Loner det seg å låna?

ANNONSEPRISER (EKSKL. MOMS):

1/1 Side 1 325,—

3 /4 side 1 050,—

1/2 side 700,—

1/3 side 500,—

1/4 side 400,—

Farvetillegg: kr. 600,— pr. ekstra farve.

Tillegg for utfallende format: 10%

Bilagspriser oppgis på forespørsel.

Prisene er eksklusive klisjearbeid.

Tidsfrist: Innen 5. i utgivelsesmåneden.

Klisjeraster: Omslag 40 linjer.

lnnmat 48 linjer.

Omslag: 154 gr. kunsttrykk.

Innmat: 90 gr. Silverstar.

Trykt i offsett.

1908

Redaksjon:

Michael Hoel Arne Jon Isachsen Morten Reymert Asbjørn Rodseth

•

Redaksjonsutvalg:

Tormod Andreassen Finn Anonsen Jarle Bergo Kristen Knudsen Knut Arild Larsen Jørn Rattsø Henning Strand Steinar Strøm Arild Sæther Aina Uhde Per Halvor Vale Stein Ostre

SOSIALOKONOMEN ISSN 0038-1624 Utgitt av

Norske Sosialøkonomers Forening

Formann:

Leif Asbjørn Nygaard

•

Medlem av Den Norske Fagpresses Forening Utkommer med 10 nummer pr. år, den 15. hver måned unntatt juli og august.

Veiledning for bidragsytere:

Se siste side.

Sekretariat:

Storgt. 26 IV OSLO 1

Telefon 20 22 64

Abonnementpris kr. 115.—

INNHOLD LEDER

Loner det seg låna? 3

AKTUELLE KOMMENTARER ÅDNE CAPPELEN OG MORTEN REYMERT:

Nasjonalbudsjettet 4

VIDAR CHRISTIANSEN:

Hvorfor mer indirekte skatt? 6

ARTIKLER LEIF JOHANSEN:

Økonomisk teori, metoder og modeller innenfor

helse-, sosial- og trygdesektoren 7 JAN GRUND:

Programanalyse — venn eller fiende for

helse-, sosial- og trygdesektoren? 20 GUDMUND HERNES OG DAG AASLAND:

Inntektsutvikling og arbeidsmarkedsmobilitet 28

DEBATT 34

BOKANMELDELSE 35

SOSIALOKONOMEN

Nr. 9 1980 årgang 34

FINANS- OG TOLLDEPARTEMENTET

Konsulenter til Økonomiavdelingen, Nasjonalbudsjettkontoret

Kontoret har hovedansvaret for samordningen av Finansdepartementets arbeid med de årlige nasjonalbudsjett og reviderte nasjonalbudsjett, samord- ningen av nasjonalbudsjett og langtidsprogram, analyse og vurdering av den økonomiske utvikling i Norge og internasjonalt og medvirkning i internasjonalt samarbeid vedrørende konjunkturutviklingen.

Arbeidsfordelingen på kontoret er til kontinuerlig vurdering. Mulige arbeids- områder for nye konsulenter er analyse og vurdering av den internasjonale økonomiske utvikling, internasjonalt økonomisk samarbeid vedrørende kon- junkturutviklingen (Nordiske land, OECD, EFTA, IMF) og analyse og vurdering av viktige deler av norsk utenriksøkonomi bl.a. norsk vareeksport. En er imidlertid også interessert i søkere som har ønsker om å arbeide på andre områder innen kontorets ansvarsområde. Kontorets arbeidsform er team- orientert. Det forutsetter at alle medarbeiderne bidrar på flere områder av de løpende arbeidsoppgaver. Kontorets arbeid er i stor grad lagt opp rundt bruk av eksisterende planleggingsmodeller. I tida framover regner en også med å ta i bruk flere nye modeller og regnetekniske hjelpemidler. Det vil også være gode muligheter for å arbeide med videreutvikling og supplering av modell- verktøyet som nyttes av kontoret og samarbeidsprosjekter med andre enheter i avdelingen.

Stillingen passer for sosialøkonomer, siviløkonomer eller søkere med tilsvar- ende utdanning. Det vil bli lagt vekt på teoretiske kunnskaper og analytiske evner. Både nye kandidater og søkere med erfaring fra arbeid med konjunkturvurderinger og makroøkonomiske problemstillinger ved økonomisk planlegging på kort og mellomlang sikt er aktuelle for tilsetting.

Nærmere opplysninger ved byråsjef Lars Wilhelmsen i telefon 11 97 78.

Lønnstrinn 18-23 avhengig av kvalifikasjoner.

Den ene stillingen utlyses fra 1. januar med forbehold om Stortingets samtykke. Lonnplassering av denne stillingen vil bli avklart før søknadsfristens utløp.

Søknader innen 15. desember til FINANS- OG TOLLDEPARTEMENTET, Administrasjonskontoret,

Postboks 8008, Dep.

OSLO 1.

2 Sosialokonomen nr. 9 1980

Loner det seg å låna?

I debatten om rentefrådrag og skatt blir det ofte hevda at det loner seg å låna. Men er nå det sa sikkert?

Det loner seg i alle fall ikkje å låna pengar og leggja dei på kistebotnen eller i bankboksen. Det loner seg heller ikkje å låna og setja pengane inn på bankkonto utover det som svarer til fribeløpet for renter i sjølvmeldinga. Like eins vil det Iona seg å låna for å setja pengar inn på sparing med skattefrådrag, dersom ein ikkje kan skaffa seg pengar til dette på anna vis.

Sanninga er nok, som ho alltid har vore, at det loner seg å låna dersom ein kan setja pengane inn i noko som gir større avkastning enn den renta som må betalast for lånet.

Men har ein tilstrekkeleg med pen- gar i banken frå før, vil det som regel Iona seg enda betre å bruka desse pengane til å gjennomføra investeringa i staden for å låna. Eit generelt utsagn om at det loner seg å låna, er meiningslaust. I staden burde det heita at det loner seg ofte å låna for å kunna gjera investeringar som gir eit utbytte som ikkje blir skattlagd på normal måte.

Her er vi framme ved det sentrale i debatten om rentefrådraget: Inves- teringane i hus, hytter og til ein viss grad i bil, båt og andre varige forbruksgode. Desse gir inntekter eller tenestar som ikkje blir skattlag- de på vanleg måte. Rett nok blir huseigarar ilikna ei viss inntekt av eigen bustad, men denne inntekta er aldri meir enn ein liten brøkdel av det leiga for bustaden ville ha vore om den var blitt leigd ut på den opne marknaden. Noko tilsvarande gjeld for hytter. Det er her vi finn forkla-

ringa på at mange kan halda oppe ein utruleg høg bustadstandard utan at det kostar dei sær/eg. Dei kan trekkja frå renter som «utgift til inntekts ervervelse», men slepp å føra opp dei inntektene som dei dermed «erverver» som inntekt i den same sjølvmeldinga. For det vikti- gaste av dei andre varige forbruks- goda — bilen — kan ein seia at høge særavgifter kjem i staden for in- ntektsskatt.

Det er lett å forstå at mange synest den nåverande ordninga er urettfer- dig. Samstundes er det vanskeleg å forstå dei som vil ha ei avgrensing av retten til frå drag for renteutgifter.

Det vil i praksis vera uråd å skilja mellom lån tatt opp for å investera i skattefordelar og t. d. lån som er tatt opp for å investera i utdanning eller næringsverksemd. I dei siste tilfella blir jo eventuelle inntekter likna på vanleg måte, og ei fjerning av ren- tefrådraget kunne få svært alvorlege følgjer. I staden burde forkjempara- ne for rentetak konsentrera seg ^Offl skattlegginga av hytter og hus (med- rekna kooperative bustader, som nå blir skattlagde på tilnærma same vis som sjølveigarbustader) og kanskje andre viktige typar konsumkapital.

Det er ikkje småpengar det her er snakk om. Dersom inntekta frå alle bustader blei skattlagd fullt ut, ville det truleg kunna gi rom for reduk- sjonar i statsskatten og auke i tryg- deutbetalingane i eit langt større omfang enn den skatteomlegginga som det nå er gjort framlegg om i statsbudsjettet. Det seier seg sjølv at ei slik omlegging ikkje bør gjen- nomførast over natta, men gradvis.

Den største hindringa for å gjen-

nomføra ei endring er nok at folk ikkje så lett vil la seg overtyda om at det dreier seg om ei endra fordeling av skattane utan at sjølve skatteni- vået blir auka. Men realiteten er at omlegginga kan gjennomførast slik at dei auka skattane av inntekt frå hytter og hus akkurat blir motsvart av ein like stor reduksjon i skattane på anna inntekt. Likevel vil det, alt avhengig av den måten skatten blir endra på, vera grupper av folk som taper og andre grupper som tener på ei nyordning. Men å seia presis kven som vil tena og kven som vil tapa, kan vera vanskeleg. Her ligg ei anna hindring for gjennomføringa. Man- ge vil nok frykta at nettopp dei skal tilhøra gruppa av taparar.

Regjeringa planlegg i nær framtid å setja ned ein kommisjon som skal vurdera endringar av skattesyste- met. Etter vår meining er det viktig at denne kommisjonen vurderer å leggja om skattesystemet i retning av meir skatt på bustader, hytter og annan konsumkapital. Ved ei slik omlegging vil den inntektsutjam- nande effekten av skattesystemet kunna haldast oppe samstundes med ein reduksjon av progressivite- ten i skattesatsane for inntekt. Dess- utan fører skattesystemet i dag til stor ressurssløsing ved at forbruket, sær/eg for hushald med lett tilgang på lån eller stor formue, i for stor grad blir retta mot tenestar frå kon- sumkapital. Vidare vil høvet til skat- teunndraing bli redusert når synlege kapitalgjenstandar blir skattlagde.

Sosialokonomen nr. 9 1980 ³

AKTUELLE KOMMENTARER Nasjonalbudsjettet

AV

ADNE CAPPELEN OG MORTEN REYMERT

Den årlige framleggelse av nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet blir fulgt med stor interesse i masse- media. Disse to dokumentene regnes for å være de viktigste kildene for opplysninger om regjeringens økonomiske politikk og dens vurdering av den økonomiske utvikling, både i Norge og internasjo- nalt . Interessen har vært særlig stor de siste årene hvor nasjonale og internasjonale økonomiske for- hold har fort til betydelige endringer i den økonomis- ke politikken.

Endring i beskatningen.

I det siste nasjonalbudsjettet har mye av interessen vært knyttet til forslagene om endringer i beskatnin- gen. I nasjonalbudsjettet for 1980 ble det lagt fram en skisse for utformingen av et nytt skattesystem.

Denne skissen har det siste året vært gjenstand for stor debatt, og årets forslag om skatteendringer inneholder stort sett de elementene i skatteskissen som det var størst enighet om.

Et hovedprinsipp i den foreslåtte endringen er en omlegging i retning av mer vekt på indirekte og mindre vekt på direkte beskatning. En slik omlegging vil ventelig påvirke en rekke økonomiske forhold. I avisene og i den offentlige debatten har det vært trukket fram virkningene på arbeidsinnsats, produk- sjon, omfang av (såkalt) «svart arbeid», skatteundra- gelse , inntektsfordeling osv. Sammenhengen mellom mange av disse forholdene og ulike former for beskatning er imidlertid lite klarlagt, både empirisk og téoretisk. Det vil også være underlig å reagere overfor ulovlige handlinger ved å bare redusere de økonomiske motivene for dem. Vi synes det derfor er på sin plass når det i nasjonalbudsjettet sies at skatteunndragelser og «svart arbeid» primært skal bekjempes med andre virkemidler (s. 116).

En av begrunnelsene for å gjennomføre lettelser i progresjon er at de høye marginalskattene fører til at mange skattytere med høye inntekter finner det lønnsomt å innrette seg med store fradragsposter og at dette bidrar til å uthule fordelingsvirkningene av progresjonen (s. 115). Det er selvfølgelig riktig at

«gevinsten» i form av redusert skatt for et gitt fradrag

er større jo større marginalskatt en skattyter har, men dette er ikke uten videre et argument for reduserte marginalskatter. Fradragene i inntekt er innført fordi det er funnet rimelig at disse beløpene kan trekkes fra før skatt ilignes. Fradragene kan vel nærmest oppfattes som «en persons vareinnsats».

Det betyr at dersom ulik gevinst i form av redusert beskatning ved fradrag oppfattes som urimelig, så er det selve muligheten for fradrag som er urimelige og ikke marginalskattene. Skattedebatten de senere år har også vist at det er flere slike fradragsmuligheter det bør stilles spørsmålstegn ved. De fradragene som særlig har vært gjenstand for debatt, rentefradrage- ne, må også sees i sammenheng med boligbeskatning og formuesvurdering ved skattelegging. Hvis regje- ringen hadde gått inn for en vesentlig økning av skattetakstene for boliger og eventuelt også økte formue-skattesatser generelt, ville vi fått en betydelig reduksjon i nettofordelene ved å skaffe seg lån til bolig.

Endringer i beskatningen, slik det foreslås i bud- sjettet, vil få betydelige virkninger på inntektsforde- lingen etter skatt. Vi synes ikke disse virkningene blir behandlet på en tilfredsstillende måte i nasjonalbud- sjettet. De to tabellene som gir informasjon om inntektsvirkningene (tabell 9.6 og 9.7) inneholder bare prognoser for endring i disponibel realinntekt og skattesatser for ulike inntektsnivåer fra 1980 til 1981. Vi tror inntektsfordelingsvirkningene ville vært bedre fremstilt dersom nasjonalbudsjettet hadde inneholdt tabeller med oversikt over de isolerte virkningene av de foreslåtte endringene i beskatnin- gen; dvs. virkningene ved uendret inntekt for skatt.

Det er jo endringene i skattereglene Stortinget inviteres til å vedta.

Tabellene 9.6 og 9.7 bygger på antakelsen om en nominell inntektsvekst på 7 500 kroner for alle inn- tektsnivåer fra 1980 til 1981. Dette må være en særlig usikker prognose. Allerede nå er jo den tariffmessige inntektsveksten fra de fire første månedene i år til de fire første månedene i 1981 bestemt, og den har som kjent ikke en slik profil trass i store lavtlønnstillegg.

økningen i den indirekte beskatningen er i nasjo-

4 Sosialokonomen nr. 9 1980

nalbudsjettet foreslått gjennomført ved økte særav- gifter og reduksjon/bortfall av momskompensasjo- nen på matvarer. I begrunnelsen for å gjøre dette heter det at «ved utformingen av avgiftsøkningen og subsidiereduksjonen kan en oppnå prisendringer som er ønskelige av sosial, helsemessige og ernærings- messige grunner» (s. 116). Dette er utvilsomt tilfelle, men det fremgår i liten grad av nasjonalbudsjettet hvilke formål som er spesielt tilgodesett ved de foreslåtte endringer. I nasjonalbudsjettet refereres det riktignok til beregninger som Finansdepartemen- tet har utført, men uten å fremlegge beregningene direkte. Dersom slike beregninger skal være premis- ser i diskusjonen om skatteendringsforslagene synes vi at de burde vært omtalt i langt større grad i nasjonalbudsjettet. Når det påstås at subsidiereduk- sjonene er «omtrent proporsjonale med den dispo- nible inntekten» (s. 117) kunne det være av interesse å få vite hvor omtrentlig dette er, ettersom det en vet om forbrukssammensetningen på ulike inntektsni- våer skulle tilsi en viss økning av ujevnheten i prosent. På den annen side er det lite tilfredsstillende å vurdere profilene ved skatteendringene utelukk- ende ut fra prosentvis endring i disponibel inntekt slik det gjøres i nasjonalbudsjettet. Totalt sett innebærer skatteomleggingen en økt ulikhet hvis vi regner i kroner og ikke i prosent, dvs. at vanlige mål for å beskrive inntektsfordelingen (Lorenz-kurver, Ginikoeffisienter o.l.) ville gi Okt ulikhet selv om inntektsoppgjøret til våren fikk en helt ekstraordinær profil. Alt i alt så synes vi at fordelingsvirkningene av de nye skatteforslagene har blitt gitt en altfor dårlig behandling.

Presentasjon av usikkerhet.

Prognosene for sentrale makroøkonomiske størrel- ser fanger stor interesse når nasjonalbudsjettet of- fentliggjøres. Dette gjelder ikke minst tallene for driftsregnskapet og gjeld overfor utlandet, kanskje ikke overraskende på bakgrunn av de store driftsun- derskottene de senere år. Erfaringen tilsier at drifts- overskottet har det vært særlig vanskelig å lage prognoser for, og at disse prognosene har det vært knyttet ekstra stor usikkerhet til. Det bør kanskje derfor overveies om det finnes andre måter å presentere denne usikkerheten på. I nasjonalbudsjet- tet for 1981 er verdien av olje- og gassproduksjonen redusert med 15 prosent «for planleggingsformål»

som det heter. For en leser er det imidlertid uklart hva man egentlig har justert ned fra, i alle fall på volumsiden. Tidligere års erfaringer har også vist at prognosene for andre størrelser kan være vel så usikre. Kanskje bør en istedet overveie å presentere prognosene i form av et intervall. Dette vil kanskje også bidra til å avdramatisere omtalen i massemedia av enkelte av prognosene, f.eks. driftsregnskapet.

Presentasjon av prognoser i form av et interval for enkelte sentrale makroøkonomiske størrelser vil også i bedre grad kunne klargjøre sammenhengen mellom

regjeringens bruk av virkemidler og målsetningene i den økonomiske politikken. Intervallet kan gi ut- trykk for hvilket variasjonsområde en vil akseptere uten at den økonomiske politikken vil bli foreslått endret.

Utenlandsgjelden og handelsbalansen.

Norges utenlandsgjeld har fått stor oppmerksom- het de senere årene, og det er de negative sidene ved gjelden som har blitt trukket fram. Men de fleste Økonomer er vel enige om at det at et land opparbeider gjeld til utlandet langt fra alltid er noe negativt. Lånene kan brukes til å foreta realinveste- ringer som det kan være urimelig å forlange å skulle bli finansiert av innenlandsk sparing. For Norge gjelder dette de store investeringer i oljevirksomhe- ten og delvis skipsfarten, selv om en kan stille et spørsmålstegn ved lønnsomheten til noen av de siste.

En nærmere analyse av Norges gjeld krever derfor at en skiller mellom ulike sektorer innenlands. Dette er også gjort i nasjonalbudsjettet, men vi er ikke sikre på om begrepet «Fastlands-Norge» er særlig heldig.

Spesielt gjelder dette når det er «Fastlands-Norges»

bruttogjeld som det blir påstått gir liten manøvre- ringsfrihet i den økonomiske politikken (s. 10).

Problemene ved gjeld er vel først og fremst at det må betales renter av den og disse renteutgiftene må legge beslag på framtidige inntekter, og da er det netto- gjelden som er av interesse (hvis ikke fordringene er særlig dårlig plassert). I tillegg er det statens (pluss eventuelt kommunenes) nettogjeld som eventuelt begrenser handlefriheten i den økonomiske poli- tikken. Vi kan heller ikke se at det gir noen særlig informasjon om å presentere vare- og tjenestebalan- sen overfor utlandet fordelt på sektorer slik det gjøres i tabell 6.3. I en slik tabell vil ikke leveranser sektorene imellom inngå, og det er ikke rart at

«Fastlands-Norge» har fått en kraftig forverring av handelsbalansen overfor utlandet, når «Fastlands- Norge» i økende grad har lagt om fra å levere varer til eksport til å levere varer til oljevirksomheten.

Dette siste har jo også myndighetene oppmuntret til.

Oljeinntektene og offentlige budsjetter.

Bruk av oljeinntektene har vært gjenstand for stor debatt det siste året. Men på mange områder har vel denne debatten vært lite klargjørende, i alle fall utenfor økonomenes rekker. Vi tror derfor det er nyttig at disse problemene blir viet sentral plass i nasjonalbudsjettet, og at det slås fast at etter alle rimelige definisjoner så brukes oljeinntektene allere- de nå i et betydelig omfang i norsk økonomi. Blant disse inntektene må også inkluderes de inntektene som norske bedrifter tjener på oljevirksomheten (utover en normal kapitalavkastning) og ikke bare Forts. side 19 5

Hvorfor mer indirekte ^skatt?

AV

VIDAR CHRISTIANSEN

Et framstående trekk ved det skattepolitiske opp- legget som er foreslått for 1981 er reduksjon i inntektsskatten og progressiviteten i inntektsskatten og økning av særavgiftene (reduksjon av subsidiene).

Alt i alt vil dette opprettholde det totale skattenivået.

En slik omlegging kan diskuteres ut fra to synspunk- ter. En kan diskutere de bakenforliggende motiver for omleggingen, eller en kan diskutere hvor heldig omleggingen er ut fra de motiver som faktisk ligger til grunn. Derfor er det interessant å se på hva som har vært framført som begrunnelser for overgang til mer indirekte skattlegging. Jeg skal i det følgende knytte noen kommentarer til disse begrunnelsene.

Ett argument har vært at en ønsker å dempe progressiviteten i beskatningen. Det må i så fall bety at en mener progressiviteten er blitt for sterk ut fra en samlet vurdering av inntektsfordelingsvirkninger og de uheldige virkninger av høy marginalskatt. Men det følger ikke av dette at en må gå over til mer indirekte beskatning. Dersom en ønsker mindre progressiv skatt, kan en selvfølgelig oppnå det ved ganske enkelt å gjøre inntektsskatten mindre pro- gressiv. Sagt på en annen måte kan en gjøre skattekurven flatere, men legge den på et høyt nok gjennomsnittsnivå til at en får de ønskede skat- teinntekter.

Nå synes det imidlertid som Regjeringen ikke er tilfreds med de fordelingsvirkningene som følger av svakere progressivitet i skattesystemet. Derfor øns- ker en å påvirke lønningene før skatt på en slik måte at en alt i alt får en mer sosial profil enn skatteomleg- gingen medfører isolert sett. Jeg forstår dette slik at en ønsker å få til større avvik fra mer markedsbes- temte lønninger for å fremme fordelingspolitiske mål. Det en da må være klar over er at dette vil svekke lønningenes funksjon som markedssignaler akkurat som en positiv marginalskatt vil gjøre det.

For eksempel må det komme ut på ett om lønn etter skatt gir for svakt incitament til ekstrainnsats pga marginalskatten eller fordi selve lønnssatsen er «for lav». Det er derfor langt fra klart at dette er en heldigere måte å påvirke inntektsfordelingen på enn tradisjonell skattepolitikk. Hertil kommer at indi- rekte skatter har mange av de samme uheldige virkninger som inntektsskatt. Det som er avgjørende for om en skal yte en ekstra arbeidsinnsats er

realverdien av lønn etter skatt. Det er langt på vei likegyldig om denne størrelsen reduseres ved at en får mindre utbetalt pga marginalskatten eller kjøpekraften av det en får utbetalt blir redusert av særavgifter.

En annen begrunnelse for mer omfattende bruk av særavgifter er at en på den måten kan fange opp inntekt som unndras fra inntektsskatt og kanskje redusere incitamentene til skatteunndragelse. Med det omfang skatteunndragelsen synes å ha er dette et viktig og relevant argument. Etter min mening er det det beste argumentet for omleggingen. Det har imidlertid vært lite eller ingen diskusjon om hvilke særavgifter som best ivaretar dette hensynet. En kan ikke uten videre regne med at de tradisjonelle særavgifter som i sin tid har blitt innført av andre grunner, er de som egner seg best. Dessuten må en nok regne med at avgifter på bensin, sjokolade, mineralvann etc. unndras via «bensinregninger» på firmaer. Men siden få eller ingen avgiftsordninger er vanntette, er ikke dette nødvendigvis noe avgjørende argument. Det er selvfølgelig vanskelig å vurdere hvilken særavgiftsstruktur som best fanger opp pen- ger som unndras fra beskatning siden en av naturlige grunner ikke vet særlig mye om disponeringen av disse pengene. Ikke desto mindre er dette et spørsmål som en ikke kommer utenom å vurdere selv om Regjeringen i denne omgang har gått utenom og holdt seg til de gode, gamle og velkjente særavgifter.

Til slutt vil jeg knytte noen kommentarer til et par andre argumenter som har vært framført som begrun- nelser for noen av de økte særavgifter (eller reduserte subsidier). Det har vært vist til ernæringspolitiske, helsepolitiske og energipolitiske hensyn. Enten en snakker om ernæringspolitiske eller helsepolitiske hensyn er det formodentlig de helsemessige konsek- venser en er opptatt av. Siden den enkelte ikke bærer de fulle kostnader ved medisinsk behandling eller sykefravær fra arbeidet, er dette forsåvidt et argu- ment for å legge avgifter (eller begrense subsidier) på usunne nærings- og nytelsesmidler. Men jeg tror ingen har regnet på hvilke avgiftssatser som beretti- ges av slike hensyn.

Såkalte energipolitiske hensyn er langt mer tvil- Forts. side 19

6 Sosialokonomen nr. 9 1980

Økonomisk teori, metoder og modeller innenfor helse-,

sosial- og trygdesektoren')

AV

PROFESSOR LEIF JOHANSEN SOSIALOKONOMISK INSTITUTT UNIVERSITETET I OSLO

Helse-, sosial- og trygdesektoren er en stor og økende sektor som disponerer knappe ressurser for forskjellige formal. En har altså typisk Økonomiske problem- stillinger. Samtidig ligger ikke forholdene til rette for at alle spørsmål kan avgjøres ved desentraliserte eller automatiske mekanismer. Det trenges derfor en betydelig innsats av organisering og styring hvor sosialøkonomisk innsikt og sosialøkonomisk teori og metode kan were av stor betydning. En oversikt over problemstillinger få r en ved å ta utgangspunkt i sirkulasjonssystemer for reelle ressurser og for inntekt og finansiering. En finner en rekke problemer som har med koordinering av innsats og resultater i forskjellige sektorer d gjøre, fremkalling av sykdom og uførhet og innsatser for å bedre helse- og arbeidsførhet, beslutninger om yrkesdeltakelse eller ikke yrkesdeltakelse, belønningssystemer og insentiver i forbindelse med hushold- ningers og institusjoners disposisjoner osv. På en rekke av disse områdene er det internasjonalt utviklet spesialområder av sosialøkonomien, og både teori og kvantitativ forskning har belyst mange av problemene. Spesialanalyser kan kobles til større modellsystemer som MODIS eller MSG eller brukes som partielle analyser.

Etterspørsels- og tilbudsbetraktninger er av stor betydning for å vinne innsikt i problemer angående helse og sosiale forhold, men de må ofte modifiseres i forhold til vanlige utforminger fordi en ofte ikke har priser som klarerer etterspørsel og tilbud, og ofte har en faktorer på tilbudssiden som påvirker etterspørselen slik at balanseproblemene blir vanskeligere enn i vanlige markedsmodeller. Spørsmål angående organisasjon og effektivitet kan behandles på fire forskjellige nivåer: En kan se på effektivitet på mikronivå, hvor operasjonsanalyse har mange metoder av interesse å by på; en kan studere effektivitetsspørsmål på prosjektnivå, hvor særlig nyttekostnadsanalysen er relevant; en kan studere effektiviteten av organisasjons- messige ordninger, hvor byråkrati-teorier er av interesse i tillegg til vanlige økonomiske tanker som går ut på å bringe beslutninger ut fra enkeltaktørenes motiveringer i samsvar med det som er i helhetens interesse; endelig kan en studere optimalisering eller effektivisering på det nasjonale plan, men her vil politiske prosesser antakelig spille en større rolle enn modellmessig utregnede optimumsløs- ninger. Når økonomer går inn i arbeid i de sektorer som her er aktuelle, vil det stille særskilte krav til arbeidsmåte og kommunikasjon og åpenhet for vurderinger og innsikt fra andre miljøer enn det sosialøkonomiske.

Leif Johansen tok sosialøkonomisk embetseksamen 1954. Han har siden vært ansatt på Sosialøkonomisk institutt ved Universite- tet i Oslo, fra 1965 som professor. Han tok doktorgraden i 1960 på emnet 0A Multi-Sectoral Study of Economic Growth». De viktigste arbeidsfeltene har vært økonomisk vekst, offentlig Økonomikk og makroøkonomisk planlegging.

1) Foredrag på Norske Sosialøkonomers Forenings kurs «Helse-, sosial- og trygdesektoren — økonomi og styringsproblemer», 16.-17 aoril 1980.

0 fentlige aktiviteier' (uten helse og sosial-

sektoren)

rror, wore r

Sosiale institusjoner, sykehus

Sykdoms- og uforhetsskapende

effekter

Varer og tjenester

Arbeidsinnsats ⁴

7"

"

Syke

'11 III 141

ArbeidsfOre

de • III, • •• ••■• a

Figur 1. Fysisk sirkulasjon.

1. Innledning.

Det var kanskje noe ubetenksomt av meg å påta meg å holde dette foredraget. Jeg har ingen spesiell bakgrunn i arbeid innenfor helse-, sosial- og trygde- sektoren. Men det dreier seg om en stor og viktig sektor. (I 1979 gikk mer enn 20 prosent av bruttona- sjonalproduktet med til offentlige bevilgninger til denne sektoren.) Spørsmålet er så om sosialøkono- mien med sine begreper, metoder, teorier og model- ler har noe å bidra med til analyse og planlegging for denne sektoren og for forholdet mellom denne sektoren og økonomien for øvrig. For min del synes jeg svaret er åpenbart. Vi minnes så å si hver dag om at sektoren har «problemer på grunn av knappe ressurser». Det gjør seg gjeldende en rekke prioriter- ingsproblemer. Allerede med dette plasserer sekto- ren seg direkte inn i det som etter klassiske definisjo- ner er sosialøkonomiens hovedtema: Allokeringen av begrensede ressurser til forskjellige konkurrer- ende anvendelser og formål. Og spørsmålene er ikke så enkle og oversiktlige at forsøk på å bruke systematiske metoder vil fortone seg som unødvendig jåleri. Det gjør seg gjeldende mange gjensidige avhengigheter og påvirkninger mellom de forskjel- lige deler av helse- og sosialsektoren, og mellom disse og øvrige sektorer i økonomien; personers, bedrifters og institusjoners atferd påvirkes av finansi- eringsordninger og andre forhold som kan ordnes på forskjellige måter; på mange områder har en en utpreget dynamikk slik at problemene får et nokså komplisert tidsperspektiv over seg; tilbuds- og etter- spørselsbetraktninger er relevante på mange områder, 8

men vil ofte ta en særegen form jamført med vanlige anvendelser av slike betraktninger. Nå kan selvfølgelig mange kompliserte forhold finne sin løsning «av seg selv» gjennom markedsordninger.

For den sektoren vi her har til betraktning kan vi imidlertid uten vanskelighet finne viktige eksempler på nær sagt alle de unntak vi kjenner fra regelen om at en markedsmekanisme med prisfast kvantumstil- pasning leder til effektivitet eller optimalitet fra helhetens synsvinkel. En rekke av de «bedrifter» vi har på området har ikke noe veldefinert overs- kuddsmål som kan ta rollen som motiverende faktor for disposisjonene. Myndighetene sitter med en rekke politikkinstrumenter som det skal tas beslut- ninger om, og som ikke kan delegeres til noe marked. Alt i alt: Vi har begrensede ressurser og mange formål som skal imøtekommes, altså en typisk Økonomisk problemstilling, men forholdene ligger ikke til rette for som hovedregel å bruke automatisk virkende mekanismer som markedsmekanismen til å styre beslutningene og prosessene. Av disse grunner mener jeg helse- og sosialsektoren fremstår som et av de aller viktigste anvendelsesområder for sosialøko- nomisk innsikt og metoder. e

Det jeg nettopp har skissert mener jeg tydelig viser behovet for teori, systematikk, metoder og modeller.

Det vil imidlertid være altfor optimistisk og kjekt å fremstille det som om vi i sosialøkonomien allerede har metodene og modellene klare slik at det «bare»

er å gå i gang med anvendelsene. Jeg tror likevel at vi har et så godt utgangspunkt i faget at det er verdt å gjøre forsøksvise fremstøt i mange retninger når det Sosialøkonomen nr. 9 1980

/ / ðe

NÆRINGSSEKTORER

Ska ter

A t ter

I / •

4

)1

1[

Sosiale institusjoner, sykehus

4,r4i 44/ ■ 0,0.74 A..

Trygder Ove fo inger

Skatter Trygdepremier

j

Betaling for varer og tjenester

fri

LOnn

Figur 2. Inntekts- og finansieringssirkulasjon.

gjelder analyse ved hjelp av økonomiske teorier, metoder og modeller. Mye er selvfølgelig allerede gjort. Internasjonalt finnes det en betydelig littera- tur, og på noen områder har vi viktige arbeider også i Norge.

I fortsettelsen vil jeg forsøke å gi noen skisser av problemstillinger, teorielementer og metoder som jeg mener det er verdt å ta opp. Meningen er ikke å gi særlig mye av svar på spørsmål, men snarere å motivere, anspore fantasien og vurdere om de forskjellige problemstillinger har trekk ved seg som gjør det verdt å forsøke å analysere dem ved hjelp av teorier og modeller, og altså ikke bare henvise dem til en fortsettelse av sedvane, praksis og skjønn.

2. Et sirkulasjonsmessig oversiktsbilde.

Som et hjelpemiddel til å få oversikt over for- skjellige problemer og til å se sammenhengene mellom problemene er det greit å ta for seg et skissemessig bilde av et sirkulasjonssystem som omfatter helse- og sosialsektoren. For ikke å presse for mye inn i én figur, har jeg laget én skisse for den

«fysiske sirkulasjon» og én for «inntekts- og finansi- eringssirkulasjon». Det er selvfølgelig nær sammen- heng mellom de to figurene. I sirkulasjonen innenfor en samling av «vanlige» økonomiske sektorer, vil det være en presis korrespondanse ved at det til enhver fysisk strøm en vei svarer en betalingsstrøm den motsatte vei. Et hovedpoeng når vi innfører helse- og sosialsektoren, er selvfølgelig at det ikke vil foreligge noen slik presis korrespondanse på alle punkter; det

forekommer inntekts- eller finansieringsstrømmer som ikke har noen tilsvarende fysisk strøm i motsatt retning; da har vi finansielle «overføringer». Videre har vi fysiske strømmer som ikke motsvares av noen betalingsstrøm mellom de samme enheter; da har vi gratis-ytelser til mottakeren (men selvfølgelig må de reelle kostnader bæres på en eller annen måte).

I bildet av den fysiske sirkulasjon i figur 1 har vi befolkningen og næringssektorer som hovedelemen- ter. Befolkningen deler seg i arbeidsføre på den ene side og syke, pensjonister etc. og barn på den annen side. De arbeidsføre er delvis yrkesaktive og delvis ikke-yrkesaktive. De yrkesaktive er sysselsatt i næ- ringssektorer, i sosiale institusjoner, sykehus etc., eller i andre offentlige aktiviteter. I næringslivet produseres varer og tjenester som dels leveres tilbake til næringssektorer (vi kan tenke på investeringer, eller om vi tar kryssløpet i betraktning, også kryss- løpsleveringer), dels leveres som forbruksvarer til befolkningen, og dels leveres til sosiale institusjoner, sykehus etc. , og til andre offentlige aktiviteter.

Andre offentlige aktiviteter leverer tjenester til befolkningen og til sosiale institusjoner, sykehus etc.

De leveranser som skjer til befolkningen kan splittes videre opp som leveranser til de forskjellige grupper.

Dette er ikke tegnet spesielt inn i figuren, men det er antydet at syke og pensjonister delvis befinner seg i sosiale institusjoner og sykehus.

I figur 2 er antydet de inntekts- og finansier- ingsstrømmer som går mellom de samme enheter som en har i figur 1. Strømmene er delvis indikert motsatt vei av de fysiske strømmer, fordi det for

enkelte strømmers vedkommende er en slik naturlig korrespondanse. Det gjelder selvfølgelig først og fremst inntektsstrømmen fra næringslivet til befolk- ningen som motytelse for arbeidstjenester, og beta- lingsstrømmen fra befolkningen til næringslivet som betaling for leveranse av varer og tjenester til befolkningens forbruk. Befolkningen mottar i tillegg inntekter fra offentlige budsjetter som lønn for arbeid i offentlige sektorer og på tilsvarende måte lønn fra sosiale institusjoner. Videre mottar befolk- ningen overføringer som trygder fra offentlige bud- sjetter, og kanskje kan en også, noe avhengig av definisjoner og avgrensninger som vi ikke behøver å gå inn på her, innføre en strøm for overføringer fra sosiale institusjoner til befolkningen. På den annen side betaler befolkningen skatter til offentlige bud- sjetter; likeså får offentlige budsjetter skatter og avgifter fra næringssektorer, men betaler også noe tilbake til næringssektorer som betaling for varer og tjenester mottatt.

Allerede ved å se på så enkle sirkulasjonssystemer som det jeg her har skissert, og ved å tenke på hva slags korrespondanser som må råde mellom de to figurene, synes jeg en begynner å føle behovet for modellmessige analyser — spesielt om en tenker så langt fremover at en kan få betydelige vridninger i lønninger og relative priser som er medbestemmende for korrespondansene mellom de fysiske strømmer og de finansielle strømmer.

En god del av de sammenhenger som kommer til uttrykk i disse sirkulasjons-systemene tas selvfølgelig vare på gjennom de økonomiske modeller som brukes for opplegget av den økonomiske politikk i Norge på kort sikt og på lang sikt, det vil si modellene MODIS og MSG med tilhørende formo- deller og ettermodeller. Når løsninger utregnes i disse modellene, får en pålagt de forskjellige størrel- ser i sirkulasjonen — både i realsfæren og i inntekts- og finansieringssfæren — de forskjellige konsistens- krav som ligger i sirkulasjonssystemene, og en får f.eks. beregnet slike ting som at tjenester og arbeids- intensive produkter tenderer til å bli relativt dyrere med tiden, noe som har betydelige konsekvenser bl.a. for finansieringsproblemene på lang sikt i forbindelse med helse- og sosialsektoren.

En kan sette inn som eksogene størrelser og/eller instrumentverdier tall for mange av de ting som har å gjøre med ressursbruk i den offentlige sektor, inklu- sive sykehus og sosiale institusjoner, og overføringer for sosiale formål, og se konsekvensene av dette for sysselsetting i de egentlig næringssektorer, disponible inntekter for forbrukere osv. Helse- og sosialsekto- ren er nå så betydelig at det ligger viktige makroøko- nomiske avveinings- eller konfliktspørsmål innebyg- get i den videre utvikling; disse kan altså i betydelig grad belyses allerede ved eksisterende modeller.

Dette skjer til dels rutinemessig i forbindelse med opplegget av den økonomiske politikk, men en kan vel kanskje også peke på beslutninger i norsk sosial-

og trygdepolitikk som ikke har vært belyst på forhånd gjennom slike beregninger i den utstrekning det hadde vært mulig og ønskelig. For øvrig kunne modellene sikkert tillempes på forskjellige måter slik at de ble mer direkte innrettet på å besvare spørsmål som har med helse-, sosial- og trygdespørsmål å gjøre. Siden det her er viktig å se finansieringsspørs- mål, med skatter og avgifter, i sammenheng med realsirkulasjonen, er det vel MODIS med dens for- og ettermodeller som ligger best til rette for en slik tillempning. En kan da tenke seg å komprimere beskrivelsen av tradisjonelle næringssektorer noe, men til gjengjeld ekspandere modellen i retning av mer detaljert beskrivelse av befolkningens fordeling på de forskjellige kategorier som er angitt i forbind- else med figur 1, og de forskjellige sosiale institusjo- ner og overføringsordninger som er forbundet med helseforhold og sosialpolitikk.

I den videre disposisjon vil jeg først ta opp enkelte spørsmål som melder seg om en forfølger noen av banene i de sirkulasjonssystemene jeg har skissert.

Det vil være spørsmål som eventuelt kunne tenkes modellmessig behandlet og føyd inn i utvidete MODIS- eller MSG-systemer, eventuelt ved hjelp av for- eller ettermodeller — men som sikkert på tidlige stadier må bli behandlet på en mer partiell måte.

Deretter vil jeg ta opp enkelte problemstillinger og metoder som går mer på insentiver og effektivitets- problemer av forskjellig slag.

3. Spesielle elementer i realsirkulasjonen.

La oss betrakte figur 1 som et realsirkulasjonssys- tem og la oss samtidig tenke på de forskjellige realtransformasjoner som foregår i dette systemet, fra inputs til outputs, fra tilstand på et tidspunkt til tilstand på et annet tidspunkt osv. I en vanlig Økonomisk modell (som MODIS eller MSG) vil vi særlig ha økosirksammenhenger (balanser mellom tilgang og disponering), produktfunksjoner og etter- spørselssammenhenger av forskjellig slag i dette systemet. Endel av de valg som skal foretas av aktørene i systemet, f.eks. med hensyn til produk- sjonsfaktorer eller forbrukssammensetning, vil være influert av priser og inntektselementer slik at de realiserte strømmer selvfølgelig ikke kan forklares ved bare å se på realsfæren. Det jeg imidlertid nå vil være opptatt av er først

og

Starter vi med elementet «befolkning» i figur 1, er det klart at vi her har å gjøre med en komplisert struktur, ikke med én variabel. Modeller som bidrar til å forklare utviklingen av befolkningens fordeling på alder og kjønn, og eventuelt geografisk fordeling, vil være av avgjørende betydning for å si noe om den videre fordeling som er antydet i figuren: Fordelin- gen ut på yrkesaktive, syke, pensjonister osv. og

10 Sosialøkonomen nr. 9 1980

barn. Dette er ikke noe nytt, og befolkningsmodeller brukes i stor utstrekning som formodeller til MODIS og MSG. Metodene herfra kan imidlertid forlenges inn i en mer detaljert beskrivelse av sirkulasjonen, f.eks. mellom tilstandene arbeidsfør og ikke arbeids- før, syk innenfor institusjon, syk utenfor institusjon osv. Vi kunne tenke oss et beskrivelsessystem hvor vi har befolkningen fordelt etter alder og etter tilstand karakterisert ved plassering i forskjellige kategorier som antydet i figuren. Markov-kjeder med over- gangshyppigheter mellom tilstander er et meget generelt anvendbart analyseapparat for en slik utvi- det befolknings- og sosialtilstandsmodell. Hos Ric- hard Stone og andre finner en en rekke eksempler på anvendelse av slike modeller. Det er dynamikken i systemene som gjør det viktig med et slikt systema- tisk analyseopplegg, fordi de kvantitative sider ved denne dynamikken er vanskelig å vurdere på basis av bare erfaring og intuisjon. Analyser på basis av Markov-kjeder vil være noe stive og mekaniske i forhold til det vi kunne ønske, men de gir i alle fall en god ramme, og en kan legge inn variasjoner i overgangshyppigheter der hvor en har grunnlag for det. Modeller av denne typen er delvis brukt for analyser av utdanningssystemet (Tore Thonstads arbeid er et tidlig og godt eksempel), og også for undersøkelse av strukturen i yrkesdeltakelse og eventuelt arbeidsløshet. (NAVF's utredningsavdel- ing og Statistisk Sentralbyrås sosio-demografiske forskningsgruppe er blant de som bruker slike metoder. Prognosearbeid for folketrygden er et utmerket eksempel på et område hvor slike metoder kan være til stor nytte — se Charlotte Korens opplegg til MAFO, makromodell for folketrygden.)

For modeller av denne typen er det tilgjengelig et stort register av effektive og praktiske analysemeto- der som kan bidra til å klarlegge spørsmål som angår eventuelle tendenser mot stabile strukturer eller fordelinger som nettoresultat av bevegelser mellom forskjellige kategorier og tilstander, fordelinger av varighet av opphold i de forskjellige tilstander, osv.

(Se f.eks. T. F. Cripps' og R. Tarlings, og R. H.

Franks analyser av arbeidsløshetens varighet og struktur.)

Følger vi realsirkulasjonen videre møter vi spørs- målet om arbeidsinnsatsen. Fordelingen på og beve- gelsene mellom kategoriene yrkesaktiv på den ene side og syk, pensjonert etc. på den annen side følger delvis av det jeg allerede har nevnt. Når det gjelder den arbeidsinnsats som faktisk utføres, kan en skille mellom en mengdekomponent (f.eks. i årsverk) og en intensitet eller effektivitetskomponent. Det finnes her endel studier som forsøker å måle den virkning forskjellige helsetilstander eller forskjellige sykdom- mer har på disse komponenter, gjennom deltakelse i arbeidslivet eller ikke deltakelse, lengden av sykefra- vær, og effektiviteten av ytelsene. (Se f.eks. A.

Bartel og P. Taubman.) Det dreier seg her om ganske store effekter for arbeidsinnsatsen. For en

makroøkonomisk modellanalyse av tradisjonelt slag ville en ta slike faktorer som gitte og innebygget i modellens koeffisienter og funksjoner, men for en modell som skulle utbygges spesielt i slike retninger at de kunne danne noe av grunnlaget for beslutninger angående helse- og sosialsektoren, ville det være hensiktsmessig å spesifisere slike effekter særskilt. Vi måtte da se det i sammenheng med den del av realsirkulasjonen som gir «leveringer» fra sosiale institusjoner, sykehus etc. til befolkningen, både forebyggende og helbredende innsats. Nytte- kostnadsanalyser som hjelpemiddel for beslutninger i denne sektor måtte ha tall blant annet for sammen- hengene mellom de to typer av «leveranser» som jeg her har nevnt som grunnlag.

For leveranser fra næringssektorer og fra yrkesak- tiv befolkning til sosiale institusjoner, sykehus etc.

har en selvfølgelig tall i modeller som MODIS, hvor dette fremtrer som en del av kryssløpet. (I Helsedi- rektoratet foreligger også et opplegg til en særskilt krysslOpsmessig analyse av helsesektoren med dens undersektorer som kan kobles sammen med MODIS

— se B. Halvorsen.) Dette er verdifullt for mange av de vanlige formål med økonomiske analyser, men for analyser for beslutninger i helse- og sosialsektoren vil det selvfølgelig også kunne være viktig å løse opp på de forutsetninger som kryssløpsanalysen bygger på og studere valgmuligheter innenfor modeller med mer fleksibilitet, utformet for å reflektere de spesiel- le forhold i denne sektoren. (En kan kanskje lære noe av den spesialbehandling som gis av energisek- torene innenfor MSG når denne modellen utvikles til MSG-E, hvor E står for Energi.) I litteraturen om helseøkonomi finnes det en rekke forsøk på å konstruere produktfunksjoner og andre slags sammenhenger som mer realistisk skal representere sammenhengene mellom de realstrømmer vi har i denne del av sirkulasjonssystemet. Blant annet kart- legges substitusjonsmuligheter mellom forskjellige typer av innsats, herunder innsats av arbeidskraft med forskjellig utdanning.

Så langt som jeg har kommentert realsirkulasjonen til nå berører den befolkningens fordeling på for- skjellige kategorier; videre de yrkesaktives innsats i næringssektorer, i sosiale institusjoner og sykehus og i andre offentlige sektorer; sosiale institusjoner og sykehus påvirker helsetilstanden og arbeidsinnsat- sen; og næringssektorene leverer varer og tjenester til befolkningen og til de nevnte institusjoner og aktiviteter. Skal vi gå inn for fullstendighet i betrakt- ningen, kan vi også spørre om det er noe i systemet som frembringer sykdom og uførhet. Mye av dette genereres selvfølgelig av naturen selv, men det er vel etter hvert blitt klart at måten vi ordner vårt arbeidsliv og vårt forbruk på også medvirker sterkt.

Gordon Best har nylig kritisert rådende tendenser i forskningen angående helseøkonomi for å neglisjere denne avgjørende faktor for utviklingen av sykdom og uførhet. Han foreslår utviklet en «macro- 11

economics of illness and health» hvor fremkalling av sykdom og uførhet betraktes som «joint production»

i forhold til produksjonen av varer og tjenester (antydet ved strømmen til høyre i figur 1), og at dette bringes inn i krysslosanalyser på liknende måte som en har utvidet krysslosmodellene med utslipp av forurensningselementer og aktiviteter for opprensk- ning. Tankegangen er i slekt med opplegget til et forskningsprosjekt ved T. Eriksen, J. F. Qvigstad og T. Thonstad om arbeidsmiljø og næringsstruktur.

4. Målingsproblemer.

For vanlige vare- og tjenestestrømmer i det realsir- kulasjonssystem som jeg har skissert, er det greiest å tenke på volummål i formen verdier til konstante priser. Befolkningens fordeling på forskjellige kate- gorier kan gis ved en grei opptelling, og arbeidsinn- sats kan måles i årsverk eller andre enheter. Vans- kelige definisjonsspørsmål ligger i den del av sirkula- sjonssfæren som angår leveranser fra sosiale institu- sjoner og sykehus, og diverse andre offentlige akti- viteter (og på liknende måte endel tjenesteytende sektorer innenfor næringslivet). Målingsproblemene her «løses» som kjent vanligvis ved at verdien av ytelsene fra en tjenesteytende sektor eller institusjon settes lik verdien av de lettere målbare innsatser. Jeg skal ikke føre noen lengre diskusjon om dette velkjente problemet, men det er klart at forsøk på å anvende tradisjonelle økonomiske modeller innenfor helse- og sosialsektoren her står overfor alvorlige problemer. For «vanlige» produksjonssektorer kan vi få interessante resultater ved å sammenlikne input- strømmene med outputstrømmen — fra næring til næring eller over tid —, men for en rekke av de sektorer og aktiviteter som er aktuelle for studier av helse- og sosiale forhold gir dette bare skinnresulta- ter med den slags definisjoner og målinger som brukes i forbindelse med nasjonalregnskapet. En må derfor antakelig i større utstrekning ned i mikro med muligens mer veldefinerte outputmål. For mer sum- mariske beskrivelser kan såkalte sosiale indikatorer være av betydning. Det er etter hvert kommet en stor litteratur — og også minst ett spesialtidsskrift — om sosiale indikatorer, og det er neppe tvil om at det her kan utvikles et interessant system av indikatorer for beskrivelsesformål. Om dette kan føres videre til utvidede modellanalyser hvor en kan studere alterna- tive muligheter og virkningene av alternative tiltak i den økonomiske politikk og i helse- og sosialpolitik- ken er først og fremst avhengig av om en kan kartlegge med brukbar grad av sikkerhet de årsaks- sammenhenger som gjør seg gjeldende, den faktiske virkning av forskjellige typer av behandling, fore- byggende tiltak osv. på helsetilstand og sosiale forhold. I den utstrekning det kan gjøres er det ingen prinsipielle vanskeligheter med å utvide økonomenes vanlige modeller til å omfatte sosiale forhold og helseforhold slik at vi får integrerte sosio-

Økonomiske modeller. I enkelte land er visse forsøk gjort i denne retningen (se noen merknader og henvisninger i L. Johansen, 1977, s. 293-94 og 298).

5. Inntektssirkulasjon og finansiering.

Det å holde oversikt over inntektssirkulasjonen og finansieringen i forbindelse med helse- og sosialsyste- met er en stor og viktig oppgave i seg selv. Viktige elementer av modellbygging kommer inn på mange punkter i systemet. Det vil i første rekke dreie seg om sammenhenger som sier hvorledes forskjellige regler og satser i det som er beslutningene i systemet virker på de forskjellige totalstrømmer. Med de dimensjo- ner som helse- og sosialsystemet nå har, vil det ofte dreie seg om ting som ikke bare kan multipliseres inn i forskjellige ellers gitte strømmer. Isolerte beregnin- ger for hvert enkelt bruddstykke i helheten vil ofte ikke gi tilfredsstillende resultater. De relasjoner som bygges opp må i stedet ses på som elementer som i prinsippet må inn i de mer omfattende modeller for hele økonomien. Som en forenkling kan de knyttes til som formodeller eller ettermodeller, men en må da være forberedt på at flere beregningsomganger — iterasjoner — må til før en har tilfredsstillende svar.

En rekke slike spesialmodeller er selvfølgelig i bruk allerede, og nytten og verdien av dette er udisku- tabel.

6. Insentiver og atferd. Tilbud og etterspørsel.

Det er når en ser inntekt- og finansieringssirkula- sjonen i sammenheng med realsirkulasjonen at en støter på de viktige og interessante problemer som har med insentiver og atferd å gjøre. De enkleste korrespondanser mellom finansieringssiden og realsi- den ligger i de begrensninger som finansieringsmu- ligheter setter for disponering av reelle varer og tjenester, dette gjelder for befolkningen og bedrifter i næringslivet, og det gjelder for sosiale institusjoner og sykehus. Her ligger de mest robuste effekter av instrumenter. Men overføringsordninger, og skatte-- ordninger som er nødvendige for å finansiere overf0- ringer, kan på nesten alle punkter i systemet påvirke atferd og beslutninger om disponering av reelle ressurser på mer kompliserte måter: De skaper eller påvirker de «insentiver» som påvirker beslutningene.

Følger vi sirkulasjonssystemet rundt som før, støter vi på befolkningens fordeling på kategoriene arbeids- føre på den ene side, syke, pensjonister osv. på den annen side, og videre oppdelingen av de arbeidsføre i folk i arbeid og folk som er frivillig eller ufrivillig uten arbeid. Disse fordelingene er sannsynligvis i høy grad påvirket av ordningen av pensjonssystem, syke- pengeordning og andre forhold. I mange land antas det at ordningen av arbeidsløshetstrygden betyr mye for mobiliteten i arbeidsmarkedet og for det regi- strerte nivå på arbeidsløsheten, men dette moment er kanskje av mindre betydning i Norge. Derimot kan

12 Sosialokonomen nr. 9 1980

skattesystemet bety mye for yrkesdeltagelsen. Går vi videre i sirkulasjonssystemet får vi spørsmålet om arbeidsinnsats og -intensitet, og vi får spørsmålet om skattesystemets og trygdeavgiftssystemets virkning på investeringer, produksjonsteknikkvalg osv. i næ- ringslivet. Ad indirekte vei avhenger dette av helse-, sosial- og trygdesystemet fordi en betydelig del av beskatningen går med til finansiering av aktiviteten og overføringene på dette området. Ser vi videre på de sosiale institusjoners og sykehusenes plass i sirkulasjonssystemet, er det i alle fall et mye omtalt tema at ordningen av finansieringsforholdene her i høy grad påvirker de reelle disposisjoner. Oppbyg- gingen via statlige, fylkesmessige og kommunale nivåer og de fordelingsnøkler som ligger i systemet er av stor betydning.

Vår måte å gripe an slike insentiv-spørsmål på ved anvendelse av økonomisk teori består som regel i å forutsette en form for optimaliserende atferd, det vil si å forutsette at beslutningstakerne velger de disposi- sjoner innenfor samlingen av muligheter som maksi- merer verdien av et eller annet kriterium. Minst problematisk — men jeg vil ikke si uproblematisk — er dette for analyse av bedriftenes disposisjoner. For husholdningenes disposisjoner har vi god tradisjon i økonomisk teori ved studier av arbeidstilbud. Det å få inn i analysene virkningene av forskjellige sosiale tiltak, herunder trygder og andre overføringsordnin- ger, vil i stor utstrekning kunne skje ved å modifisere budsjettrestriksjonen i konsumentens optimaliseringsproblem på liknende måte som vi gjør for vanlige skatter. Forskjellige slags trygdeordnin- ger kan gi knekker og diskontinuiteter i restriksjone- ne og gi opphav til nokså forskjelligartede virknin- ger. Området ligger godt til rette for sammenlikning av virkningene av alternative ordninger, og slike studier finnes det også mye^, av i litteraturen. Det er særlig to problemområder som er viktige og ganske mye studert: Virkningene av arbeidsløshetstrygd i forskjellige former på tilbudet av arbeid, og virk- ningene av pensjonsordninger på sparingen. For begge områder gir teorien ganske mange momenter av interesse og kan bidra til betydelig innsikt. Men for gyldigheten av konklusjonene vil det være avgjør- ende om folk har en så utpreget optimaliserende atferd som teorien forutsetter. En nylig presentert analyse av alternative utforminger av systemet for arbeidsløshetstrygd (se S. Shave11 og L. Weiss) kan nevnes til illustrasjon. Den betrakter arbeidsløsheten på bakgrunn av search-teorien, hvor avveiing skjer hos den enkelte arbeidsløse mellom å akseptere en jobb med forholdsvis lav lønn og å fortsette som arbeidsløs en stund til og lete etter tilbud om bedre betalt arbeid. Innenfor en slik modell søker forfatter- ne å finne den beste tidsprofil for utbetaling av arbeidsløshetstrygd, når en tar i betraktning at søkestrategien blir påvirket av denne tidsprofilen.

Hvis den arbeidsløse ikke har noen innflytelse på sannsynligheten for å få jobb — det vil si hvis

søkeaktivitet ikke er aktuelt eller av betydning — er den beste tidsprofil en konstant utbetaling pr. tidsen- het. Hvis det antas at den arbeidsløse kan påvirke sannsynligheten for å få arbeid gjennom søke- aktivitet, og hvis den arbeidsløse ikke har noen initialformue å teere på, da er den optimale tidsprofil for utbetalingen en avtagende utbetaling for hver periode. Hvis på den annen side den arbeidsløse har en initialformue, da kan det bli slik at den optimale tidsprofil er først stigende og så avtagende. Løsninge- ne er ganske kompliserte, og det er unødvendig her å gå mer i detalj . Eksemplet er ment som en illustra- sjon av hva slags teoretiske undersøkelser som kan foretas. Undersøkelser av trygdesystemets betydning for sparingen kan også gi ganske kompliserte resulta- ter, idet det essensielle i problemstillingen her vil bli en maksimering av en intertemporal nyttefunksjon med et nokså komplisert sett av beskrankninger bestemt av premieinnbetalingssystemet og utbeta- lingssystemet fra trygden. Status på slike områder kan sies å være at teorien gir forholdsvis klare svar, men svarene er betinget av de forutsetninger som gjøres slik som antydet i forbindelse med utformin- gen av arbeidsløshetstrygden. Ofte er de relativt kompliserte, med muligheter for forskjellige virknin- ger som trekker i forskjellige retninger. Empiriske undersøkelser finnes det en god del av, men ofte med nokså uklare resultater, eller resultater som blir bestridt igjen ved senere undersøkelser osv.

Går en til sosiale institusjoner og sykehus, finner en i litteraturen om helseøkonomi, delvis i offentlig Økonomikk, og delvis i den sosialøkonomi-inspirerte litteratur om byråkratiske institusjoner ganske mye av resonnementer om hvordan finansieringsformer, fordelingsregler for utgifter etc. påvirker disposi- sjonene. Her er det imidlertid ofte ikke så opplagt hva en skal anta er det formål eller kriterium som søkes maksimert. En kunne selvfølgelig forsøksvis anta at institusjonene styres eller styrer seg bare ut fra det som er institusjonenes erklærte formål, og at de søker å tilfredsstille dette ved minst mulig kostnader. I den utstrekning systemet er desentrali- sert, og i høy grad også om systemet i prinsippet er sentralisert, vil dette imidlertid være nokså urealis- tisk. I enhver institusjon danner det seg målsetninger og preferanser som reflekterer ambisjonene og ønskene hos de forskjellige grupper i institusjonene, og ikke bare de formål og ønsker som institusjonene offisielt og ideelt er tillagt. Slike formål og kriterier kan gå på antall ansatte og trygghet for sysselsetting, avansementsmuligheter, fordelaktige forholdstall mellom de komponenter som beskriver systemet, utnytting av de muligheter for å trekke til institusjo- nen finansieringsmuligheter som forskjellige ordnin- ger byr på osv.

Innenfor både den gren som angår husholdninge- nes og den gren som angår institusjonenes disposisjo- ner, er det mitt inntrykk at teoretiske modellstudier langs tradisjonelle baner med optimaliserende atferd