Rammeforordningen § 9 om prinsipper for risikoreduksjon gir føringer for virksomheter til å etablere prosesser for å redusere risiko for helse, miljø og sikkerhet utover et fastsatt minimumsnivå så langt det er praktisk mulig. Petroleumstilsynet (PTIL) ønsket å lage en rapport som kunne gi et innblikk i hvordan næringen forstår de nevnte retningslinjene og hvordan de praktiseres. Rapporten viser at næringen har en ufullstendig forståelse av hvordan ALARP-prinsippet skal anvendes for å overholde rammeforskriften § 9.
Et mindre antall virksomheter har omfattende dokumentasjon på interne krav til implementering av ALARP-prosesser og gjennomfører brede risikoreduserende prosesser ift. For ordens skyld gjøres oppmerksom på at J E Vinnem bistod Marathon Petroleum Company (Norge) i utarbeidelsen av prinsipper og kriterier for risikoaksept, og at T Aven og J E Vinnem bistod Eni Norge i utviklingen av prinsipper for ALARP-vurderinger.
SAMMENDRAG, KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER
Dokumentasjon av ALARP-vurderinger er en av sakene de fleste bedrifter sliter med, også de med brede beslutningsprosesser. Ved dokumentering av tiltak som ikke iverksettes, dokumenteres det bredt og fullt ut hvorfor et tiltak har uforholdsmessig høye kostnader eller andre ulemper i forhold til nytten. Det er også dokumentert hvordan risikonivået kan tolkes så lavt som praktisk mulig, selv om tiltaket ikke gjennomføres.
Næringen bør vurdere om det skal utvikles en modell/standard for implementering og dokumentering av ALARP. Det er betydelige utfordringer knyttet til implementering av ALARP-prosesser i driftsfasen for mange virksomheter.
INNLEDNING
- B AKGRUNN
- B AKGRUNN FRA BRITISK REGELVERK
- P ROSJEKTMÅL
- I NNHOLD I RAPPORTEN
- T ERMINOLOGI
- F ORKORTELSER
Det er presisert i stillingsbeskrivelsen for prosjektet at eventuelle forslag til forskriftsendringer ligger utenfor prosjektets virkeområde. Noen av uttrykkene som brukes på engelsk i forbindelse med ALARP-begrepet er vanskelige å oversette til norsk på en enkel måte og vi velger derfor i stor grad å bruke de engelske begrepene for å unngå misforståelser. Reasonably practicable» og «practicable» – Begrepet inngår som en del av ALARP-prinsippet og uttrykker at risikoen skal reduseres til et nivå som er «rimelig og praktisk mulig».
"Praktisk" kan forklares med "noe som kan gjøres eller brukes eller settes ut i livet" som inkluderer om noe er praktisk å gjennomføre eller. Det er ingen tvil om at "praktisk" innebærer færre tiltak enn om begrepet "fysisk gjennomførbart".
UNDERLAG FOR PROSJEKTET
T ILGJENGELIGE DOKUMENTASJON FRA SELSKAPENE
M ØTER FOR DISKUSJON AV PRAKSIS MED SELSKAPENE
Selskapsprinsipper for bruk av ALARP - generell del - Prinsipper for gjennomføring av ALARP-prosesser - Styrende dokumentasjon, veiledere og lignende. Krav til å dokumentere resultater fra ALARP-vurderinger - Utfordringer i ulike stadier av planlegging og drift. I neste kapittel er grunnlaget for videre diskusjoner i rapporten en grundig drøfting av ALARP-konseptet og erfaringer med det.
ALARP-BEGREPET I EN RISIKOSTYRINGSKONTEKST
P ERSPEKTIV PÅ ALARP- BEGREPET
H OVEDFOKUS I ALARP- BEGREPET
ALARP-KRAV I NORSK REGELVERK
F ORSKRIFTENES KRAV OG INTENSJONER
ALARP- OMRÅDET
T RANSPARENS AV ALARP- PROSESS
SELSKAPENES DOKUMENTASJON, PRAKSIS OG ERFARINGER MED ALARP-PROSESSER
- S TYRENDE DOKUMENTER , VEILEDNINGER OG LIGNENDE
- P RINSIPPER FOR GJENNOMFØRING AV ALARP- PROSESSER
- S ENTRALE BESLUTNINGER
- K OST - NYTTE VURDERINGER
- K RAV TIL DOKUMENTASJON AV RESULTATER FRA ALARP- VURDERINGER
- U TFORDRINGER I ULIKE FASER AV PROSJEKTERING OG DRIFT
- K VALIFISERING AV KONTRAKTØRERS ALARP- PROSESSER
- E RFARINGER MED ALARP- PROSESSER I PROSJEKTER
- P LANER FOR VIDEREUTVIKLING AV ALARP- PROSESSER
Dokumentet «Veiledning for bruk av ALARP-prinsippet» understreker at demonstrasjonen av ALARP består like mye av kvalitative vurderinger som av kvantitative kost-nytte-beregninger. Det er prosjektets vurdering at tolkningen av ALARP i sistnevnte tilfelle er som forutsatt i rapporten (som uttrykt i pkt. 3.1), en vid tolkning av begrepet i henhold til § 9 i rammeforskriften, med «omvendt byrde» av bevis" som grunnlag. I delkapittel 5.1 er det sitert fra et dokument «Veiledning om bruk av ALARP-prinsippet», hvor det ble understreket at påvisningen av ALARP består like mye av kvalitative vurderinger som av kvantitative kost-nytteberegninger.
Som omtalt under punkt 3.2 er det sistnevnte tolkning prosjektet har vurdert å være i samsvar med intensjonene i rammeforskriften § 9, som på ingen måte gir grunnlag for å begrense vurderingene til en ren kost-nytte. analyse. For disse selskapene er det nytte-kostnadsanalyse som gir det primære input til beslutninger, med terskelverdier for betalingsvilje for å unngå tapt statistisk menneskeliv som kriterier. Disse selskapene (kun et fåtall) oppgir at kvantitative risikoanalyser og kost-nytte-hensyn ikke representerer et viktig beslutningsgrunnlag, slike beregninger benyttes kun unntaksvis.
Bedrifter som bruker kvantitative risikoanalyser og nytte-kostnadsanalyser som primært beslutningsgrunnlag har kvantitative beslutningskriterier knyttet til kostnader og nytte. Prosjektets vurdering er at virksomheter som benytter kvantitative risikoanalyser og nytte-kostnadsanalyser som primært beslutningsgrunnlag, med snevre beslutningsprosesser og ofte kvantitative beslutningskriterier, ikke oppfyller målene i 9. rammeforordning. spesielt i forhold til det han kaller underkapittel 3.2 «omvendt bevisbyrde». Som nevnt ovenfor spiller nytte-kostnadsanalyser og evalueringer ulike roller for ulike selskaper.
Et utviklingsprosjekt utarbeidet relevant dokumentasjon av tiltakene som ble iverksatt, på et senere prosjekteringsstadium (i detaljprosjekteringsstadiet), som kumulativt ble utført av ALARP-vurderingene. Virksomheten dokumenterer ALARP-tiltaksvurderinger med mer detaljert informasjon om risikovurderinger, kost/nyttevurderinger og anbefalinger utenfor selve ALARP-registeret. Noen virksomheter hadde fått erfaring i konkrete prosjekter med implementering av ALARP-prosesser som de ønsket å generalisere for bruk i virksomheter på generelt grunnlag.
KRAV OG PRAKSIS I UK – ALARP
- S AFETY C ASE R EGULATIONS
- HSE S TOLKNING OG VEILEDNING TIL ALARP- PRINSIPPET
- R EVISJON AV S AFETY C ASE R EGULATIONS
- E RFARINGER MED S AFETY C ASE R EGULATIONS
Nyttekostnadsanalyse er også nevnt som et verktøy som kan brukes, men det understrekes at det bør brukes med varsomhet på grunn av usikkerheten knyttet til beregningene. Det er med andre ord ikke nok å fastslå at risikoen er under øvre toleransegrense, men det må gjøres en nærmere vurdering. Det dette betyr er at standarden er lavere i forhold til «god praksis» og dette gir en så mye billigere løsning at det kan hevdes at det ikke er «rimelig praktisk mulig» å heve standarden til det som er anerkjent praksis.
Et slikt argument godtas ikke ut fra at det som er anerkjent praksis alltid må anses «rimelig praktisk mulig» å innføre. HMS forventer at Safety Case-dokumentene forblir tilnærmet uendret selv under den nye utgaven av regelverket. HMS syn er at det er prosessen som brukes for å identifisere og beslutte iverksetting av risikoreduserende tiltak som står sentralt.
Derfor ser de på hvordan fremgangsmåten er beskrevet i «sikkerhetssaken», eventuelt med ytterligere kontroller utført med jevne mellomrom på anleggene. Det bør også bemerkes at HMS-retningslinjene for implementering av ALARP (Ref. Verifikasjon Peer review Benchmarking Intern interessentkonsultasjon Ekstern interessentkonsultasjon Koder og standarder Verifikasjon Peer review Benchmarking Intern interessentkonsultasjon Ekstern interessentkonsultasjon.
Når det gjelder HMS sin interne dokumentasjon av vurderingsprosesser knyttet til ALARP-demonstrasjonen, har HMS på plass et elektronisk informasjonssystem som lagrer all intern saksbehandling knyttet til Safety Case vurdering og aksept. Målet var å prøve å oppsummere erfaringen britiske selskaper har hatt med å utføre Safety Case ALARP-vurderinger. Det har vist seg nesten umulig å finne et representativt uttrykk for britisk industris erfaring med «sikkerhets»-reguleringer.
DRØFTING AV OVERORDNEDE PROBLEMSTILLINGER
- M YNDIGHETENES INTENSJONER OG PRAKTISERING
- F AGLIGE OG METODISKE UTFORDRINGER
- B EVISSTHETSNIVÅ
- K RAV TIL MEDVIRKNING FRA LEDELSEN
- M YNDIGHETENES INVOLVERING
- F ASTSETTELSE AV OPTIMALT NIVÅ
- N ORSK KONTRA BRITISK REGELVERK – KRAV OG PRAKSIS
På dette punktet står nok samfunnsøkonomiske og tradisjonelle bedriftsøkonomiske aspekter på kant; i et samfunnsperspektiv er det bedre å ha et system som eksponerer ledere som ikke er sitt HMS-ansvar bevisst. Det uttrykkes også på møtene at dersom ledere eksplisitt identifiserer seg med beslutningene, er det lettere å få vedtatt vedtak som «koster». Men dersom noe økt statlig innsats bidrar til lavere risikonivå som oppnås i industrien, er det grunn til å tro at slik innsats klart oppveier kostnadene i en samfunnsmessig sammenheng.
Det er på dette punktet norske og britiske regelverk skiller seg mest, britisk regelverk krever en ALARP-demonstrasjon som en viktig del av «Safety Case». Det er likevel mer representativt å se på slike grenser som intervaller som er avhengige av andre forhold, slik tabell 2 viser. Denne rapporten har vist at når det gjelder krav om å redusere risiko til et nivå som er så lavt som praktisk mulig, er det praktisk talt ingen forskjell mellom norsk og britisk regelverk.
Når det gjelder krav til å dokumentere prosessen for å nå et slikt risikonivå, er det visse forskjeller i hvordan kravene stilles i britisk og norsk regelverk. I det britiske regelverket er det et eksplisitt krav om dokumentasjon av ALARP-vurderingene, den såkalte ALARP-demonstrasjonen. I norsk regelverk er det ikke tilsvarende eksplisitt krav til dokumentasjon, men det er implisitte krav om å dokumentere forhold som er relevante for sikkerhet (f.eks. § 8 om beslutningsgrunnlag i gjeldende regelverk).
I utgangspunktet er det derfor ikke stor forskjell på kravene til dokumentasjon i de to forskriftene, men uttrykksformen er forskjellig. Endringer i «Sikkerhetsforskriften» trer i kraft i april 2006, med ALARP demonstrasjonskrav basert på denne forskriften. Norske myndigheter har fulgt opp de implisitte kravene til dokumentasjon av risikoreduksjonsprosessen i forhold til enkeltprosjekter og aktiviteter.
DRØFTING AV SELSKAPENES ERFARINGER OG UTFORDRINGER
- B ESLUTNINGSGRUNNLAG OG - PROSESS
- B RUK I ULIKE FASER
- D OKUMENTASJON AV PROSESSEN
- R EGELVERKSKRAV
- U LIKE ASPEKTER AV HMS- BEGREPET
Gjennom møter med virksomheter ble det oppdaget et mindre antall brukssituasjoner hvor risikoreduksjonsprosesser ser ut til å være gode i ALARP-sammenheng og slik at kravene i § 9 i rammeforskriften oppfylles. Ett av disse eksemplene gjelder prosjektering av en betydelig ombygging av anlegg, så omfattende at det tilsvarer prosjektering av nye anlegg. Et ALARP-register brukes til å spore foreslåtte tiltak; dette ser ut til å ha vært et system som fungerte bra for dette formålet.
En utfordring ved utforming av nye anlegg er at tidspunktet da den potensielle innvirkningen på risikonivået er størst, også er det tidspunktet da beslutninger er minst registrert. Til tross for at det er et indirekte krav om dokumentasjon i det norske regelverket, er det ikke identifisert tilfredsstillende eksempel på dokumentasjon av en ALARP-prosess under møtene med selskapene og deres oppfølging. Man mente at registeret kunne være et egnet verktøy for å følge opp vedtatte og avslåtte tiltak, men at det er vanskeligheter med å dokumentere etterlevelse av § 9 i rammeforskriften.
Det er verdt å merke seg at selv HMS, som har fokusert på ALARP-demonstrasjon i nærmere 15 år, også erkjenner at god dokumentasjon av ALARP-prosessen er vanskelig å få til i praksis. I denne sammenheng er det vesentlig at HMS har et eksplisitt krav om dokumentasjon av ALARP-prosessen som en del av «Sikkerhetssaken». Men det er fortsatt et krav om å holde «Sikkerhetssaken» oppdatert til enhver tid.
HMS har også erfart at det kan være vanskelig å dokumentere en ALARP-prosess på en god måte. I det norske regelverket er det ikke noe eksplisitt krav om å dokumentere ALARP-vurderinger, slik det er i det britiske regelverket, men det er likevel implisitte krav i det norske regelverket for å dokumentere forhold som er relevante for sikkerhet. Det er således lite praksis og vesentlige utfordringer knyttet til praktisering av ALARP-prosesser i forhold til beredskap.
