Evaluering av tilskuddsordningen for organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne Rapport 3/2006

Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning Ragnar Frisch Centre for Economic Research

Rapport 3/2006

Evaluering av tilskuddsordningen for organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne

Rolf Golombek

Jo Thori Lind

Rapport 3/2006

Evaluering av tilskuddsordningen for organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne

Rolf Golombek

Jo Thori Lind

Sammendrag: Rapporten tar for seg driftstilskuddet til organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne. Driftstilskuddet gis i form av tre deler: Basis-, medlems- og skjønns-tilskudd. Rapporten drøfter hvordan regelendringen i 2005 har påvirket tilskuddet til organisasjonene, samt organisasjonenes insentivene til å slå seg sammen. Videre antydes hvordan ordningen kan justeres for å oppfylle Sosial- og helsedirektoratets målsettinger.

Nøkkelord: Tilskuddsordningen, funksjonshemmede, insentiv, organsiasjoner

Kontakt: [email protected], www.frisch.uio.no, tlf 22 95 88 12

Rapport fra prosjektet “Evaluering av tilskuddsordningen for organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne“ (internt prosjektnummer 4481), finansiert av Sosial- og helsedirektoratet

ISBN-13: 978-82-7988-066-0 ISBN-10: 82-7988-066-6 ISSN 1501-9721

Evaluering av tilskuddsordningen for organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne

Sammendrag ... 2

1 Tilskuddsordningen... 5

1.1 Detaljene i tilskuddsordningen ... 5

1.2 Endringene i 2005 ... 7

2 Utvilkling over tid... 9

2.1 Medlemstall... 9

2.2 Tilskuddet til organisasjonene ... 16

3 Effekter av endringen i 2005... 20

3.1 Effekten av høyere terskel for støtteberettigelse... 20

3.2 Effekten av endrede regler for tilskudd ... 21

4 Organisasjonenes holdning til endringene ... 29

4.1 Hva er holdningene generelt? ... 30

4.2 Hvem mener hva? ... 33

5 Hvor mange organisasjoner bør det være?... 34

6 Har endringene vært hensiktsmessig?... 36

6.1 Hensiktsmessighet for å hindre videre oppsplitting... 36

6.2 Hensiktsmessighet for å stimulere til sammenslåing ... 37

6.3 Simulering av hypotetiske sammenslåinger... 38

7 Videre endringer av tilskuddsordningen... 41

Referanser ... 43

Appendiks A Detaljerte tilskudd... 44

Appendiks B... 47

En modell for optimalt antall organisasjoner... 47

Modellen ... 47

Samfunnsplanleggerens problem ... 48

Desentralisert løsning... 48

Desentralisert løsning med tilskudd... 49

Likt beløp til alle... 49

Tilskudd per medlem ... 50

Heterogen medlemsmasse... 51

Variable kostnader ... 51

Heterogene kostnader... 52

Appendiks C Kontrafaktisk analyse 2003 versus 2004 ... 54

Appendiks D Svar på spørreundersøkelsen ... 58

D.1 Spørsmål med ett svar ... 58

D.2 Spørsmål med flere svar... 61

D.3 Svar på åpne spørsmål... 62

Sammendrag

Denne rapporten tar for seg driftstilskuddet til organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne. Driftstilskuddet gis i form av tre deler: Basis-, medlems- og skjønnstilskudd. Basistilskuddet er fast for alle støtteberettigede organisasjoner.

Medlemstilskuddet er et tilskudd per medlem, men organisasjonene mottar mest for de første medlemmene. Skjønnstilskuddet fordeles etter skjønn, i stor grad for å dekke ekstra kostnader forbundet ved visse former for funksjonshemninger. Fram til 2004 var det også mulig å søke om tilskudd til ferie- og velferdstiltak gjennom fylkeslegene. Tilskuddsordningen er nærmere beskrevet i avsnitt 1.1.

Med virkning fra 1.1.2005 ble det gjennomført to endringer av tilskuddsordningen.

Nye organisasjoner måtte fra nå av ha minst 250 medlemmer for å bli støtteberettiget.

Dessuten ble tilskuddet som tidligere ble fordelt av fylkeslegene lagt inn i den sentrale fordelingen. I den forbindelse ble også den eksakte fordelingsnøkkelen endret, men hovedprinsippet forble uendret. Endringene er beskrevet i avsnitt 1.2.

Rapportens viktigste funn og konklusjoner er som følger:

1) Fra 1982 til 2005 har antall organisasjoner økt fra 38 til 115. I rapporten ser vi særlig på endringen fra 1995, da det var 58 støtteberettigede organisasjoner, fram til 2005. I denne perioden har det vært en gjennomsnittlig økning på 3,3 organisasjoner i året, med unntak av 1997 da det var en økning på 17 organisasjoner. Etter 1994 har det også vært en økning i totalt antall medlemmer i organisasjonene, fra 263 000 til 338 000. På grunn av den sterke veksten i antall organisasjoner har gjennomsnittlig medlemmer per organisasjon falt fra ca. 4500 i 1995 til litt under 3000 i 2005.

Utviklingen i antall organisasjoner, antall medlemmer, og sammensetningen av store og små organisasjoner er beskrevet i avsnitt 2.1.

2) Fra 1995 til 2005 har totalt tilskudd økt fra 53 millioner til 91 millioner¹. Men igjen på grunn av den store veksten i antall organisasjoner har gjennomsnittlig tilskudd per organisasjon falt fra 917 000 til 795 000. Tilskuddet per medlem har derimot i

1 Alle beløp er her prisjustert til 2005-priser.

gjennomsnitt vokst fra 202 kroner til 270 kroner. Videre har gjennomsnittlig andel fordelt som skjønnstilskudd sunket fra 50 % til 22 %, mens andelen fordelt som basis- og medlemstilskudd begge har vokst. Utviklingen i tilskuddene er nærmere beskrevet i avsnitt 2.2.

3) Det er for tidlig å avgjøre virkningene av det nye kravet om minst 250 medlemmer for at en ny organisasjon skal bli støtteberettiget. Mye tyder likevel på at dette vil være et effektivt virkemiddel for å begrense tilveksten av nye organisasjoner. Dette er drøftet i avsnitt 3.1.

4) For å studere effekten av å legge tilskuddene som tidligere ble fordelt gjennom fylkeslegene til den sentrale fordelingen, og endringen av den sentrale fordelingsnøkkelen, sammenlikner vi hva hver av organisasjonene faktisk fikk i 2005 i forhold til hva de ville ha fått hvis reglene ikke hadde blitt endret. Flertallet av organisasjonene har vunnet på endringen. Generelt er det organisasjoner med få medlemmer, og som mottok en liten andel av tilskuddet som skjønnstilskudd og tilskudd fordelt av fylkeslegene, som har vunnet mest på omleggingen. Dette er analysert i avsnitt 3.2.

5) For å kartlegge organisasjonenes syn på endringen gjennomførte vi en spørreundersøkelse blant organisasjonene. Et flertall av organisasjonene mener at endringene har vært positive, men det er også en del organisasjoner som mener at endringene har vært negative. Generelt er det de organisasjonene som har vunnet mest på endringene som er mest positive til omleggingen. Spørreundersøkelsen er beskrevet og analysert i kapittel 4.

6) For å vurdere hvordan tilskuddsordningen prinsipielt bør utformes, konstruerer vi en formell teoretisk modell som angir hvor mange organisasjoner det bør være, og hvor mange organisasjoner som vil bli etablert under ulike former for tilskuddsordninger. Modellen er basert på teori fra politisk økonomi. Generelt vil man få riktig antall organisasjoner hvis tilskuddet gis etter medlemstall, men for mange organisasjoner hvis det gis et fast tilskudd (uavhengig av bl.a. medlemstall) til hver organisasjon. Modellen er drøftet i kapittel 5.

7) Vi analyserer i hvilken grad omleggingen vil kunne redusere tendensen til videre oppsplitting og framvekst av nye organisasjoner. Grensen på 250 medlemmer for å bli støtteberettiget vil trolig redusere tendensen til videre oppsplitting. Men samtidig medfører dette en forskjellsbehandling mellom nye og gamle organisasjoner som ikke er heldig. Videre drøfter vi organisasjonenes incentiver til å slå seg sammen. Ved å studere alle tenkelige sammenslåinger, finner vi at det ikke i noen tilfeller er mulig å øke tilskuddet ved å slå seg sammen. Tapet er størst hvis små organisasjoner slår seg sammen. Dessuten har tapet ved sammenslåing økt etter endringen av tilskuddsordningen i 2005. Dette er drøftet i kapittel 6.

8) Til slutt ser vi på hvilke endringer som kan gjennomføres for å oppnå målet om å hindre videre oppsplitting av organisasjonene og oppmuntre til sammenslåing. Vi ser bare på omlegginger av hvordan tilskuddet fordeles, ikke på endringer i det totale beløpet til tilskuddsordningen. Vi vurderer heller ikke andre tiltak som også kan redusere tendensen til videre oppsplitting. For å oppnå målene mener vi det vil være heldig å redusere andelen som gis som basistilskudd, og heller øke medlems- og skjønnstilskuddet. Videre bør medlemstilskuddet per medlem være konstant, ikke fallende i antall medlemmer slik som i dag. Det bør vurderes om medlemstilskuddet per medlem bør differensieres mellom organisasjoner. Dette kan være et hensiktsmessig grep for å sikre at enkelte diagnosegrupper kan opprettholde egne organisasjoner. Endelig er vi tilhenger av at 250-regelen oppheves. Dette krever imidlertid at andre endringer gjennomføres parallelt, slik at totalt antall organisasjoner ikke vokser. Våre forslag er presentert i kapittel 7.

1 Tilskuddsordningen

Tilskudd til organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne kan føres tilbake til sent sekstitall. I 1967 kommer for første gang et tilskudd til ”Praktisk arbeid, velferds- og trivselstiltak” med i statsbudsjettet. På 1960- og 1970-tallet ble en del organisasjoner som blant annet skulle arbeide for funksjonshemmedes rettigheter dannet. Fra 1982 har disse fått driftsstøtte over statsbudsjettet. Fra starten i 1982 fikk 38 organisasjoner tilskudd (Tilskuddsutvalget, 2001), men dette tallet har økt kraftig over tid. Denne utviklingen er mer utfyllende beskrevet i avsnitt 2.

Opprinnelig ble organisasjonene delt inn i fire grupper etter merutgiftene for ulike funksjonshemninger, og støtten ble beregnet på grunnlag av hvilken gruppe man var i.

Fra 1994 ble denne ordningen erstattet av et system hvor støtteberettigede organisasjoner får et basistilskudd som er fast for alle organisasjoner, et medlemstilskudd som gir støtte per medlem (dog med synkende støtte per medlem for større organisasjoner; mer om dette nedenfor), og et skjønnstilskudd som skal ta høyde for ulike kostnadsnivå forbundet med ulike former for funksjonshemning. Dette systemet har blitt beholdt fram til i dag.

Før organisasjoner kan få støtte må de godkjennes. Generelt kreves det at de er landsomfattende interesseorganisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne som er demokratiske, representative og bygger på individuelt medlemskap. Det er ingen krav om at bare funksjonshemmede eller deres pårørende kan være medlemmer. Fra 1994 til 1996 var det et krav om minst 250 medlemmer for nye organisasjoner, men de som allerede hadde fått støtte var ikke underlagt dette kravet. Med virkning fra 1997 ble kravet om minst 250 medlemmer opphevet, men har nå blitt gjeninnført gjennom endringen i tilskuddsordningen beskrevet i avsnitt 1.2.

1.1 Detaljene i tilskuddsordningen

I dette avsnittet beskrives driftstilskuddssystemet slik det var før endringen i 2005. En detaljert beskrivelse av endringene som da ble gjennomfør kommer i avsnitt 1.2.

Tilskuddsordningen har tre komponenter: Basis-, medlems- og skjønnstilskudd.

Størrelsen på alle tre beregnes ved å ta utgangspunkt i den totale bevilgningen over statsbudsjettet.

Basistilskuddet er beregnet som 1 promille av totalbevilgningen. Totalbevilgningen er summen av basis-, medlems- og skjønnstilskudd, pluss ferie- og velferdstiltak delt ut av fylkeslegene, og noen mindre poster som støtte til Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO).

Medlemstilskuddet beregnes som støtte etter antall medlemmer, men tilskuddet per medlem er større for de første medlemmene enn de påfølgende. For hvert av de første 250 medlemmene får man 2 promille av basistilskuddet, det vil si totalbevilgning/500 000. For de neste 125 medlemmene, dvs. fra medlem 251 til 375, får man 90 % av dette beløpet per medlem. For de neste 188, dvs. fra medlem 376 til 563, får man 90

% av dette igjen og så videre. Tabellen nedenfor systematiserer ordningen:

Gruppe Medlemmer Støtte per medlem 1 1-250 Basis×0.002

2 251-375 Basis×0.002×0.9

3 376-563 Basis×0.002×0.81

4 564-844 Basis×0.002×0.72

5 845-1266 Basis×0.002×0.66

6 1267-1898 Basis×0.002×0.59

# # #

Matematisk uttrykt er støtten per medlem i gruppe x lik Basis×0.002×0.9^x-1.

For å få totalt medlemstilskudd legger man sammen tilskudd per medlem for alle medlemmene.

Skjønnstilskuddet er en fordeling av den delen av totalt tilskudd som ikke blir brukt til basis- og medlemstilskudd, eller ferie- og velferdstiltak. Summen hver organisasjon får skal avspeile kostnadsforskjellene ved ulike former for funksjonshemning. Støtten bestemmes av Fordelingsnemnda for tilskudd til funksjonshemmedes organisasjoner (Fordelingsnemnda). Det er ingen helt klare regler for hvordan dette skal gjøres, og det er et ikke ubetydelig innslag av historisk presedens.

Tilskudd til ferie- og velferdstiltak ble fordelt av fylkeslegene etter søknad fra lokallagene i organisasjonene. Også andre organisasjoner enn organisasjoner for

personer med nedsatt funksjonsevne kunne søke om tilskudd, men rundt 90 % av tilskuddet gikk til funksjonshemmedes organisasjoner.

1.2 Endringene i 2005

Tilskuddsutvalget (2001) kom med forslag til endringer i ordningene for tilskudd til organisasjonene. Dette arbeidet ble fulgt opp i St. meld. 40 (2002-2003) og Innst. S.

nr. 162 (2003-2004). Intensjonen med endringen var å ”stimulere til samarbeid og samhandling mellom organisasjonene og som ikke oppmuntrer til oppsplitting i mange små organisasjoner” (St. medl. 40, s. 39).

Det ble gjort to større endringer i tilskuddsordningen med virkning fra 1.1.2005. For det første ble det innført en nedre grense på 250 medlemmer for godkjenning av nye organisasjoner for å bli støtteberettiget, dvs. at man gikk tilbake til system fra før 1997. For det andre ble tilskuddet til ferie- og velferdstiltak, som tidligere ble fordelt av fylkeslegene, overført til den sentrale bevilgningen. I tillegg kom det en ny bevilgning til andre enn funksjonshemmedes organisasjoner som driver arbeid rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. Denne bevilgningen er ikke relevant for endringen, så vi skal ikke se mer på den.

Overføringen av ferie- og velferdstiltak til den sentrale tildeling medførte at fordelt beløp gjennom tilskuddsordningen økte fra 62 435 000 kroner i 2004 til 91 429 000 kroner i 2005. For at ikke hele denne økningen skulle ende i økt skjønnstilskudd, ble metoden for beregning av basis- og medlemstilskudd endret så fordelingen mellom de tre formene ble holdt mest mulig uendret.

Basistilskuddet beregnes nå som 1.67 promille av totalbevilgningen, mot 1 promille tidligere. Basistilskuddet har derfor økt med 67 % for alle støtteberettigede organisasjoner.

Medlemstilskuddet beregnes omtrent som før. Tilskudd per medlem for de første 250 medlemmene er nå 1,8 promille av basistilskuddet, dvs. 0,003006 promille av totalbevilgningen mot tidligere 0,002 promille. Som tidligere gis 10 % reduksjon fra medlem 251 til 375, så nye 10 % reduksjon fra 376 til 563 osv. Dette svarer derfor til en økning i medlemsstøtten på 50.3 % for alle organisasjonene.

Skjønnstilskuddet fordeles som tidligere.

Tilskudd til ferie- og velferdstiltak er fjernet og midlene flyttet over i den sentrale bevilgningen.

En oppsummering av endringene er gitt i figur 1 hvor tilskudd før og etter omleggingen er presentert. De tykke kurvene gir tilskudd hvor vi ser bort fra skjønnstilskudd og de tilskuddene som tidligere gikk gjennom fylkeslegene. Vi ser at alle får økte basis- og medlemstilskudd. Relativt sett er økningen størst for de små organisasjonene. Men dette kommer i stor grad av at den totale sentrale tildelingen også har økt etter omleggingen, i stor grad som en konsekvens av at overføringene som tidligere gikk gjennom fylkeslegene har blitt lagt til den sentrale tildelingen. For å forsøke å ta hensyn til dette viser de tynne kurvene beregninger hvor vi tar med skjønnstillegg og støtte til ferie- og velferdstiltak². Her er det bare sett på gjennomsnittlig skjønnstilskudd og gjennomsnittlig tilskudd til ferie- og velferdstiltak, dvs. vi tar totalt beløp til skjønns- og ferie- og velferdstilskudd og deler på antall organisasjoner. Det ser ut som det er de små som tjener, mens store organisasjoner taper. Men dette er litt misvisende siden store organisasjoner vanligvis får mindre enn små organisasjoner per medlem. En analyse som i større grad forsøker å ta høyde for hvordan fordelingen av de skjønnsmessige tilskuddene er mellom organisasjonene er presentert i avsnitt 3.2.

2 Merk at ved beregning av støttes til ferie- og velferdstiltak er hele beløpet tatt med selv om vanligvis rundt 10 % av beløpet ble fordelt til andre organisasjoner enn funksjonshemmedes organisasjoner.

Figur 1 Tilskudd før og etter endringen

5000001000000Kroner

0 1000 2000 3000 4000 5000

Antall medlemmer

Bare basis og medlem Før Etter

Med skjønn Før Etter

Tilskudd etter antall medlemmer etter reglene som gjaldt t.o.m. 2004 og f.o.m. 2005.

Kurvene viser i) bare basis- og medlemstilskudd, ii) basis-, medlems- og, skjønnstilskudd og gjennomsnittlig tilskudd til ferie- og velferdstiltak.

2 Utvilkling over tid

2.1 Medlemstall

La oss først se på utviklingen i antall organisasjoner og medlemsmassen deres. Vi baserer oss her på data fra Sosial- og helsedirektoratets støtte til organisasjonene.

Datasettet gir for hvert år opplysinger om organisasjonenes medlemstall, og hvor mye de har mottatt av de forskjellige formene for tilskudd. Tabell1 gir en over sikt over utviklingen.

Tabell 1 Utviklingen i antall organisasjoner og medlemstall

År Antall org

Totalt antall medlem i alle

org

Medlem i støttebrettigede

org 1995

Medlem per org

Herfindahl- indeks

1995 58 263 093 263 093 4 536.09 0.913

1996 61 267 970 266 256 4 392.95 0.916

1997 88 271 621 266 421 3 122.08 0.922

1998 95 275 634 268 895 2 932.28 0.925

1999 99 294 789 285 048 3 008.05 0.928

2000 102 298 508 285 911 2 926.55 0.929

2001 108 315 625 299 650 2 922.45 0.928

2002 107 315 698 298 585 2 950.45 0.928

2003 109 322 391 303 260 2 957.72 0.929

2004 114 330 319 308 776 2 923.18 0.929

2005 115 338 670 313 260 2 944.96 0.933

Tabellen viser bare tall for støtteberettigede organisasjoner, dvs. organisasjoner som fikk basistilskudd. ”Medlem i støtteberettigede org 1995” angir årlige medlemstall for organisasjoner som var støtteberettiget i 1995.

Vi ser at antall organisasjoner har økt fra 58 i 1995 til 115 i 2005. Et stort sprang skjedde i 1997 da reglene for støtte til organisasjonene ble forandret, og 27 nye organisasjoner fikk støtte³. Utviklingen i antall organisasjoner som fikk skjønnstilskudd og basis- og medlemstilskudd er vist i figur 2. I gjennomsnitt kommer det til 5,7 nye organisasjoner hvert år. Men mye av veksten kommer av at 1997 var et helt spesielt år. Ser vi bort fra økningen fra 1996 til 1997, har veksten i antall organisasjoner vært forholdsvis jevn, med gjennomsnittlig 3,3 nye organisasjoner i året.

3 Av disse 27 mottok 10 organisasjoner ikke noe støtte i 1995 og 1996 (vi har ikke data fra før 1995), mens 17 mottok kun skjønnstilskudd i 1996 (I gjennomsnitt fikk en organisasjon i denne gruppen ca.

245 000 og 243 000 2005-kroner i skjønnstilskudd i hhv. 1995 og 1996). Ingen av de 17 organisasjonene hadde så mange som 250 medlemmer, og de kom derfor ikke inn under basis- og medlemstilskuddsordningen.

Figur 2 Antall organisasjoner som fikk skjønnstilskudd og alle former for tilskudd

50 75 100 125

1995 1997 1999 2001 2003 2005

År

Antall organisasjoner

Bare skjønnstillskudd Alle former for tilskudd

I tråd med veksten i antall organisasjoner har også flere medlemmer kommet til. I 1995 hadde organisasjonene totalt 263 093 medlemmer.⁴ Dette tallet hadde vokst til 338 670 i 2005. En kan spørre seg om dette primært kom av at nye organisasjoner kom til, eller om det reflekterer medlemsvekst i de gamle organisasjonene. Hvis vi bare tar for oss de 58 organisasjonene som var støtteberettiget i 1995, hadde disse 313 013 medlemmer i 2005, så 66 % av veksten i totalt medlemstall var vekst i organisasjoner som allerede var støtteberettiget i 1995.

Den gjennomsnittlige størrelsen på organisasjonene har gått ned over tid. I 1995 hadde en organisasjon i gjennomsnitt 4536 medlemmer, mens gjennomsnittlig størrelse var bare 2944 i 2005. Igjen ser det ut til at den store endringen kom i 1997 da det også var et hopp i antall organisasjoner. Etter 1997 har antall medlemmer per organisasjon ligget på i underkant av tre tusen.

4 Medlemstallene tar ikke høyde for at noen kan være medlem i flere organisasjoner, men dette blir heller ikke tatt hensyn til ved tildeling av tilskudd.

Tabell 2 Sammensetning av organisasjoner som mottar støtte

År Medlemmer i organisasjonen Antall

Snitt Minste 25. persentil Median 75. persentil Største organisasjoner

1995 4536 251 351 1005 3796 44030 58

1996 4393 254 430 956 3227 44279 61

1997 3122 27 174 504 2410 42837 87

1998 2932 23 157 447 2201 41097 94

1999 3008 31 161 470 2178 41670 98

2000 2927 51 152 429 2228 43094 102

2001 2922 51 150 437 2222 50722 108

2002 2950 51 161 448 2282 48324 107

2003 2958 53 155 472 2190 49839 109

2004 2923 56 167 372 1935 51623 113

2005 2945 40 174 441 2364 48565 115

La oss så se litt på hvordan fordelingen mellom store og små organisasjoner har utviklet seg over tid. I tabell 2 er det vist hvordan organisasjonene fordeler seg mellom store og små for hvert år. I tillegg til gjennomsnittlig størrelse og størrelse på største og minste støtteberettigede organisasjon, har vi inkludert størrelsen på median- organisasjonen, dvs. den organisasjonen som er slik at halvparten av organisasjonene er større og halvparten mindre. Videre er det oppgitt 25. persentil, som er størrelsen på den organisasjonen som er slik at 25 % av organisasjonene er mindre og 75 % større, og 75. persentil, som er størrelsen på den organisasjonen som er slik at 75 % av organisasjonene er mindre og 25 % større.

Fra et gjennomsnitt på drøyt 4500 medlemmer i 1995 har organisasjonene nå i gjennomsnitt litt under 3000 medlemmer. Det ser igjen ut til at den store endringen kom i 1997. Dette ser vi enda tydeligere når vi ser på minste støtteberettigede organisasjon. Fra å ligge på rett i overkant av 250 i 1995 og 1996 faller den til 27 i 1997 og er deretter lavere enn 60. Vi ser at dette også forplanter seg oppover i fordelingen, både 25. persentil, medianen og 75. persentil faller fra 1996 til 1997. For

de største organisasjonene er det derimot ikke store endringer. Største organisasjon ligger mellom 40 000 og drøyt 50 000 medlemmer.

Tabell 3 Sammensetningen av organisasjoner med mer enn 250 medlemmer

År Medlemmer i organisasjonen Antall

Snitt Minste 25. persentil Median 75. persentil Største organisasjoner

1995 4536 251 351 1005 3796 44030 58

1996 4393 254 430 956 3227 44279 61

1997 4340 251 428 1038 3579 42837 62

1998 4321 252 418 1040 3837 41097 63

1999 4408 270 436 1145 3872 41670 66

2000 4457 258 472 1122 4219 43094 66

2001 4505 251 490 1173 4135 50722 69

2002 4566 252 481 1143 4369 48324 68

2003 4412 251 473 1053 4230 49839 72

2004 4571 251 456 990 4350 51623 71

2005 4386 255 444 845 4202 48565 76

For å se i hvilken grad denne utviklingen blir drevet av at små organisasjoner har kommet til, og i hvilken grad det kommer av endringer blant de større organisasjonene, viser tabell 3 tilsvarende tall for organisasjoner med mer enn 250 medlemmer. Også i denne gruppen er det vekst i antall organisasjoner, men mindre markant og uten noen stor endring fra 1996 til 1997. Videre ser vi at tallene ikke forandrer seg mye over tid. Gjennomsnittet går svakt ned fra 4536 til 4386, men det er ingen klar trend. Tilsvarende gjelder for persentil-tallene. Fordelingen av medlemstall for organisasjoner med mer enn 250 medlemmer ser derfor ut til i all hovedsak å ha vært uforandret fra 1995 til 2005, og endringene vi så i tabell 2 kommer derfor i all hovedsak av at det har kommet til små organisasjoner.

Et mål på grad av fragmentering av organisasjonene er Herfindahl-indeksen. Hvis vi trekker to tilfeldig valgte personer som begge tilhører en av organisasjonene, måler

Herfindahl-indeksen sannsynligheten for at de to tilhører forskjellige organisasjoner.⁵ Hvis det bare er én organisasjon, blir indeksen 0. Hvis det er to like store organisasjoner, er indeksen 0,5. Indeksen går mot 1 når det blir mange organisasjoner med omtrent samme størrelse. For et gitt antall organisasjoner er målet størst hvis alle er omtrent like store, og mindre hvis en eller noen få dominerer i størrelse.

Høyre kolonne i tabell 1 viser Herfindahl-indeksen for hvert år. Vi ser at den har økt fra 0,914 i 1995 til 0,933 i 2005. Det var en sterk grad av fragmentering i perioden siden indeksen hele tiden er forholdsvis høy. Indeksen øker over tid, men økningen er ikke spesiell stor så fragmenteringen har ikke i veldig stor grad økt over tid.

La oss til slutt forsøke å få en oversikt over i hvor stor grad noen få store organisasjoner dominerer. En første indikator får vi ved å sammenlikne medianorganisasjonen, dvs. den som har like mange over seg som under seg, med gjennomsnittet. Hvis gjennomsnittet er størst, indikerer dette at noen store dominerer.

Med våre data er gjennomsnittet nesten fire ganger så stort som medianen, så noen få organisasjoner dominerer.

Vi kan også illustrere fordelingen mellom store og små organisasjoner ved et histogram. Dette er gjort i figur 3. Hver av søylene representerer like mange organisasjoner. Høyden angir hvor hyppig organisasjoner med dette medlemstallet er.

Hvis vi sammenlikner søylen som dekker 100 og søylen som dekker 1000, angir forskjellen i høyde hvor mange organisasjoner som har rundt 100 medlemmer i forhold til hvor mange som har rundt 1000. Merk at siden det er mange små og noen få store organisasjoner, er det brukt en logaritmisk skala, dvs. det er like langt fra 10 til 100 som fra 100 til 1000. Vi ser av figuren at de aller fleste organisasjonene er små, så det er stor skjevhet.

5 Presist regnes den ut som 1−

∑

Figur 3 Histogram over medlemstall 2005

0.0005.001.0015.002.0025Tetthet

50 100 250 1000 2500 10000 60000

Antall medlemmer

+ For å få et klarere bilde av skjevheten kan vi konstruere en Lorenz-kurve for medlemstall, se figur 4. Langs den horisontale aksen er organisasjonene rangert fra den minste til den største, og langs den vertikale aksen vises hvor stort andel av total medlemsmasse som finnes i disse organisasjonene. Hvis vi for eksempel ser på de 60 % minste organisasjonene (dvs. de minste 69 av de totalt 115 organisasjonene), har disse bare 5 % av medlemsmassen. Det betyr at 95 % av medlemmene av funksjonshemmedes organisasjoner er medlem i de 40 % største organisasjonene.

Hvis alle organisasjonene var like store, ville Lorenz-kurven fulgt den rette stiplede linjen i figuren. Jo lengre fra denne kurven vi er, jo større forskjell er det mellom store og små organisasjoner. I vårt tilfelle er det stor grad av ulikhet mellom store og små, faktisk er nesten halvparten av medlemmene i 5 % av organisasjonene.

Figur 4 Lorenz-kurve for medlemstall 2005

0.2.4.6.81% av medlemmene

0 .2 .4 .6 .8 1

% av organisasjonene

2.2 Tilskuddet til organisasjonene

La oss behandle tilskuddene organisasjonene har fått i perioden 1995-2005. En oversikt er gitt i tabell 4. Totalt tilskudd er forholdsvis konstant mellom 1995 og 2004, mens det er et sprang fra 2004 til 2005 (For å kunne sammenlikne over tid er alle verditall i denne rapporten prisjustert til 2005-kroner). Spranget skyldes i all hovedsak at støtten til ferie- og velferdstiltak ble inkorporert i den ordinære støtten.

Figur 5 viser utviklingen i totalt tilskudd når vi tar med ferie- og velferdstilskudd. Vi ser da at endringen fra 2004 til 2005 var forholdsvis ubetydelig, men at det over det meste av 2000-tallet har vært en jevn vekst i tilskuddet.

Tabell 4 Tilskudd til organisasjonene

År Basis-tilskudd

Medlems- tilskudd

Skjønns- tilskudd

Totalt tilskudd

Basis- tilskudd

Medlems- tilskudd

Skjønns- tilskudd

Totalt tilskudd

Basis- tilskudd

Medlems- tilskudd

Skjønns- tilskudd

Totalt tilskudd

1995 4 685 253 20 057 176 24 924 161 53 236 705 18 76 95 202 80 780 345 813 429 727 917 874

1996 4 923 707 20 379 157 24 834 274 52 931 450 18 76 93 198 80 717 334 085 407 119 867 729

1997 6 999 324 21 089 114 25 508 319 56 224 408 26 78 94 207 80 452 242 404 293 199 646 258

1998 7 890 052 22 503 322 25 865 982 59 133 903 29 82 94 215 83 937 239 397 275 170 629 084

1999 8 250 142 23 966 990 24 850 266 59 995 331 28 81 84 204 84 185 244 561 253 574 612 197

2000 8 576 554 24 305 861 21 588 341 57 110 433 29 81 72 191 84 084 238 293 211 650 559 906

2001 9 095 898 25 573 022 22 437 833 59 797 772 29 81 71 189 84 221 236 787 207 758 553 683

2002 9 487 097 26 862 844 23 478 260 62 384 889 30 85 74 198 88 664 251 055 219 423 583 036

2003 10 299 741 29 255 066 21 280 972 63 597 493 32 91 66 197 94 493 268 395 195 238 583 463

2004 11 261 317 31 481 947 20 866 102 66 152 362 34 95 63 200 99 658 278 601 184 656 585 419

2005 19 537 580 49 756 764 22 196 983 91 491 371 58 147 66 270 169 892 432 668 193 017 795 577

Totale tilskudd Tilskudd per medlem Tilskudd per organisasjon

Alle tall er juster til 2005-priser. Tilskudd per medlem og per organisasjon er beregnet etter antall organisasjoner som var fult støtteberettiget og deres medlemstall. Tilskudd til ferie- og velferdstiltak er ikke tatt med i tabellen.

Figur 5 Totalt tilskudd

70 75 80 85 90

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Alle beløp er i millioner 2005-kroner. Tilskudd inkluderer tilskudd til ferie- og velferdstiltak.

Selv om det har vært vekst i totalt tilskudd, har også antall organisasjoner og antall medlemmer i organisasjonene økt. Figur 6 viser hvordan totalt tilskudd per organisasjon og per medlem har utviklet seg. Den heltrukkene linjen viser tilskudd per medlem, og verdiene skal leses av på venstre akse. Den stiplede linjen viser tilskudd per organisasjon. Her skal verdiene leses av på høyre akse. Midt på 1990-taller fikk organisasjonene i gjennomsnitt rundt 1,3 millioner i tilskudd, som svarte til nærmere 300 kroner per medlem. Fra 1997, da det var en kraftig økning i antall støtteberettigede organisasjoner, gikk gjennomsnittlig støtte per organisasjon ned til i underkant av 900 000 kroner, og har ligget mellom 800 000 og 900 000 fram til 2005.

Figur 6 Utvikling i tilskudd per medlem og per organisasjon

250 260 270 280 290 300

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

År

Støtte per medlem

700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400

Støtte per organisasjon (i tusen kr)

Tilskudd per medlem Tilskudd per organisasjon (høyre akse - i tusen kr)

Alle tall i konstante 2005-priser. Antall organisasjoner er antall som fikk basis- og medlemsstøtte. Tilskudd inkluderer tilskudd til ferie- og velferdstiltak.

Neste faktor vi skal ta for oss er hvordan fordelingen mellom basis-, medlems- og skjønnstilskudd har utviklet seg over tid. Figur 7 viser fordelingen mellom disse tre komponentene for perioden 1995 til 2005. I starten av perioden utgjør skjønnstilskuddet over 50 % av det sentralt fordelte tilskuddet, mens basistilskudd bare utgjør rundt 10 % og medlemstilskudd 40 %. Gjennom perioden vokser basistilskuddsandelen, særlig i forbindelse med endringen fra 2004 til 2005, og ender rundt 20 %. Medlemstilskuddet vokser også, på bekostning av skjønnstilskuddet, som er nede i 22 % i 2005.

Figur 7 Fordeling mellom ulike former for tilskudd

Basistilskudd Medlemstilskudd

Skjønnstilskudd

0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

3 Effekter av endringen i 2005

Endringene i tilskuddsordningen i 2005 ble beskrevet i avsnitt 1.2. I korte trekk gikk de ut på å innføre en grense på minst 250 medlemmer for at nye organisasjoner skal bli støtteberettiget, og en overføring av de lokale tilskuddene til ferie- og velferdstiltak til den sentrale fordelingen. Det siste har gjort at fordelingsnøkkelen for basis- og medlemstilskudd også har blitt revidert.

La oss nå se på effekten av disse reformene. En hovedbegrunnelse for reformen var å begrense videre oppsplitting av organisasjonene, og om mulig oppmuntre til sammenslåing av allerede eksisterende organisasjoner.

3.1 Effekten av høyere terskel for støtteberettigelse

Innføring av en nedre grense for nye støtteberettigede organisasjoner på 250 medlemmer vil ha minimal effekt på organisasjonene som allerede er støtteberettiget, men kan tenkes å ha effekt på tilveksten av nye organisasjoner. Siden det bare er gått ett år siden endringen ble gjennomført, kan vi ikke vente at en statistisk analyse av eventuelle endringer i antall organisasjoner vil gi klare konklusjoner. Til det har vi for få observasjoner. Hvis vi likevel forsøker med en statistisk analyse, får vi at det ble

0,625 (2,65) færre organisasjoner i 2005 enn i et normalår (dvs. andre år enn 1997 og 2005), eller 1,27 (2,76) prosentpoeng mindre vekst (standardfeil i parentes).^6,7 Ingen av tallene er signifikant forskjellig fra null på noe i nærheten av normale signifikansnivåer (p-verdier på 0,82 og 0,66), så dette gir ikke grunnlag for å si at veksten fra 2004 til 2005 var annerledes enn i tidligere år.

Vi kan imidlertid bruke erfaringen fra 1997, da noe i nærheten av den motsatte reformen ble gjennomført, til å si noe om virkninger av regelendringer. Som vist i tabell 1 ble 27 nye organisasjoner berettiget til basis- og medlemsstøtte da grensen på 250 medlemmer ble fjernet i 1997. Men 17 av disse organisasjonene fantes allerede, og mottok i de fleste tilfeller allerede skjønnstilskudd (på grunn av en overgangsordning). Det var altså bare 10 organisasjoner som ikke fikk tilskudd tidligere, men som nå fikk det. De aller fleste som kom til i 1997 er små organisasjoner. De 17 som hadde fått støtte tidligere hadde i gjennomsnitt 113 medlemmer, mens de 10 nye i gjennomsnitt hadde 161 medlemmer.

De 17 organisasjonene som hadde fått støtte tidligere ble selvsagt ikke etablert som følge av endringen fra 1996 til 1997. For de 10 som kom til i 1997, er ting mindre klart. Fra spørreundersøkelsen beskrevet i avsnitt 4 vet vi at fire av disse 10 ikke var nystiftede i 1997 (men én ble stiftet i 1996), de resterende seks vet vi ikke når ble stiftet. Disse kan i prinsippet ha blitt stiftet, i alle fall delvis, som en konsekvens av at det nå var mulig å få tilskudd til drift av mindre organisasjoner. Det vil si at regelen om minst 250 medlemmer, som var i kraft fram til 1996, kan ha redusert tilveksten av nye organisasjoner. Merk også at det etter 1997 ikke er klare tegn på høyere vekst i antall organisasjoner enn før 1996, men vi har data bare for et år før 1996, så sammenlikningen blir ikke veldig presis.

3.2 Effekten av endrede regler for tilskudd

Den endringen vi kan si en del om er omleggingen hvor tilskuddet til ferie- og velferdstiltak, som tidligere ble administrert av fylkeslegene, nå fordeles sentralt. Som

6 Tallene er basert på en tidsserieanalyse hvor vi regresserer år til år økning i antall organisasjoner og log av antall organisasjoner på en dummyvariabel for 2005 for å få nivå og vekstratetall. En dummy for 1997 er også tatt med siden dette året er spesielt.

7 Standardfeilen (eller standardavviket) sier noe om hvor presist et estimat er. Jo lavere standardfeilen er, jo mer presist er estimatet. Hvis den estimerte koeffisienten er omtrent to ganger så stor som standardfeilen, vil estimatet være signifikant på 5 % nivå.

en konsekvens av dette har også reglene for tildeling av basis- og medlemstilskuddet blitt endret. For å se på effekten av endringen kan én metode være å sammenlikne hva hver organisasjon fikk i 2005 med hva de fikk i 2004, etter å ha justert for inflasjon.

Dette er vist i figur 8. Korrelasjonen mellom mottatt støtte i 2004 og 2005 er 0,979, så det er ikke store forandringer fra 2004 til 2005. Vi ser imidlertid at organisasjonene som får stort tilskudd i stor grad kommer dårligere ut. Problemet med denne tilnærmingen er at fordelt beløp gikk noe opp fra 2004 til 2005, og at medlemstallene også endret seg for en del organisasjoner. Da kan en organisasjon komme bedre ut enten fordi reglene gjør at den kommer bedre ut, fordi den totale rammen har blitt økt, eller fordi de har fått flere medlemmer.

For å skille mellom disse effektene har vi rekonstruert hva hver av organisasjonene ville ha fått i 2005 hvis reglene fra 2004 var beholdt⁸. Vi bruker samme totalbeløp og medlemstall som i 2005. Detaljene i beregningene er gitt i Boks 3-1.

8 Beregningen som er vist legger til grunn tilskudd til ferie- og velferdstiltak i 2004. Appendiks C viser at vi i all hovedsak får de samme resultatene ved å legge til grunn tallene for 2003.

Boks 3-1 Beregning av kontrafaktisk tilskudd etter gamle (2004) regler Basistilskudd er beregnet som 1 ‰ av totalt tilskudd i 2005.

Medlemstilskudd er beregnet som 1 ‰ av basistilskuddet multiplisert med tildelingsnøkkelen for antall medlemmer. Denne nøkkelen er uforandret etter endringen.

Tilskudd til ferie- og velferdstiltak er beregnet ved først å finne ut hvor stor andel av totalt tilskudd gitt til organisasjonene som ble brukt på tilskudd til ferie- og velferdstiltak i 2004. Denne andelen er holdt konstant for å finne totalt beløp brukt på ferie- og velferdstiltak. Så er det funnet hvilken andel av denne summen som tilfalt hver av organisasjonene i 2004. Disse andelene er også hold konstante.

Skjønnstilskudd er beregnet ved først å finne hvor mye som er igjen til fordeling til skjønnstilskudd, dvs. total tildeling minus det som er delt ut i de tre kategoriene over.

Dette beløpet er fordelt mellom organisasjonene slik at hver organisasjon får samme

Figur 8 Tilskudd i 2004 og 2005

200000040000006000000Tilskudd 2005

2000000 4000000 6000000

Tilskudd 2004

Figuren viser faktiske tilskudd i konstante 2005-priser. Organisasjonene under linja har tapt på endringen, organisasjonene over har vunnet.

En liste over hvor mye organisasjonene reelt mottok i støtte i 2005, hva de hypotetisk ville ha fått i 2005 etter de gamle reglene, og forskjellen mellom disse er vist i appendiks A. Figur 9 viser hvordan organisasjoner med ulike tilskudd i 2005 hadde kommet ut hvis tildelingen i stedet hadde vært gjort med de gamle reglene. Det øverste diagrammet viser alle organisasjonene. Siden det er vanskelig å se hvordan organisasjonene med lave tilskudd kommer ut i denne figuren, er figuren forstørret i det nedre diagrammet. Her er det bare tatt med organisasjoner som mottok under 1 million i støtte i 2005. Organisasjoner til høyre for (under) diagonalen kom bedre ut økonomisk etter reformen enn de ville ha gjort etter de gamle reglene, mens organisasjoner til venstre (over) har tapt på omleggingen. Vi ser at en del av organisasjonene som mottar store tilskudd har tapt, mens det er en lav andel av organisasjonene som mottar små tilskudd som har tapt. Av de 115 organisasjonene kom 26 dårligere ut økonomisk, mens 89 kom bedre ut. Siden totalt fordelt beløp er holdt konstant, vil summen av tapene tilsvare summen av gevinstene.

Hvis vi ser på prosentvis gevinst av endringen i reglene i forhold til hva organisasjonene ville fått etter de gamle (2004) reglene, får vi fordelingen som er vist

i figur 10. Organisasjonene som kom prosentvis dårligst ut fikk 32,5 % mindre enn den ville ha fått etter de gamle reglene, mens den som kom best ut fikk 81,0 % mer enn den ville ha fått med de gamle reglene. Den glatte kurven, som er en såkalt kerneltetthetsestimator, forsøker å gi et glattere bilde av hvor det er mange organisasjoner og hvor det er få enn det som kommer fram ved det vanlige histogrammet. Vi ser at det er en opphopning rundt null, dvs. organisasjoner som i liten grad ble berørt av regelendringen, og en opphopning rundt 50-60 %, dvs.

organisasjoner som kom godt ut av reformen. Den siste gruppen består i stor grad av veldig små organisasjoner.

Figur 11 viser fordelingen av gevinsten i kroner. Vi ser at de fleste organisasjonene konsentrerer seg rundt området mellom tap på 100 000 og gevinst på 200 000. Det er en del organisasjoner som har fått store tap, men få som har fått store gevinster.

Figur 9 Tilskudd i 2005 etter nye og gamle regler

Figurene viser tilskudd i 2005 og beregnet tilskudd i 2005 etter 2004-regler. Øvre diagram viser alle organisasjoner, mens nedre diagram bare viser organisasjoner med tilskudd under 1 000 000 i 2005.

Organisasjoner til høyre for diagonalen har vunnet økonomisk på endringen, mens organisasjoner til venstre har tapt.

02000004000006000008000001000000Kontrafaktisk tilskudd etter gamle regler

0 200000 400000 600000 800000 1000000

Faktisk tilskudd 2005

200000040000006000000Kontrafaktisk tilskudd etter gamle regler

2000000 4000000 6000000

Faktisk tilskudd 2005

Figur 10 Fordeling av prosentvis gevinst av endringen

051015Antall

-20 0 20 40 60 80

Gevinst i prosent

Figur 11 Fordeling av absolutt gevinst av endringen

020406080100Antall

-1000000 -500000 0 500000 1000000

Gevinst i kroner

En organisasjon med gevinst under 1 500 000 er utelatt fra figuren for å øke lesbarheten.

Som diskutert ovenfor antyder figur 9 at de organisasjonene som fikk størst tilskudd var de som i størst grad tapte på reformen. For å få et bedre innblikk i hvilke faktorer som trekker gevinsten opp eller ned, er prosentvis gevinst ved omleggingen kryssplottet mot fire andre variable i figur 12. Vi ser at flere medlemmer, høyere prosent av samlet tilskudd mottatt som skjønnstilskudd, høyere prosent av samlet tilskudd mottatt som ferie- og velferdstiltak, og økt alder ser ut til å trekke i retning av lavere prosentvis gevinst.

Figur 12 Korrelasjon mellom gevinst ved endringen og andre variabler

-50050100Prosentvis gevinst

4 6 8 10 12

Log antall medlemmer

-50050100Prosentvis gevinst

0 20 40 60 80

Prosent skjønnstilskudd

-50050100Prosentvis gevinst

0 10 20 30 40 50

Prosent tilskudd til ferie- og velferdstiltak

-50050100Prosentvis gevinst

0 5 10 15 20 25

Alder

For å se på størrelsen av effektene viser tabell 5 resultatene fra en regresjonsanalyse. I tabellen angir kolonne (1) hvordan en rekke variable påvirker prosentvis endring i tilskuddet som følge av regelendringen. Variablene er antall medlemmer, prosent av tilskuddet under den gamle ordningen som var skjønns- eller ferie- og velferdstilskudd, alder (år siden organisasjonen fikk tilskudd første gang) og en binærvariabel som angir om organisasjonen har fått støtte helt siden 1982. Antall medlemmer er inkludert på logaritmisk form. Estimatet må derfor tolkes som en semielastisitet, dvs. at én prosent økning i antall medlemmer er estimert til å føre til

1,75 prosentpoengs reduksjon i gevinst av endringen.⁹ Hvis man mottar 1 prosentpoeng mer av støtten som skjønnstilskudd eller ferie- og velferdstiltak, fører dette til henholdsvis 1,02 og 1,79 prosentpoengs reduksjon i forventet gevinst av endringen.

Organisasjoner som har fått støtte lenger kommer dårligere ut: Et år økt alder fører til 0,05 prosentpoeng redusert gevinst. Men dette ser ut til i mindre grad å påvirke de som har vært med siden 1982, siden de har 0,96 prosentpoeng større gevinst enn andre organisasjoner, alt annet holdt likt. Standardfeilene er små for alle estimatene, bortsett fra effektene av alder, som er forholdsvis upresist estimert og ikke signifikant forskjellig fra null.

Tabell 5 Regresjonsanalyse av prosentvis gevinst ved endringen

(1) (2)

Koeffisient Standardfeil Koeffisient Standardfeil

Log antall medlemmer -1.75 0.09 -5.60 0.42

Log antall medlemmer i andre 0.27 0.03

Prosent skjønnstilskudd -1.02 0.01 -1.01 0.01

Prosent ferie- og velferdstiltak -1.79 0.01 -1.77 0.01

Alder -0.05 0.02 -0.04 0.02

Støtte siden 1982 0.96 0.38 0.43 0.29

Konstantledd 89.13 0.55 101.53 1.41

R² 0.99 0.99

Det viser seg at én prosent flere medlemmer har ulik effekt på store og små organisasjoner. For å ta høyde for dette inkluderer vi i spesifikasjonen i kolonne (2) logaritmen av antall medlemmer i andre potens. Dette leddet er positivt, så effekten av én prosent flere medlemmer har sterkest negativ effekt for små organisasjoner. I organisasjoner med mer enn omtrent 32 000 medlemmer tilsier estimatet at flere medlemmer gir økt gevinst. Men siden det er få organisasjoner med mer enn 32 000 medlemmer, er dette estimatet lite presist. Når vi inkluderer det kvadratiske leddet blir

9 Dette skal tolkes som følger: Anta at en organisasjon får 10 % økning i tilskuddet ved overgang fra 2004 til 2005 regler. Da forventer vi at en annen organisasjon, som er identisk med den første, bortsett fra at den har 1 % flere medlemmer (men samme alder, samme skjønnstilskuddsandel og samme ferie- og velferdstilskuddsandel), får en økning på 8.25 % (=10 % -1.75 %) i tilskuddet ved overgang fra 2004 til 2005 regler.

koeffisienten på variabelen for å ha fått støtte siden 1982 halvert, og er ikke lenger signifikant. Dette tyder på at det er liten forskjell på de som har føtt støtte fra 1982 og andre når vi i) holder andre faktorer konstante og ii) tar hensyn til at økt medlemsmasse har mindre marginal effekt hvis organisasjonen har mange medlemmer.

Vår konklusjon er at de organisasjonene som tidligere hadde høy skjønnstilskuddsandel, høy andel fra ferie- og velferdstiltak, samt organisasjoner med mange medlemmer, kommer dårligere ut. Dette kan nok i stor grad komme av at basistilskuddet har prosentvis økt mer enn de andre tilskuddene.

4 Organisasjonenes holdning til endringene

For å kartlegge hvordan organisasjonene har reagert på endringene i tilskuddsordningen ble det gjennomført en spørreundersøkelse. Før undersøkelsen ble designet, inviterte vi 14 organisasjoner til et møte der også representanter fra Fordelingsnemnda, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Sosial- og helsedirektorater deltok. Fra organisasjonene møtte representanter fra fem organisasjoner. Etter møtet sendte vi ut en pilotundersøkelse til ti organisasjoner.

Skjemaet som ble brukt i pilotundersøkelsen fungerte bra, slik at senere ble et nesten identisk skjema sendt til de resterende organisasjonene.

Inkluderte de som var med i pilotundersøkelsen ble skjemaet sendt til alle de 115 organisasjonene som mottok støtte i 2005. Av disse svarte 44 organisasjoner,¹⁰ som gir en svarprosent på 38 %. Den lave oppslutningen skyldes trolig til en viss grad en forholdsvis kort svarfrist siden hele utredningsprosjektet hadde en tidsramme på bare to måneder. Svarprosenten var høyere for store organisasjoner enn for små. For å ta høyde for dette har vi i deler av analysen benyttet en vekting for frafall hvor alle de 115 organisasjonene er delt inn i fem like store grupper etter størrelse (like mange organisasjoner i hver gruppe). I de tre minste gruppene var svarprosenten 30 %, i gruppe fire var den 39 % og i gruppen med de største organisasjonene var svarprosenten 61 %.

10 Det kom også inn noen besvarelser så sent at vi ikke var i stand til å ta dem med i rapporten.

Undersøkelsen har en del åpne spørsmål, noen spørsmål hvor man kan krysse av for flere alternativer, og en del spørsmål med ett enkelt svar. Mange av spørsmålene gir også rom for utdypende forklaringer. En oversikt over alle avgitte svar er gitt i Appendiks D. Avsnitt D.1 tabulerer svarene på spørsmålene med ett enkelt svar. I tabuleringene er det brukt tre metoder for å veie organisasjonene. Først er det uveide tallet oppgitt. Så følger resultater hvor organisasjonene er veid med korreksjon for ulik svarprosent for å forsøke å rekonstruere svarene hvis alle organisasjonene hadde besvart undersøkelsen. Siden 30 % av organisasjonene i en av de tre gruppene med de minste organisasjonene svarte på spørreundersøkelsen, vil én besvarelse her telle for 1/0,3≈3,33 organisasjoner. En besvarelse i gruppen med de største organisasjonene, hvor svarprosenten var 60 %, vil telle for 1/0,6≈1,67 organisasjoner. I gruppen med de nest største organisasjonene var svarprosenten 39 %, så en besvarelse får her vekt 1/0.39≈2.56.

Til sist er en tabulering hvor antall medlemmer legges til grunn. Hvis vi antar at alle medlemmene i organisasjonen er enige, svarer dette til resultatet man hadde fått ved å intervjue individuelle medlemmer i stedet for organisasjoner. Appendiks D.2 gir svarene på spørsmålene med flere svaralternativer. Avsnitt D.3 gir svarene på de åpne spørsmålene.

I tillegg til bakgrunnsinformasjon om organisasjonene har undersøkelsen spørsmål om hvor fornøyde organisasjonene er med ulike sider ved endringene i tilskuddsordningen, og hvilke konsekvenser dette har hatt og kan komme til å få for organisasjonene. Videre er det spørsmål om hvor mange organisasjoner det bør være, og hvilke tiltak som er hensiktsmessige for å oppnå dette antallet.

4.1 Hva er holdningene generelt?

Det mest sentrale spørsmålet er kanskje hva organisasjonene mener om endringene.

Figur 13 viser en oversikt over holdninger til i) endringene generelt, ii) overføring av tilskudd til ferie- og velferdstiltak og iii) innføring av en nedre grense på 250 medlemmer for nye organisasjoner. Selv om alle svaralternativer forekommer, er et flertall av organisasjonene positive til endringene. Dette blir enda klarere hvis vi veier etter frafall. Hvis vi derimot veier med antall medlemmer, står de fleste medlemmene bak et nøytralt svar, men flere står bak et negativt enn et positivt svar. Årsaken er at

det er de små organisasjonene som er mest positive til endringene. Dette mønsteret blir omtalt nærmere i avsnittet under.

Figur 13 Organisasjonenes holdning til endringene

0 2 4 6 8 10 12 14 16

Svært misfornøyd Misfornøyd Både/og Fornøyd Svært fornøyd

Antall

Generelt Ferie- og velferdstiltak Nedre grense på 250

Svar på spørsmålene 2.1, 2.13 og 2,15, som angir hvor fornøyd organisasjonene er med endringene i sin helhet, hvor fornøyd de er med at tilskuddet til ferie- og velferdstiltak er blitt overført til den sentrale tildelingen, og hvor fornøyd de er med innføringen av et krav om 250 medlemmer for å bli støtteberettiget.

Blant de positive trekkene ved endringen som trekkes frem er større bevilgninger enn før. Mange er også fornøyd med bedret oversikt over midlene etter at støtten til ferie- og velferdstiltak har blitt sentralisert. Mer rettferdig fordeling blir også trukket fram av en del. Blant de negative forholdene som trekkes fram er redusert tilskudd og økt byråkrati ved å fordele midler til organisasjonenes lokalledd.

Organisasjonene som er negative til sentraliseringen av tilskuddet til ferie- og velferdstiltak trekker typisk frem at aktive organisasjoner ikke lenger får mer penger enn mindre aktive organisasjoner, samt at lokallagene kan bli mindre aktive som følge av endringen. De som er positive trekker frem at de tidligere ikke har fått støtte fra

fylkesmennene, og at organisasjonene har bedre oversikt over lokallagenes aktivitet enn det fylkesmennene har.

De som er negative til en nedre grense på 250 medlemmer for å bli støtteberettiget trekker stort sett frem at det finnes små diagnosegrupper som vanskelig kommer over 250 medlemmer, samtidig som diagnosegruppene fungerer best hvis de kan ha en egen organisasjon. Noen mener det bør være mulig med dispensasjon fra denne regelen. Positive effekter som trekkes fram er at minstekravet forhindrer oppsplitting av organisasjonene, og kan redusere tilveksten av nye organisasjoner.

Det er omtrent like mange organisasjoner som tror endringene vil føre til økt aktivitetsnivå som til redusert aktivitetsnivå. Bare én organisasjon svarer at de tror det er mer sannsynlig enn før at de blir lagt ned, mens 27 % tror det er mindre sannsynlig enn før at de blir lagt ned. Siden tilskuddet til ferie- og velferdstiltak, som tidligere ble gitt til organisasjonenes lokalledd, nå gis til organisasjonene sentralt, kunne man tro at innflytelse flyttes fra lokalt til sentralt plan. Men bare 30 % av organisasjonene frykter dette. Merk dog at mange av skjemaene er besvart av organisasjonenes sentralledd.

Ingen av organisasjonene tror endringene har gjort det mer sannsynlig at de vil slå seg sammen med andre organisasjoner, mens 11 % av de som besvarte undersøkelsen mener det er mindre sannsynlig enn før at de vil slå seg sammen med noen.

Organisasjonene ble også spurt om hvilke tiltak de støtter som tar sikte på å redusere antall organisasjoner. Hele 43 % støttet økt tilskudd til organisasjoner som slår seg sammen (43%). Et utvalg for å mekle fram sammenslåinger og strengere krav til antall medlemmer for å bli støtteberettiget fikk støtte fra hhv. 33 % og 30%. Det er også en viss oppslutning om å øke medlemstilskuddet (18%) og skjønnstilskuddet (14%). Upopulære tiltak er reduserte tilskudd til alle organisasjonene (0%), reduserte tilskudd til små organisasjoner (9%), og redusert basistilskudd (9%). De siste tallene avspeiler nok også en generell skepsis til alle typer kutt i tilskuddet.

Argumenter som trekkes fram for å begrunne at det kan være viktig å begrense antall organisasjoner er i) sikre økt innflytelse for de nåværende organisasjonene (50%) og ii) sikre at alle organisasjonene får et rimelig tilskudd (43%). Hovedargumentet mot å

begrense antall organisasjoner er hensynet til at alle grupper av funksjonshemmede skal ha en organisasjon som representerer dem (77%).

4.2 Hvem mener hva?

For å undersøke hvilke organisasjoner som er positive og hvilke som er negative til endringene, har vi sammenstilt dataene fra spørreundersøkelsen med tallene for tilskudd. I tabell 6 presenterer vi resultatene fra en ordnet probit-analyse.¹¹ Dette er en metode som tar høyde for at det er flere svaralternativer som har en naturlig rangering, i vårt tilfelle fra svært negative holdninger til svært positive holdninger. Siden

”avstanden” mellom svaralternativene ikke nødvendigvis er like stor – det kan for eksempel være mindre skille mellom svært negativ og negativ enn mellom negativ og nøytral – kan vi ikke bruke en vanlig lineær modell. Den ordnede probit-modellen vil derimot ta høyde for denne typen problemer. I denne typen modeller kan ikke de estimerte parameterne gis en direkte tolkning, men større tall betyr større effekt av denne variabelen.

Den første kolonnen i tabell 6 viser holdninger til endringene generelt (spørsmål 2.1), mens de to neste kolonnene angir holdningene til å overføre tilskuddet til ferie- og velferdstiltak til generell driftsstøtte og innføring av kravet om minst 250 medlemmer for nye støtteberettigede organisasjoner (hhv. spørsmålene 2.13 og 2.15). Den klareste tendensen er at organisasjonene som tjente mest på endringen, målt ved gevinst i forhold til den kontrafaktiske analysen beskrevet i Boks 3-1, er mest positive til endringene generelt og til overføringen av tilskuddet til ferie- og velferdstiltak. Antall medlemmer og alder har mindre effekt, og er ikke signifikant. Men det er en tendens til at organisasjonene er mer positive til endringene jo eldre de er. Effekten av antall medlemmer er så usikker at den bør sees på som nær null. Holdningene til 250 regelen er i liten grad korrelert med noen av forklaringsvariablene, selv om det er en tendens til at større organisasjoner er mer positive til dette enn små organisasjoner. Noe av årsaken til at denne holdningen er vanskelig å forklare kan være at dette i mindre grad angår de organisasjonene som allerede er støtteberettiget.

11 Se for eksempel Greene (1997: Kap. 19.8) eller Wooldridge (2002: Kap. 15.10) for flere detaljer rundt ordnete probit-analyser.

Tabell 6 Ordnet probit-analyse av holdninger til endringene

Generelt Ferie- og

velferdstiltak Nedre grense på 250

Koef s.f. Koef s.f. Koef s.f.

Prosentvis gevinst 0.032 0.008 0.032 0.008 -0.004 0.007 Log antall medlemmer -0.055 0.115 0.155 0.114 0.137 0.109

Alder 0.050 0.033 0.008 0.027 0.003 0.027

Pseudo-R² 0.18 0.18 0.03

Koef er estimert parameter og s.f. er standardfeil. Prosentvis gevinst er gevinst i forhold til den kontrafaktiske analysen med tilskudd etter 2004-regler beskrevet i Boks 3-1.

5 Hvor mange organisasjoner bør det være?

Vi har ovenfor studert hvordan antall organisasjoner og deres medlemstall har utviklet seg over tid, samt hva som har vært gjort for å påvirke dette tallet. Før vi kan gi en meningsfull drøfting av hvor hensiktsmessige endringene har vært, er det nødvendig å se litt på hvor mange organisasjoner det ideelt bør være, og i alle fall hvilke faktorer dette avhenger av.

Organisasjonene har flere roller. For det første skal de drive likemannsarbeid og fungere som et samlingspunkt for personer med samme nedsatte funksjonsevne.

Videre skal de arbeide som interessegruppe for å informere politikere og byråkrati, og jobbe for å få gjennomført tiltak som er viktige for sine medlemmer.

For å kunne utføre dette på en mest mulig tilfredsstillende måte er det nødvendig med en viss grad av spesialisering siden ulike former for nedsatt funksjonsevne fører til forskjellige behov og interesser. Men det er også kostnader forbundet med drift av mange organisasjoner, så det bør være et begrenset antall organisasjoner. I Appendiks B presenterer vi en modell basert på politisk økonomi hvor vi finner optimalt antall organisasjoner. Modellen er stilisert, så den kan ikke brukes til å gi noe eksakt tall.

Den sier derimot noe om hva som påvirker optimalt antall organisasjoner, og kanskje viktigere hvordan forskjellige finansieringsordninger påvirker hvor mange organisasjoner som blir etablert.

I modellen antar vi at funksjonshemmede kan klassifiseres langs en akse etter funksjonshemmingens karakter. Dette skal bare tolkes som at de som er nær hverandre på aksen med større fordel kan være i samme organisasjon enn de som er langt fra hverandre. Vi plasserer så et gitt antall organisasjoner på aksen. Disse organisasjonene produserer et gode for medlemmene sine. Dette bør tolkes vidt som alt man får ut av å være medlem av en organisasjon, som tilbud om samlinger, informasjonsmateriale og noen som jobber for ens rettigheter og interesser. Jo bedre tilpasset organisasjonen er det enkelt medlem, jo bedre er det å være medlem av den.

Dette modellerer vi ved at organisasjonen er bedre hvis den ligger nær medlemmet på den tenkte linjen. Hver person vil da være medlem i den organisasjonen som i best grad svarer til ens behov, det vil si den som er ”nærmest”. Hvor mange organisasjoner det bør være, kommer an på tre faktorer. For det første hva kostnadene ved å drive en organisasjon er; jo dyrere det er å drive en organisasjon, jo færre organisasjoner bør det være. For det andre hvor nyttige organisasjonenes arbeid er; jo nyttigere det er, desto flere organisasjoner bør det være. For det tredje hvor problematisk det er å være med i en organisasjon som ikke helt svarer til ens behov, det som i deler av økonomilitteraturen kalles ”transportkostnaden”.

Vi ser så på hva som skjer hvis organisasjonenes medlemmer selv må bære kostnaden ved å drive organisasjonen. En likevekt er her definert som en situasjon hvor det ikke er flertall i noen organisasjon for å dele den i to. Legg merke til at hvis en organisasjon favner veldig vidt, vil det være mange som er i periferien av organisasjonens hovedområde, og disse vil kunne ha interesse av å bryte ut. Hvis organisasjonen er liten, vil det være få i periferien, og liten interesse for å bryte ut. Vi kan beregne hva som er den største organisasjonen uten fare for utbrytere. Det viser seg at når medlemmene selv må bære kostnadene ved å drive organisasjonen, blir optimalt antall organisasjoner etablert. Dette kan sees på som en parallell til frikonkurranseløsningens effektivitetsegenskaper i standard økonomisk teori.

Problemet med denne løsningen er selvfølgelig at det kan bli svært dyrt for medlemmene å være medlem av organisasjonen, så det er ønskelig at det offentlige gir økonomisk støtte av fordelingsmessige hensyn.

Vi studerer også hva som skjer hvis det innføres et offentlig tilskuddssystem. Først tar vi for oss hva som skjer hvis alle organisasjonene får det samme støttebeløpet, noe