Dos R$ 57,05 milhões empenhados pelo FNCA em 2007, a maior parte (70,65%) foi destinada ao financiamento das ações do Programa “Atendimento Socioeducativo ao
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Adolescente em Conflito com a Lei”, ou seja, R$ 40,3 milhões. Desses, 68,8% foram aplicados no apoio à construção e reforma de unidades de internação restritiva e provisória, o restante foi destinado ao apoio a serviços de atendimento de adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas e egressos.
Outra grande parte dos recursos do Fundo (25,47%, ou R$ 16,03 milhões) foi aplicada no Programa de Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente. Segundo anotação aposta no Sistema de Informações Gerencias e de Planejamento (Sigplan), esse Programa visa a “promover a política de atendimento e garantir e a ampla defesa jurídico- social de crianças e adolescentes”.” 38
O citado relatório também aponta a expectativa de que os investimentos para 2011 serão de R$114.000.000 (cento e quatorze milhões de reais).
Porém, apurou-se que no ano de 2009 as receitas do FNCA foram de R$ 24.273.808,01; em 2010 as receitas do citado órgão foram de R$ 19.947.016,23; em 2011 há previsão de se alcançar a receita de R$ 29.288.420,00.39 Portanto, uma realidade muito aquém daquela prevista no citado relatório.
2.4.3 – Fundo Nacional para o Idoso
O Fundo Nacional para o Idoso guarda uma certa similitude com o aquele previsto para a criança e o adolescente.
Inicialmente, o artigo 7º. da Lei nº. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), estabelece a existência de conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais. A Lei nº. 8.842/1994, em seu artigo 5º., estabelece que caberá aos citados conselhos participar da política nacional do idoso, por meio de supervisão, acompanhamento, fiscalização e avaliação (artigo 7º.). De acordo com o artigo 6º.:
38 Dados obtidos segundo o relatório constante em
“http://www.abmp.org.br/congresso2008/experiencias/Experiencia%20-
%20Gestao%20do%20FNCA%202007%20e%20Perspectivas%20para%202008.pdf “ ou
“http://www.direitosdacrianca.org.br/midiateca/publicacoes/relatorio-fnca-2013-execucao-orcamentaria-2007-e- perspectivas-para-2008”, acessado em 10/04/2011.
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“Art. 6º Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas à área.”
Há que se lembrar que o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), assim como o CONANDA, está vinculado à Secretaria Especial dos Direitos Humanos, nos termos do artigo 24, §2º., da Lei nº. 10.683/2003 e do artigo 2º. do Decreto nº. 1.948/1996.
O Fundo Nacional do Idoso foi inicialmente previsto no artigo 115 do Estatuto do Idoso. Porém, foi criado por meio da Lei nº. 12.213/2010. Ficou determinado que caberá ao Conselho Nacional dos Direitos do Idoso a gestão do referido fundo nacional.
De acordo com o artigo 1º. da Lei nº. 12.213/2010:
“Art. 1º Fica instituído o Fundo Nacional do Idoso, destinado a financiar os programas e as ações relativas ao idoso com vistas em assegurar os seus direitos sociais e criar condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade.
Parágrafo único. O Fundo a que se refere o caput deste artigo terá como receita:
I - os recursos que, em conformidade com o art. 115 da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003, foram destinados ao Fundo Nacional de Assistência Social, para aplicação em programas e ações relativos ao idoso;
II - as contribuições referidas nos arts. 2º e 3º desta Lei, que lhe forem destinadas;
III - os recursos que lhe forem destinados no orçamento da União;
IV - contribuições dos governos e organismos estrangeiros e internacionais; V - o resultado de aplicações do governo e organismo estrangeiros e internacionais;
VI - o resultado de aplicações no mercado financeiro, observada a legislação pertinente;
VII - outros recursos que lhe forem destinados.”
Como dito, o referido fundo guarda similitude com o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente, inclusive quanto às fontes de receita. As doações aos fundos nacional, estaduais ou municipais também poderão ser em parte abatidas do Imposto de Renda (artigos 2º. e 3º. da Lei nº. 12.213/2010).
100 Os fundos estaduais também deverão ser criados por meio de leis de seus respectivos estados, devendo tais fundos receber dotações orçamentárias do Estado, além de receitas iguais ao do fundo nacional, com exceção do artigo 1º., parágrafo único, inciso I, por questões óbvias. No Estado de São Paulo, até o ano de 2010, não foi criado o fundo estadual para o idoso. No entanto, a Lei Estadual nº. 9.499/1997 criou a Fundação de Amparo ao Idoso, cujo texto encontra-se consolidado na Lei Estadual nº. 12.548/2007 (artigos 29 a 40). Referida fundação pública é detentora de personalidade jurídica e tem como objetivo a defesa dos direitos dos idosos, sendo as suas atribuições descritas no artigo 32 da mencionada lei estadual. Entre tais atribuições destaca-se a do inciso VII, que permite a celebração de convênios e contratos com órgãos ou entidade públicas e privadas. Já o artigo 33 da mencionada lei estadual descreve a constituição do patrimônio da fundação, qual seja: a) dotações que lhe venham a ser atribuídas pelo orçamento do Estado; b) doações, legados, auxílios e contribuições que lhe venham a ser destinados por pessoas de direito público ou privado; c) bens que vier a adquirir a qualquer título; e d) renda de seus bens patrimoniais e outras de natureza eventual. Assim, no nosso entender, a citada fundação pública acaba por fazer a função de fundo estadual no Estado de São Paulo.
Já os fundos municipais deverão ser instituídos por meio de lei municipal. Além das fontes de receitas idênticas aos dos fundos nacional e estaduais, com a observação que a dotação orçamentária neste caso é do município, os Fundos Municipais do Idoso deverão receber os valores das multas administrativas, bem como dos valores das multas diárias fixadas em ações civis públicas ajuizadas para a defesa dos direitos dos idosos (artigo 84 do Estatuto do Idoso)40.
Em relação às condenações judiciais em pecúnia, decorrentes de ações metaindividuais para a defesa do idoso, cabe as mesmas observações anteriormente feitas em relação ao artigo 214, “caput”, do ECA. O artigo 84 do Estatuto do Idoso também somente fala em valores das multas e não em valores em dinheiro (posto que este termo é mais genérico). Logo, as condenações judiciais em dinheiro decorrentes de interesses difusos e coletivos na defesa do idoso deverão constituir receita dos fundos estaduais de defesa dos direitos difusos.
Cabe a ressalva que enquanto não forem criados os fundos municipais, os valores das multas administrativas e das multas diárias deverão ser revertidos para o fundo municipal de
40 Diz o artigo 84 da Lei n°. 10.741/2003:
“Art. 84. Os valores das multas previstas nesta Lei reverterão ao Fundo do Idoso, onde houver, ou na falta deste ao Fundo Municipal de Assistência Social, vinculados ao atendimento ao idoso.”
101 assistência social. Porém, deverá ser aberta uma conta específica para tais valores, a fim de que o fundo municipal de assistência social possa gerir e utilizar tais verbas para o atendimento dos interesses dos idosos. Após a criação do fundo municipal do idoso, caso haja saldo positivo nesta conta específica, o fundo municipal de assistência social deverá repassar tais valores ao fundo municipal do idoso, conforme aplicação por analogia do artigo 115 do Estatuto do Idoso.
Também caberá ao Ministério Público local a fiscalização da gestão e utilização do fundo municipal do idoso, conforme se verifica pelas normas do artigo 74, inciso VIII, e seu parágrafo 2º., do Estatuto do Idoso.
No que tange ao Fundo Nacional do Idoso, de acordo com a informação do sítio “http://blog.planalto.gov.br/governo-cria-fundo-nacional-do-idoso/”, a Lei nº. 12.213/2010 passou a vigorar em 01/01/2011 por questões de contabilidade e fiscal. De qualquer forma o artigo 5º. da citada lei prevê expressamente que a referida lei deverá entrar em vigor na data acima referida. Assim, os recursos de tal fundo estão sendo constituídos neste ano, não havendo ainda relatório de gestão e aplicação de valores arrecadados. No entanto, no sítio referente ao Portal da Transparência do Governo Federal41 não consta previsão de receitas para o citado fundo no ano de 2011.
2.4.4 – Fundo Nacional sobre Mudança do Clima
O Fundo Nacional sobre Mudança do Clima foi criado pela Lei nº. 12.114/2009 e regulamentado pelo Decreto nº. 7.343/2010. O artigo 2º. da citada lei estabelece:
“Art. 2º. Fica criado o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima – FNMC, de natureza contábil, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que visem à mitigação da mudança do clima e à adaptação à mudança do clima e aos seus efeitos.”
O artigo 3º. da Lei nº. 12.114/2009 estabelece quais são os recursos do FNMC: a) 60% dos recursos destinados ao Ministério do Meio Ambiente (10% dos recursos da participação especial da produção de petróleo são encaminhados ao
102 MMA, que não se confundem com os “royalties”), conforme artigo 50, §2º., inciso III, da Lei nº. 9.478/1997;
b) Dotações consignadas na lei orçamentária anual da União e seus créditos adicionais;
c) Recursos decorrentes de ajustes, contratos e convênios celebrados com órgãos e entidades da administração pública federal, estadual ou municipal;
d) Doações realizadas por entidades nacionais e internacionais, públicas ou privadas;
e) Empréstimos de instituições financeiras nacionais e internacionais. Interessante notar que a lei permite que o citado fundo faça empréstimos, em nome próprio, sem que tenha personalidade jurídica, o que é um contrassenso.
f) Reversão dos saldos anuais não aplicados;
g) Recursos oriundos de juros e amortizações de financiamentos. O Fundo Nacional sobre Mudança do Clima será administrado por um Comitê Gestor vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (órgão a que o fundo está vinculado), assegurada a participação de seis representantes do Poder Executivo federal e cinco representantes do setor não governamental, conforme deverá ser estabelecido em regulamento (artigo 4º. da citada lei). O artigo 10 do Decreto 7.343/2010 especifica a composição do Comitê Gestor. O citado artigo 10 do decreto assegura a participação de doze representantes do poder executivo federal, sete representantes do setor não governamental, um representante de todos os estados da federação e um representante de todos os municípios da federação.
A aplicação dos recursos do FNMC deverá ocorrer na forma prevista no artigo 5º., incisos I e II, da Lei nº. 12.114/2009. Cabe destacar:
a) O FNMC poderá prestar apoio financeiro reembolsável mediante a concessão de empréstimo, por intermédio do agente operador (inciso I). Há que se destacar que tais financiamentos concedidos com recursos do FNMC terão como agente operador (intermediador financeiro) o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDS (artigos 6º. e 7º.), podendo o BNDS habilitar o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e outros agentes financeiros públicos para atuarem como agente operador (artigo 7º., parágrafo único, da lei e artigo 6º. do Decreto nº. 7.343/2010). Tal fato é uma novidade no sistema dos fundos, posto que permite ao FNMC funcionar como
103 agente financeiro habilitado para conceder empréstimos, por meio de recursos próprios, por intermédio de outro agente financeiro público. A única exigência é que a aprovação do financiamento com recursos do FNMC (o que é feito pelo agente operador – intermediador financeiro) seja comunicada imediatamente ao Comitê Gestor do FNMC, mantendo à disposição do referido comitê, de maneira atualizada, os dados de todas as operações (artigo 8º. e seu parágrafo único). Portanto, a aprovação dos projetos financiados com os recursos do FNMC cabe exclusivamente ao agente operador (artigo 8º. do Decreto nº. 7.343/2010). Até mesmo os bens que serão dados em garantia deverão ser determinados pelo agente operador (artigo 6º.). Talvez a intenção tenha sido a concessão de empréstimos a juros mais baixos do que os de mercado, incentivando determinadas ações ou comportamentos por parte daquele que recebeu o empréstimo. Exemplo: financiamento de dinheiro para pesquisas. Tanto que no artigo 9º. foi determinado que o Conselho Monetário Nacional deverá estabelecer normas reguladoras dos empréstimos a serem concedidos pelo FNMC. Há que se frisar, ainda, que a lei prevê até mesmo o máximo de porcentagem (2%) dos recursos financeiros do FNMC poderão ser gastos em pagamentos ao agente financeiro (intermediador) e despesas relativas à administração do fundo e à gestão e utilização de seus recursos, conforme artigo 5º., §3º. Porém, tal atividade financeira é anômala e não deixa de contrariar a finalidade do fundo, que sequer possui personalidade jurídica.
b) O FNMC também poderá prestar apoio financeiro não reembolsável a projetos relativos à mitigação da mudança do clima ou à adaptação à mudança do clima e aos seus efeitos, aprovados pelo Comitê Gestor do FNMC. Esta é a finalidade precípua de qualquer fundo. Tais recursos poderão ser aplicados diretamente pelo Ministério do Meio Ambiente ou transferidos mediante convênios, termos de parceria, acordos, ajustes ou outros instrumentos previstos em lei.
A aplicação dos recursos do FNMC, seja por meio de empréstimo ou por meio de apoio financeiro não reembolsável, poderá ser destinadas às atividades descritas no artigo 5º., §4º., incisos I a XIII. Cabe destacar aqui também a possibilidade de o FNMC custear os pagamentos por serviços ambientais às comunidades e aos indivíduos cujas atividades
104 comprovadamente contribuam para a estocagem de carbono, atrelada a outros serviços ambientais (inciso XI)42.
Há que se mencionar que “Para 2011, o Comitê dispõe de um orçamento de R$226 milhões, sendo R$ 200 milhões reembolsáveis para empréstimos e financiamentos voltados para a área produtiva, cujo agente financeiro será o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Os outros R$ 26 milhões serão administrados pelo MMA para investir em projetos de pesquisa, mobilização e avaliações de impacto das mudanças do clima, podendo ser repassados para estados e municípios por meio de convênios e termos de cooperação. Trata-se do orçamento inicial, podendo o Fundo ainda receber recursos de outras fontes, inclusive doações internacionais, que venham a ser estabelecidos no âmbito da Convenção do Clima.” (in “http://www.ecodebate.com.br/2010/10/27/decreto-regulamenta-
fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima-fnmc-ou-fundo-clima/”, acessado em 12/04/2011). Há que se lembrar que para o ano de 2011 caberá ao Ministério do Meio Ambiente aprovar o plano de aplicação do FNMC, “ad referendum” do Comitê Gestor, nos termos do artigo 13 do Decreto nº. 7.343/2010.
Interessante notar que na Lei nº. 12.187/2009 (Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC) há previsão do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima como um dos instrumentos de tal política (artigo 6º., inciso II). Há que se lembrar que o artigo 8º. da PNMC afirma que as instituições financeiras oficiais deverão disponibilizar linha de créditos e financiamentos para atender aos fins da lei, para induzir a conduta dos agentes privados a uma ação socialmente responsável. No entanto, como visto, o FNMC poderá agir nesta área, desestimulando a atuação de outros órgãos financeiros oficiais, o que não deixa de ser um contrassenso.
Também há possibilidade de criação de fundos nos âmbitos estadual e municipal. Aliás, no Estado de São Paulo, a Lei Estadual nº. 13.798/2009 instituiu a Política Estadual de Mudanças Climáticas – PEMC. Interessante notar que a referida lei, em seu artigo 24, afirma que os “recursos advindos da comercialização das reduções certificadas de emissões (RCEs) de
42Tais instrumentos se dão por meio de técnica de incentivo, constituindo-se nos dizeres de Consuelo Yatsuda
Moromizato YOSHIDA em sanção positiva ou premial (2006, p. 81). Já Luciana Stocco Betiol afirma que:
“São exemplos desse instrumento os diversos tipos de tributos ambientais, subsídios financeiros, mercados de emissão de gases poluentes, sistemas de depósito-retorno (BARBIERIE, 2004, p. 61 e 71) e, mais recentemente, a introdução do que se tem chamado de licitação sustentável (BIDERMAN [et al.], 2006, p. 26).” (BETIOL, 2010, p. 73).
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gases de efeito estufa que forem de titularidade da Administração Pública deverão ser aplicados prioritariamente na recuperação do meio ambiente e na melhoria da qualidade de vida da comunidade moradora do entorno do projeto.” Portanto, tais valores deverão ser aplicados pela
própria Administração Pública, independentemente de um fundo específico para esse fim.
A referida lei também não cria um novo fundo, mas determina que a “aplicação dos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO deverá contemplar as mudanças climáticas, a definição das áreas de maior vulnerabilidade e as ações de prevenção, mitigação e adaptação.” (artigo 25 da citada lei estadual)43.
Assim, no Estado de São Paulo optou-se por adaptar os fundos já existentes (FEHIDRO e FECOP) às finalidades da política estadual de mudanças climática a criar um novo fundo específico. De igual forma, no Município de São Paulo, a Lei Municipal n°. 14.933, de 05 de junho de 2009, que institui a Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo, optou por utilizar de recursos de um fundo já existente. O artigo 43 da referida norma determina que os
“recursos do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - FEMA, previsto na Lei nº 13.155, de 29 de junho de 2001, deverão ser empregados na implementação dos objetivos da política ora instituída, sem prejuízo das funções já estabelecidas pela referida lei”.
2.4.5 – Fundo de Defesa do Consumidor
A norma do artigo 57, “caput”, da Lei nº. 8.078/1990 afirma:
“Artigo 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento
43
A FEHIDRO é disciplinada pela Lei Estadual nº. 7.663/1991, alterada pela Lei Estadual nº. 10.843/2001, e regulamentada pelo Decreto Estadual nº. 48.896/2004. Além disso, o artigo 26 da referida lei também menciona que a “aplicação de recursos do Fundo Estadual de Controle e Prevenção da Poluição - FECOP, de que trata o artigo 2º. da Lei No. 11.160, de 18 de junho de 2002, deverá contemplar as ações e planos específicos de enfrentamento dos efeitos das alterações do clima.
Parágrafo único - Terão prioridade no acesso aos recursos previstos no caput deste artigo: 1 - as regiões mais atingidas por catástrofes naturais relacionadas ao clima;
2 - os municípios com maiores índices de vulnerabilidade a mudanças climáticas; 3 - os setores da economia mais afetados pelas mudanças do clima;
106
administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.”
Portanto, a citada norma cria a possibilidade de que as multas administrativas possam ser revertidas para fundos estaduais ou municipais de defesa do consumidor. Tal questão não passou despercebida por Ronaldo Porto Macedo Júnior, em seu artigo intitulado “Propostas para a reformulação da lei que criou o fundo de reparação de interesses difusos lesados”:
“O dispositivo merece comentário. Em primeiro lugar, é certo que a multa aplicada pelos agentes na esfera federal reverterão para o fundo de interesses difusos federal, isto é, para o fundo regulamentado pela Lei 9.008/95, hoje denominado Fundo de Defesa de Direitos Difusos. A redação do dispositivo, ainda que pouco técnica, dá pouca margem para interpretações alternativas.
Nos demais casos, isto é, no caso de aplicação de multa por agentes no exercício do poder de polícia de esfera estadual e municipal, os fundos não reverterão para o fundo federal. A despeito de omissão do dispositivo, a interpretação sistemática impõe que se entenda que as multas aplicadas por entidades estaduais reverterão para o fundo estadual e as multas aplicadas pelas entidades municipais reverterão para o fundo municipal, quando existente. Afinal, este foi o critério utilizado para a destinação dos recursos oriundos de multas para o fundo federal.” (MILARÉ, 2002, p. 802).
Há que se notar que o citado artigo 57, “caput”, do CDC permite que existam fundos estaduais e municipais específicos para a defesa do consumidor. Contudo, não determina que tais fundos sejam criados. Assim, o Fundo Estadual de Defesa dos Interesses Difusos previstos na Lei Estadual nº. 13.555/2009 pode receber os recursos de multas administrativas aplicadas com fundamento no CDC, sem que houvesse a necessidade da criação de um fundo específico para esse fim. Contudo, nada impede que o Estado resolva criar um fundo específico para a defesa do consumidor, posto que autorizado por lei. É o que afirma Ronaldo Porto Macedo Júnior:
“Caberia notar, contudo, que a lei não veda a criação de outros fundos de defesa e reparação de interesses difusos, nem seria razoável que o fizesse. Assim, nada impede os legisladores federal, estadual, municipal de criarem outros fundos com a finalidade de defesa dos interesses difusos específicos. Neste caso, no entanto, a fonte dos recursos não poderia
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coincidir com aquelas hoje legalmente devidas aos fundos criados pela Lei da Ação Civil Pública.” (obra citada, p. 804).
Com isso, o citado autor menciona que, embora o município possa criar seu próprio fundo de defesa dos direitos do consumidor, as condenações e as multas diárias decorrentes de ações judiciais somente podem constituir receita dos fundos de reparação federal e estaduais previstos no artigo 13 da LACP. Ora, isso não é nenhuma novidade posto que já ocorre em relação aos fundos municipais da criança e do adolescente e aos fundos municipais do idoso,