Apesar de nem sempre ser feita a diferenciação entre os conceitos de Reforma e Modernização administrativa, parece-nos que, para um melhor entendimento da evolução da Administração Pública portuguesa, e dos próprios modelos de Administração, é essencial clarificar que nem todas as ações de melhoria da Administração se enquadram superiormente num modelo estruturado de reforma, apesar de, nas últimas décadas, raro ser o Programa de Governo que não tem um capítulo relativamente desenvolvido sobre a reforma do Estado e da Administração. A reforma e modernização da Administração Pública portuguesa é, pois, um desígnio com, pelo menos, várias décadas de história.
Apesar destes conceitos, Reforma e Modernização Administrativa, serem usadas regularmente como sinónimos, importa apresentar uma perspetiva distintiva dos mesmos, apesar dessa distinção teórica não ser consensual.
Perfilha-se, porém, no âmbito do presente ponto, que a reforma administrativa é uma política abrangente que deve estar, para se poder designar por reforma, associada a mudanças significativas, geralmente associadas à transição de paradigmas. Não se descarta, porém, que, um conjunto de modernizações administrativas, de forma não isolada, podem contribuir, com o tempo e a decorrente consolidação, também, para uma mudança de paradigma, constituindo, portanto, uma reforma administrativa.
Para uma mais fácil diferenciação dos conceitos apresenta-se, no quadro abaixo, algumas características diferenciadoras destes conceitos.
Quadro 3-3. Diferenciação dos conceitos de Reforma e Modernização Administrativa
Reforma Administrativa Modernização Administrativa
Estrutural / Sistémica Incremental
Expressão temporal focalizada Expressão temporal alargada
Disruptiva Continuada
Orientação para a mudança cultural Orientação para a cultura existente
Adaptado deCaiden (1969: )
Elisabete Carvalho (2008b), numa análise que realizou aos Programas de Governo de dezassete Governos Constitucionais conclui que nem todos os Programas apontaram, com
algum detalhe, medidas para os reais problemas que a Administração Pública Portuguesa tinha. A autora salienta que só os Programas dos três primeiros Governos realizaram “um diagnóstico cuidado da situação visada” apontando para as seguintes disfunções (Carvalho, 2008b: 4):
1. Tendência para o empolamento de estruturas e proliferação de administrações paralelas.
2. Sobreposição e lacunas nas atribuições e competências de numerosos serviços.
3. Problemas de coordenação ao nível intersectorial e de cooperação inter-serviços.
4. Excessiva centralização e concentração administrativas. 5. Processos e procedimentos complexos.
6. Predomínio de um espírito formalista, gerador de lentidão na decisão e rigidez na adaptação.
7. Recurso a mecanismos de gestão obsoletos, centrados na conformidade a procedimentos que têm por referência o passado, em detrimento de técnicas mais eficazes como, por exemplo, a gestão por objetivos.
8. Ausência de preocupação em determinar os custos das atividades e em proceder à sua avaliação, segundo critérios de custo-benefício.
A ausência de um diagnóstico mais pormenorizado acerca dos reais problemas da Administração portuguesa e das potenciais soluções para esses mesmos problemas vai ao encontro do que Mozzicafreddo (2001: 2) sustentou quando referiu que nem sempre as reformas da Administração Pública portuguesa tiveram em consideração as especificidades contextuais do país e da sociedade: “as reformas da Administração Pública apresentam-se entre nós sem ter em conta o contexto – histórico, social, político – e as condições em que a Administração e o Estado atuam”. Sem prejuízo para esta desassociação entre os problemas e medidas específicas (Mozzicafreddo, 2001; Carvalho, 2008b), as reformas empreendidas em Portugal tiveram como pontos comuns, quando comparadas com as empreendidas por outros países (Mozzicafreddo, 2001: 3-4):
uma diminuição do peso dos serviços públicos Flexibilização das estruturas do poder
Maior proximidade com os cidadãos
Todavia, saliente-se que, ao nível micro, os resultados alcançados pelos diferentes países foram relativamente distintos, sem prejuízo para as reformas ao nível macro. Tal
explica-se pelas diferenças de contexto, das condições, das tradições sociais e culturais, das oportunidades e dos ritmos políticos (Mozzicafreddo, 2001: 3-4).
Pollit (2013), numa conferência promovida pelo Banco de Portugal na Fundação Calouste Gulbenkian, considerou que a reforma administrativa é um processo inevitável e que se verifica simultaneamente em vários países da União Europeia, sendo que a as suas variáveis dependem genericamente dos contextos em que ocorrem e da:
1. cultura pública e administrativa; 2. estrutura do sistema político;
3. capacidade técnica dos funcionários públicos; 4. força de pressão de outros intervenientes.
Pollit (2013) identificou ainda alguns erros comumente tidos aquando da aplicação das reformas:
1. Prescrição sem um prévio diagnóstico;
2. Inexistência de coligações suficientes para apoiar a reforma; 3. Insuficiente capacidade de implementação;
4. Falta de visão de longo prazo, imediatismo e falta de persistência; 5. Recurso excessivo a especialistas externos, negligenciando
especialistas internos à Administração, com experiência no contexto de cada país;
6. Não considerar fatores culturais locais [que podem condicionar a génese, âmbito e objetivos de reforma].
Já Giovanni Valotti (2013) destacou como fator critico do sucesso de uma reforma uma boa relação entre:
1. as reformas das instituições que estabelecem um quadro legal e definem responsabilidades para os diferentes níveis do governo e do sector público, e
2. as reformas de gestão que estão relacionadas com mudanças no funcionamento de uma instituição ou organização pública.
Foca o autor cinco pontos-chave da gestão de pessoas que devem ser considerados em processos de reforma, atendendo particularmente às diferenças que se podem identificar entre o setor público e o setor privado:
1. “Medição do desempenho, não só da produção do sector público como também dos efeitos que as instituições têm na vida dos cidadãos, utilizando como
referencial os resultados obtidos por organizações equivalentes (nacionais e/ou estrangeiras) e recorrendo a entidades externas de certificação e auditoria; 2. Aumento da transparência do funcionamento e do desempenho das instituições,
reconhecendo não só os sucessos como os insucessos, e promovendo um maior envolvimento entre os cidadãos e todos os interessados;
3. Motivação dos funcionários públicos, um desafio particularmente difícil, pois as reformas tendem a ocorrer em períodos de contenção da despesa pública, sendo fundamental atrair, selecionar e motivar as pessoas certas s, melhorando a imagem das instituições públicas, tendo uma atitude pró-ativa no mercado de trabalho com recurso a novas tecnologias, aumentando a mobilidade interna e reconhecendo a importância dos incentivos não-monetários;
4. Promoção do aumento da confiança dos cidadãos no Governo, definindo regras claras de funcionamento, combatendo a corrupção e sancionando-a quando necessário;
5. Melhoria da liderança, a propósito do que foram apresentados os resultados de um estudo em que se evidenciam os ganhos de produtividade quando a liderança se pauta pela motivação, honestidade, adesão ao código de comportamento e castigo dos maus comportamentos.”
Usando as palavras do próprio autor precisamos de, neste período, por ventura, de “menos reformas e mais mudanças” (Valotti, 2013). A razão por vezes apontada para as sucessivas reformas da Administração Pública portuguesa está relacionada com a importação de modelos exteriores, baseados nas práticas e contextos de outros países, sem, como refere Mozzicafreddo (2001: 2), haver um esforço de adaptação o que faz com que “uma reforma possível e aplicável seja melhor do que uma reforma ideal ou desejável” e com que “uma reforma gradual e parcelar seja mais adequada que uma reforma integral e imediata mas inexequível no tempo e no espaço. Esta distinção marca também a distinção entre os conceitos de modernização e reforma.
Importa ainda realçar a importância de se proceder à avaliação das reformas, como salienta Rocha (2011: 158), alertando para as dificuldades de um tal exercício, designadamente:
1. Inexistência de dados fiáveis ou previstos no modelo;
2. Comportamento dos Governos, pouco interessados em regra em resultados de longo prazo;
CONCLUSÃO
Discutida a evolução dos modelos de Estado e Administração, nos capítulos 1 e 2, desenvolveu-se, no capítulo 3, a evolução da Administração Pública portuguesa, dando particular ~enfase às reformas empreendidas após o 25 de abril, sem deixar de relevar os aspetos históricos que importam para a compreensão da natureza e organização da Administração portuguesa, designadamente a sua matriz centralizadora.
Verificou-se que a Administração em Portugal seguiu as reformas que a aproximaram aos modelos de Administração hegemónicos de cada altura, ainda que com algum atraso cronológico, como o New Public Management cuja implementação, com a Crise financeira e do Imobiliário, é interrompida. As reformas passam, a partir daí (2009…), também em Portugal, a incorporar mais princípios do neo-Weberianismo, acusando a necessidade já identificada em outros contextos de retomar a máquina Administrativa contrariando a descentralização, delegação e desregulação sugeridas pelo NPM, promovendo, agora, uma maior coordenação e controlo da despesa, a par de uma maior sugestão teórica para práticas de cidadania ativa, participação pública ou co-produção de serviços.
A SELEÇÃO DE DIRIGENTES PÚBLICOS NO CONTEXTO DA EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ESTADO E ADMINISTRAÇÃO
A problemática da separação entre política e Administração, presente na respetiva dicotomia, é uma questão estudada há vários séculos e que esteve na origem da public administration ou Ciência da Administração enquanto disciplina. A importância do estudo desta relação advém do facto da Administração Pública ser uma estrutura determinante no processo de governação, constituindo um elemento fundamental na configuração e arquitetura do Estado. A dicotomia política-administração é uma das questões mais antigas no estudo científico da Administração Pública. Apesar da grande quantidade de material escrito em torno desta matéria, sua discussão permanece atual, considerando que uma total separação entre política e Administração é impraticável ou mesmo indesejável.