessões florestais, apresentadas em 2002 e 2005.
Na terceira fase de estudo, que vai de 2003 a 2006, os principais marcos ficam por conta da rápida aprovação da Lei de Gestão das Florestas Públicas, que concentra a maior parte de seus dispositivos nas concessões florestais e, depois de catorze anos de tramitação, da Lei de Proteção da Mata Atlântica. Dos módulos de pesquisa, resta ainda sem decisão pelo Legislativo a medida provisória que altera o Código Florestal, bem como a que regula o acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado.