A análise das leis de incentivo à cultura poderia ser incluída no segundo tópico deste capítulo – Incentivos fiscais: legislação em favor do patrimônio –, já que estes instrumentos operam a partir de legislação federal, estadual e municipal. A base para fomentar o investimento privado em cultura é, na maior parte das vezes, a renúncia fiscal por parte do Estado.
A importância que as leis de incentivo assumiram na política pública de cultura, nos debates a respeito da área e no financiamento a projetos no Brasil, a partir de 1995, incentivou a reserva de um tópico exclusivo para a análise desta alternativa de política pública.
A primeira lei federal de incentivos fiscais à cultura no Brasil foi instituída na gestão Sarney, sendo conhecida como Lei Sarney. Sem contar com critérios de aplicação de recursos, a Lei Sarney nunca pôde ser devidamente avaliada, em virtude do extravio do registro de suas aplicações (DURAND; GOUVEIA; BERMAN, 1997). Ela foi revogada em 1990, acusada de permitir e facilitar fraudes, apesar de dois inquéritos administrativos ou judiciais não terem conseguido apontar as supostas irregularidades (MOISÉS, 1998).
A gestão Collor, além de revogar a Lei Sarney, extinguiu o Ministério da Cultura, transformando-o em Secretaria de Cultura. Após a passagem de diversos secretários pela pasta, a substituição de Ipojuca Pontes por Sérgio Paulo Rouanet marca uma nova etapa da intervenção estatal na área cultural brasileira. É criada uma legislação específica para o incentivo ao investimento privado na área da cultura, a partir das demandas do setor artístico e produtores culturais, denominada Lei Rouanet.
No período 1992-1994, o volume de recursos mobilizado pela Lei Rouanet foi inferior a 6% do total disponibilizado como renúncia fiscal pelo governo federal (R$ 250 milhões). A ampliação do limite de desconto de 2% para 5% do imposto devido pelas empresas patrocinadoras, a desburocratização de procedimentos para a captação de recursos e o estímulo à formação de um mercado de intermediação de projetos fizeram a lei deslanchar a partir de 1995, com expressivos aumentos no número de empresas optantes pelo sistema de mecenato privado e no volume financeiro investido entre 1995 e 1998 (MOISÉS, 1998).
De forma sucinta, a sistemática das leis de incentivo à cultura pode ser explicada a partir da oferta e demanda de projetos culturais aptos a receber patrocínio via Lei Rouanet ou Lei do Audiovisual. Do lado da oferta, o Ministério da Cultura recebe propostas de artistas, produtores culturais, institutos e fundações. Após avaliação por parte do ministério, com a participação de representantes da sociedade civil e de áreas culturais, alguns projetos ficam habilitados a captar recursos no mercado através das leis citadas anteriormente.
As empresas ou pessoas físicas que decidem patrocinar um projeto cultural apto a captar recursos via Lei Rouanet ou Lei do Audiovisual podem abater do seu imposto de renda o valor total ou parcial do desembolso efetuado. Além disto, as pessoas jurídicas podem, em alguns casos, computar o valor gasto no patrocínio como despesa operacional, reduzindo a base de cálculo de impostos a pagar.
A utilização de leis de incentivo à cultura no Brasil já gerou prolongado debate sobre seus pontos positivos e negativos. Talvez o principal ponto positivo seja o volume de recursos destinado à cultura via leis de incentivo. Isto ajudou a reverter o processo de esvaziamento da área cultural no governo federal, iniciado em meados dos anos 1980 com a criação do Ministério da Cultura e aprofundado na gestão Collor.
O volume de investimentos captados pela Lei Rouanet e Lei do Audiovisual já foi, em alguns anos, superior ao disponibilizado pelo orçamento federal para investimento. O Gráfico 1
ilustra o volume de recursos captados através destas duas leis no período 1996-200527:
Gráfico 1 - Captação de recursos via leis de incentivo à cultura (R$) - (1996-2005). Fonte: BRASIL, 2005a.
Captação de recursos via
leis de incentivo à cultura (R$) - (1996-2005)
0 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000 350.000.000 400.000.000 450.000.000 500.000.000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Captação de recursos
Outro ponto positivo foi fomentar, entre os empreendedores culturais, a necessidade de se pensar projetos nesta área não apenas através de um ponto de vista exclusivamente ‘cultural’. A lógica da análise de custo e benefício vigente no mercado e a consideração de facetas comerciais e políticas presentes em projetos culturais passaram a fazer parte da agenda de artistas, intermediários e produtores culturais, dentro da necessidade de se conseguir patrocínio privado para seus projetos (DURAND, 2000).
Os recursos captados através das leis de incentivo à cultura concentram-se, desde que entraram em vigor, nos dois estados mais ricos do Brasil: São Paulo e Rio de Janeiro. No
período 1998-2005, os dois estados receberam 71,3% do total captado através destas leis. O Gráfico 2 mostra o volume de recursos captados pelas cinco regiões do país entre 1998 e
200528, caracterizando a concentração dos projetos na Região Sudeste do Brasil:
Gráfico 2 - Captação de recursos via leis de incentivo à cultura por Regiões (R$) - (1996-2005). Fonte: BRASIL, 2005b.
Captação de recursos via leis de incentivo à cultura por Regiões (R$) - (1996-2005)
0 500.000.000 1.000.000.000 1.500.000.000 2.000.000.000 2.500.000.000
Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Outro fenômeno comum às leis de incentivo à cultura é a concentração da captação de recursos em áreas voltadas ao fomento cultural (teatro, cinema, música e eventos diversos), em detrimento de projetos de preservação patrimonial. A área de patrimônio cultural
conseguiu captar apenas 17,7% do total de recursos disponibilizados no período 1996-200529.
28 O volume de investimentos do ano de 2005 refere-se ao captado até 24.08.2005.
29 O Ministério da Cultura divide a captação de recursos em sete áreas culturais: artes cênicas, audiovisual, música, artes plásticas, patrimônio cultural, humanidades e artes integradas.
Os projetos na área de patrimônio cultural possuem, de forma geral, características de preservação patrimonial, enquanto as outras seis áreas recebem prioritariamente projetos de fomento cultural.
Após um pico de 20,2% do total de recursos captados em 2003, a área de patrimônio cultural respondeu por apenas 18% e 16,7% do investimento fomentado pelas leis de incentivo à
cultura em 2004 e 2005, respectivamente30.
Outra crítica refere-se ao sistema de escolha de projetos culturais estabelecido pelas empresas privadas. Guiadas, em muitos casos, por princípios puramente mercadológicos, a partir da visibilidade e rentabilidade do projeto, a captação de recursos não leva em consideração o mérito cultural dos projetos culturais (DURAND, 2000).
Este sistema de escolha é um dos responsáveis pela concentração de recursos nas regiões mais ricas do país e em determinadas áreas culturais. No primeiro caso, em virtude da presença de um mercado consumidor de bens culturais mais desenvolvido e da possibilidade de maiores ganhos de imagem por parte do patrocinador. No segundo, em virtude das atividades de fomento cultural custarem menos, aparecem mais na mídia e fazerem parte do padrão de consumo da classe média de grandes centros urbanos, como São Paulo e Rio de Janeiro (apresentações de teatro, exibições de cinema, exposições, etc.).
Outra crítica às leis de incentivo à cultura refere-se ao modo de atuação de algumas empresas, principalmente grandes bancos nacionais e internacionais. Através de institutos culturais próprios, que levam seus nomes, estas organizações criam, financiam e administram planos de atividades que maximizam seu retorno fiscal, de imagem e financeiro (DURAND, 2000). Ao financiarem suas próprias ações, estas entidades excluem artistas e produtores independentes de seus projetos culturais.
As leis de incentivo à cultura não serviram para complementar o financiamento e a elaboração de políticas públicas na área cultural. No período 1995-2002, houve uma função de substituição, com a transferência de responsabilidades para a iniciativa privada sem a devida regulação estatal. Como coloca Botelho (2001):
[...] hoje, o financiamento a projetos assumiu o primeiro plano do debate, empanando a discussão sobre as políticas culturais. [...] Mesmo quando se transferem responsabilidades para o setor privado, isso não exclui o papel regulador do Estado, uma vez que se está tratando de renúncia fiscal e, portanto, de recursos públicos. (BOTELHO, 2001, p. 77).
Uma arquiteta do IPHAN, representante da vertente patrimonial pernambucana, consegue resumir as principais críticas às leis de incentivo à cultura de forma sucinta:
Eu não gosto da Lei de Mecenato, pois não vem nada para o IPHAN. O governo federal não tem ordem de prioridade, então o empresário investe onde ele quer. [...] O problema também é que se gasta muito em um único projeto e deixam o resto, que não tem visibilidade, à míngua. [...] O mecenas ainda diz que o dinheiro é dele, quando, na verdade, é dinheiro público. [...] Os recursos ficam no Centro Sul, em virtude da concentração de recursos lá, e o Norte e Nordeste ficam à míngua. (Entrevista no Recife, 18.07.2005).
A lei de incentivo à cultura do Estado de Pernambuco (FUNCULTURA) apresenta problemas similares aos encontrados na legislação federal. Há uma concentração de recursos na Região Metropolitana do Recife e em determinadas áreas culturais, voltadas ao fomento cultural. Além disto, o FUNCULTURA é utilizado mais para substituir do que complementar a política pública estadual de cultura.
A passagem citada abaixo, da entrevista com Paulo Martins Souto Maior, diretor da área patrimonial da FUNDARPE, ilustra bem as características do FUNCULTURA:
Perg.: Dividindo a intervenção na área cultural em fomento e preservação, o que vem sendo priorizado nos últimos anos, aqui na FUNDARPE?
Resp.: No ano passado, foram destinados quase R$ 10.000.000,00 para projetos particulares [refere-se a verba liberada pelo FUNCULTURA]. [...]
Perg.: Quando você pega os recursos empregados não só do FUNCULTURA, mas também do tesouro estadual, o que vem recebendo prioridade, nos últimos anos?
Resp.: Nós temos dez áreas aqui [divisão de áreas do FUNCULTURA]; então, quem receberá dinheiro, quais serão as áreas? Este é um grande problema que nós temos aqui, porque não sabemos quais são as áreas prioritárias. [...]
Perg.: [...] na última liberação [do FUNCULTURA], houve apenas três projetos na área de patrimônio: (1) o Maracatu Elefante, de R$ 60.000,00, que não é edificado, (2) o Museu Histórico de Brejo da Madre de Deus, que são quase R$ 40.000,00, e (3) a restauração da Igreja de São João dos Militares, com a sua utilização como equipamento educacional, de R$ 40.000,00. Pareceu-me muito pouco, em relação a outros projetos em áreas como teatro e etc. Parece-me que as corporações ligadas a dança, teatro e
música estão muito mais estruturadas do que pessoas ligadas ao patrimônio...
Resp.: Sim, estão muito mais. A quantidade de projetos que nós recebemos de teatro, de música e de eventos é muito maior, inclusive um dos objetivos do fórum foi justamente divulgar o FUNCULTURA no interior do Estado. Temos dois problemas principais, em termos gerais: a maioria dos projetos é na Região Metropolitana do Recife. O pessoal do interior tem pouco conhecimento do FUNCULTURA. [...] Segundo, especificamente para a área da gente, nesta diretoria, eu às vezes fico muito triste, pois a quantidade de projetos (é muito pequena) e eles são muito deficientes.
Perg.: São muito ruins?
Resp.: Não é que o conteúdo do projeto seja ruim.
Perg.: A instrumentalização do projeto é ruim?
Resp.: Por um lado, isto mostra que os formulários ainda são deficientes, mas, a partir do ano que vem, os formulários serão todos eletrônicos. (Entrevista no Recife, 28.06.2005).
A falta de dinamismo e preparo dos responsáveis por bens culturais materiais, subentendida em diversos trechos da entrevista com Paulo Martins Souto Maior, fica clara na entrevista com um advogado da mesma instituição, responsável pelos processos de tombamento estaduais. Apesar de não se referir especificamente ao FUNCULTURA quando comenta o comportamento de responsáveis por bens culturais edificados, fica clara a falta de interesse em promover o patrimônio e manter um relacionamento com o órgão estadual de conservação:
Agora, o pessoal do patrimônio é muito parado, muito complicado. Nós fizemos um material de divulgação de Pernambuco alguns anos atrás e falamos com José Pimentel31 para tirarmos uma foto representando a Paixão de Cristo. Ele colocou uma série de atores que faziam a peça em um ônibus, foi até Fazenda Nova e posou para fotografias junto com os atores. Neste mesmo projeto, eu não consegui tirar fotos de duas das principais igrejas barrocas do Recife, porque a Cúria Metropolitana e uma irmandade me disseram que não podiam pagar hora extra para sacristão. [...] Você pode olhar o FUNCULTURA; só dá teatro, dança e livro, não tem quase nada de patrimônio. (Entrevista no Recife, em julho de 2005).
31 Ator pernambucano responsável pela organização da Paixão de Cristo de Nova Jerusalém e pela atuação no papel de Jesus Cristo por mais de vinte anos. Cabe destacar também que Fazenda Nova, distrito do município de Brejo da Madre de Deus, onde se dá a encenação, fica somente a uns duzentos quilômetros do Recife.
O Sistema de Incentivo à Cultura (SIC) da PCR concede a empresas públicas e privadas benefícios até o limite de 1% da arrecadação municipal. Os projetos aprovados ficam aptos a captar recursos junto à iniciativa privada que recolhe ISS à cidade do Recife (RECIFE, 2005).
No período 2002-2005, de um total de cento e vinte projetos aprovados, apenas um destina-se à preservação de patrimônio material – trata-se do restauro da coleção de pinturas da Escola de Belas Artes. No valor de R$ 34.600,00, este projeto representa 0,98% do valor total disponibilizado para captação de recursos pela Prefeitura da Cidade do Recife (PCR).
O debate e análise das leis de incentivo à cultura, nos planos federal, estadual e municipal, são importantes para corrigir as inúmeras falhas presentes na legislação e na sistemática de aprovação de projetos, para que haja maior soma de recursos à área patrimonial. O estabelecimento, por parte do poder público, de uma lista de prioridades e incentivos para a descentralização geográfica dos investimentos e redirecionamento de recursos para a área de patrimônio cultural traria benefícios para parte importante do acervo tombado nacional.
Basta lembrar, neste sentido, que grande parte dos bens culturais edificados protegidos por lei federal localiza-se em cidades de baixo desenvolvimento social e econômico, cujo acervo retrata a passagem de um ciclo econômico importante, mas distante, na história do país.
Em virtude de já existir literatura relativamente abundante a respeito dos diversos aspectos das leis de incentivo à cultura, tanto no Brasil como certamente no exterior, a dissertação não
contemplará este objeto de estudos de forma mais profunda32.