SOSIALPOLITIKKEN I EF

=:-:~

~),

SOSIALPOLITIKKEN I EF

er ein av fleire rapportar frå FAFO sitt

forskningsprogram «Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringar for fag rørsla».

Rapporten tek føre seg utviklinga av og innhaldet i EF sine sosialpolitiske tiltak. Her vert det skilt mellom eigne tiltak på den eine sida og tiltak med sikte på

å

koordinere medlemsstatane sine

inntektssikringsordningar på den andre.

Rapporten drøftar også sosialpolitiske fylgjer av den pågåande og framtidige prosessen i Noreg si tilnærming til EF. Her vert det skilt mellom dei alternative fylgjene av ein EØS-avtale og eit norsk medlemskap i EF. Rapporten er del av eit treårig prosjekt finansiert av NORAS.

N

o

''-:R . W. --,4

f \ "

E o E N',··' S

- .-'- ~-<-

mm ^{- ~ -}

^/1-(

. / '

( ~ ", '

^-11-0

<'~ _o

__ .'

_' ^{-1 .- 0>.} _'0 ^-_~

~

'1-., .

-11-(

1

U

S R

~ ~~

FAFO-rapport nr. 111

ISBN 82-7422-049-8

/)

FAFO

I

Postboks 2947 Tøyen

0608 Oslo Tlf 22 67 60 00 Faks 22 67 60 22

~ ..

~ o,

~

:t

"5

~

<

Ol ...., r

o a. ro 3 ro

VI

O

VI

:;

r

"'O

O

r

:3

A A m Z m

"Tl

. "

}>

. "

O

Sosialpolitikken _{i EF}

Ivar Lødemel

FAFO-rapport nr. 111

1

© FAFO 1991 3. opplag 1994 ISBN 82-7422-049-8

Omslagsillustrasjon: Karl Rikard Nygaard Omslag og trykk: C. Fa/ch Hurtigtrykk, Oslo

Fagrørsla og Europa: Rapportserle frå FAFO

Denne rapporten inngftr i ein serie FAFO gir ut med utgangspunkt i forskings­

programmet Fagrørsla og Europa. Den felles problemstillinga er kva utfordringar internasjonalisering og europeisk integrasjon reiser for fagrørsla og det norske samfunnet på ulike felt. Siktemålet er å bidra til ein open og nyansert debatt både i fagrørsla og norsk offentlegheit.

Programmet gftr over fleire ftr, spenner over eit breitt spekter av prosjekt og problemstillingar, og har ulike oppdragsgivarar og samarbeidspartnerar.

Internasjonalisering og europeisk Integrasjon - utfordrlngar for fagrørsla.

Oppdragsgivar: LO. Medarbeidarar: Jon Erik Dølvik (prosjektleiar), Dag Stokland og Dag Olberg. I tillegg har Knut N. Kjær, ECON, Andreas Gaarder og Ivar Hippe levert rapportar.

Ein opnare europeisk marknad - utfordringar for Næringsmiddelindustrien.

Oppdragsgivar: Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund og NHO.

Medarbeidarar: Arild H. Steen (prosjektleiar) og Torunn Olsen.

EF-tilpassing og harmonisering av skattar og avgifter - verknader for otTentleg sektor. Oppdragsgivarar: NORAS, Norsk Kommuneforbund og Statstjenestemanns­

kartellet. Medarbeidarar: Axel Pedersen (prosjektleiar) og Espen Paus.

Europeisk integrasjon, velferdsstaten og den sosiale dimensjonen. Oppdragsgivar:

NORAS. Prosjektleiar Kftre Hagen koordinerer arbeidet innanfor FAFO si velferds­

statsgruppe.

Sosialpolitikk og minstesikring I Europa. Oppdragsgivar: NORAS. Prosjektleiar: Ivar Lødemel.

Norsk standard under endring? Nye reguleringsmodellar for helse, tryggleik og miljø i Europa. Oppdragsgivar: Miljøverndepartementet, Familie- og forbrukar­

departementet, Sosialdepartementet og Kommunaldepartementet. Medarbeidar: Liv Tørres.

Fleire av FAFO sine andre prosjekt kjem også inn på problemstillingar knytte til europeisk integrasjon. Ove Langeland arbeider med temaet Overskuddsdeling og økonomisk demokrati i eit samanliknande europeisk perspektiv. Jon M. Hippe og Axel Pedersen samanliknar Velferdsordningar på arbeidsplassen og sosiale arbeidskrafts­

kostnader i fleire europeiske land. Båe prosjekta har NORAS som oppdrags giv ar. I fleire av prosjekta samarbeider FAFO med andre norske og internasjonale forskings­

institusjonar.

Rapportar og arbeidsnotat frå prosjekta blir publiserte i ein felles serie med tittelen

"Fagrørsla og Europa". Publikasjonane har ulike analytiske utgangspunkt og dei einskilde forfattarane stftr ansvarlege for vurderingane.

3

Rapportar frå serien kan tingast direkte frå FAFO, tlf. 02-71 6000, eller ved å skrive til adressa vår: FAFO, Fossvegen 19, 0551 OSLO 5. Følgjande rapportar er publiserte:

Jon Erik DØlvik, Dag Olberg og Dag Stokland Fagbevegelsen og Europa

Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringar for fagrørsla Ivar Hippe

Det nye markedet i bedrifter

Overnasjonalt eigarskifte, finans spekulasjon og fusjonskontroll Kåre Hagen

Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon Knut N. Kjær

Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa Andreas Gaarder

1992 og harmoniseringen av indirekte skatter Konsekvensar og utfordringar for fagrørsla Ivar Lødemel

Sosialpolitikken i EF

Følgjande arbeidsnotat er publiserte:

Andreas Gaarder

En økonomisk og monetær union i Europa?

Espen Paus og Axel West Pedersen

EF, skatteharmonisering og offentlig sektor Anne Rogstad

Oppsigelsesvern i Norge og EF

Følgjande rapport blir publisert vinteren 1991:

Liv Tørres, Dag Olberg og Jon Erik Dølvik Standardisering - miljø i omforming?

Innhald

Forord ... . 7

Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Kven sitt Europa? ^. ... ... . . . . . . . . . . . . . . .. 10

Kapittel 1 Historisk oversikt: Sosialpolitikken i EF frå Roma-traktaten til i dag . . ^. . ... ^{. .}.. .. ^. ... 14

1.1 Frå 1957 til 1970: Grunnlaget blir lagt .^. . ... . . . .. 14

1.2 Frå 1970 til 1984: Ekspansjon og tilbakeslag .^. . ^. .^. . 18

1.3 Ny satsing etter 1984: Einskapsakta og "det sosiale rom" . . . . . . . . . . . . . .. 20

Kapittel 2 Sosialpolitiske tiltak i EF-regi .. . . . . . . . . . . .. 27

2.1 Strukturfonda .. ...^. . .^. ... . .. 28

2.1.1 Det europeiske utviklings- og garantifondet for landbruket, utviklingsseksjonen (EUGLF) . . . . . . . 28

2.1.2 Det europeiske fondet for regionalutvikling (EFRU) 28 2.1.3 Det europeiske sosialfondet (ESF) . . . . . . . . . . 29

2.2 Tiltak for prioriterte grupper . ^. . ....^{. .} ..^. ..^{. .} . 31

2.2.1 Funksjonshemma.... . ... 31

2.2.2 Kvinner .^. ...^. ...^{. . .}..^{. .}....^{. .}.. 33

2.2.3 Eldre ^. .. ..^{. .}.... .^{. .} ....^. ..^. .^{. .} .. 35

2.2.4 Barn og ungdom . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 36

2.2.5 Fattige .. . . .. .. ^. ..^.....^....^. .. 37

Kapittel 3 Samordningstiltak for inntektssikring . . ....^. .. 42

3.1 Trygd . . . .. . . .. . . ... . 44

3.2 Sosialhjelp/garantert minsteinntekt ^. . . . . . . . . . .. 50

3.2.1 Sosialhjelp . . . .. . . .... . ^.... 52

3.2.2 Garantert minsteinntekt . . . . . . . . .. 57

Kapittel 4 Noreg og EF ^. . . . . . 61

4.1 Arven frå 1972. . ... . ... . . ... 61

4.2 EØS-prosessen ^{. . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . ... . 64}

4 . 3 . Ein norsk velferdsstat i EØS/EF? ^{. . . . . . . . . ..... . 74}

Vedlegg ¹ Ein del sentrale EF-omgrep og institusjonar ^{. .. . . . . 80}

Vedlegg 2 Det sociale charteret ^. . . . .. 82

Litteraturliste ^{. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .} 89

6

Forord

Målsetjinga med denne rapporten er todelt. For det fyrste vil eg gi ei oversikt over og drØfting av innhaldet i EF sine sosialpolitiske tiltak.

Dette er temaet for dei tre fyrste kapitla: I det fyrste kapitlet blir den historiske prosessen til EF sin sosialpolitikk skissert. I kapittel 2 blir den praktiske utforminga til dette politikkområdet skissert, og framtidige utviklingsretningar diskuterte. Medan dei to første kapitla drØft ar EF sine eigne ordningar, så skisserer det tredje kapitlet EF sine tiltak for å koordinere medlemslanda sine ordningar inn an trygd og sosialhjelp. I det fjerde kapitlet vil eg drøfte den pågåande og framtidige sosialpolitiske prosessen i samband med Noreg si tilnærming til EF.

Rapporten er ein del av eit treårig prosjekt finansiert av NORAS.

Mange skal ha takk i samband med utarbeidinga av denne rapporten. Det gjeld fyrst og fremst kollegaene på FAFO. Også Lars Inge Terum, Aksel Hatland og Helge Hjort har bidratt med verdifulle kommentarar. Ei spesiell takk til Nicole Hennum og Jon S. Lahlum som gjorde det mulig å gi ut rapporten under stort tidspress.

Oslo, januar 1991

Ivar Lødemel

Innleiing

EF-samarbeidet vil gå inn i ein ny fase ved utgangen av 1992. Innan den tid skal hindringane vere fjerna slik at målet om ein "indre marknad"

skal vere oppnådd. I dette omgrepet ligg det at varer, kapital, tenester og arbeidskraft skal kunne flyte fritt innafor fellesskapen. Det er dette som blir omtala som "dei fIre fridomane". I samband med gjennomføringa av dette prosjektet møter ein ofte omgrepet

"den sosiale dimensjon".

Meininga er at EF i samband med opprettinga av den indre marknaden skal kome fram til ei rekkje avtalar som sikrar dei sosiale rettane til EF­

borgarane.

Det er naturleg å byrje denne framstillinga med å klargjere kva som ligg i dette omgrepet. Det fyrste spørsmålet blir då: Ein sosial dimensjon ved

kva?

Sidan mykje tyder på at EF går i retning av eit nærare samarbeid også politisk, mot ein "ny stat" over nasjonsstatane, ville det vere rimeleg å tru at "dimensjonen" representerer ein "europeisk velferdsstat". I dette perspektivet blir den sosiale dimensjon "velferds­

aksane" ved denne super-staten. I dag er dette ikkje tilfelle:

Den sosiale dimensjonen er i dag fyrst og fremst ein dimensjon ved dei fire fridomane.

Dette har to sider. For det fyrste meiner fleirtalet i EF at ein stor og fri marknad må balanserast ved også å sikre at visse minste­

standardar for velferd vert gjeldande for alle medlemslanda. På denne måten vil ein søkje å unngå "sosial dumping": Utan minstekrav til arbeidsforhold og velferd kan kapitalen (og med det arbeidsplassane) bli flytta til land der standardane er låge. For det andre vil ein sikre velferda for dei som flyttar over landegrensene for å sØkje arbeid.

Den forståinga av sosialpolitikk som ligg til grunn for den sosiale dimensjonen er difor snevrare enn det vi til vanleg omtalar som velferdspolitikk. Medan dei nasjonale velferdsstatane femnar om dei fleste behovssituasjonar, så er den sosiale dimensjonen fyrst og fremst retta mot behov som oppstår i samband med lønsarbeid. Dette må sjåast i lys av heimelsgrunnlaget for EF-politikken: Dei sosialpolitiske tiltaka er alle heirnla i den delen av Roma-traktaten som omhandlar dei fIre fridomane.

8

Dette rnA vidare forstAast i lys av EF si prinsipielle haldning til overnasjonal politikk: Alle tiltak som kan besluttast på nasjonalt plan skal framleis høyre heime der. I fylgje dette "subsidiaritetsprinsippet" er også velferdspolitikk i hovudsak eit nasjonalt ansvar. I Romatraktaten er det difor ingen bindande avtalar om omsorgstenester for eldre, sosialhjelp og andre område som ikkje har direkte innverknad på den frie flyten av varer, tenester, kapital og arbeidskraft. Såleis vil størstedelen av dei

"sosialpolitiske" satsingsområda til EF i Noreg bli omtala som arbeids­

miljøtiltak og arbeidsmarknadspolitikk.

I denne framstillinga skal vi likevel i hovudsak halde oss til den norske forståinga av sosialpolitikk. Når vi spør kva fylgjer ei EF­

tilpassing vil få for den norske velferda, er det fyrst og fremst kjerne­

område som inntektssikring gjennom folketrygda og sosialhjelpa sine yting ar vi har i tankane.

Når EF igjen står øvst på den norske politiske dagsorden, er utfordringa for den norske velferdsstaten eit sentralt tema, slik det ogsA var det i opplØpet til folkeavstemminga om medlemskap i 1972. Ramma for debatten er likevel svært forskjellig for kva som var tilfellet ved førre korsvei. Noreg står i dag overfor eit EF som omfattar 12 land mot

6

i 1972. EF-landa tek i dag unna nær 70% av eksporten vår mot berre om lag 30% for tjue år sidan. Dei landa som enno står utanfor er i ferd med A slutte seg til anten gjennom medlemskap eller gjennom omfat­

tande samarbeidsavtalar. Viktigast her er dei pAgAande EØS-forhandlin­

gane mellom EF- og EFr A-landa. For fleire av EFr A-landa er for­

handlingane eit steg pA vegen mot fullt medlemsskap. Austerrike har allereie søkt og Sverige har nyleg gjort det klart at dei vil søkje om å bli medlem. Noreg sin situasjon er meir uavklara, men sterke politiske krefter ser ein EØS-avtale som eit mellombels steg på vegen mot fullt medlemsskap. Revolusjonane i Sentraleuropa opnar i tillegg for ei rekkje med land som har ei tilknyting til EF som sitt klare mAl.

Det andre forholdet som gir ny aktualitet til EF i velferdssamanheng er den nye satsinga pA dette feltet i samband med opprettinga av den indre marknaden i 1992. EF gjennomgår i dag store endring ar i retning

av forpliktande samarbeid som vil utvide fellesskapen til noko meir enn eit frihandelsområde.

Den norske velferdsstaten står også overfor heilt andre indre spenningar enn kva tilfellet var sist. Ved førre stortingsval fekk vi ein omfattande debatt omkring

prinsippa

for den norske velferda. Tidlegare har usemja mest vore knytt til omfanget og fordelinga av denne. I denne situasjonen er det naturleg at vi i større grad rettar augene utover, både for å sjå korleis andre land ordnar seg, og ikkje minst for å studere korleis den europeiske integrasjonen påverkar nasjonal velferd. Eg vil i denne rapporten ta fatt med å peike på det som eg meiner er dei viktigaste spørsmåla i denne samanhengen.

Kven sitt Europa?

Om vi skal drØfte framtidig utvikling av velferdsstatane, må vi fyrst skissere korleis desse varierer. Trygdene utgjer den klart største utgiftsposten i velferdsstaten. Korleis desse er finansierte gir ofte ein god peikepinn om kva slags prinsipp som ligg til grunn for inntektssikringa i eit land. Hovudskiljet her går mellom

skatteprinsippet

og

forsikrings­

prinsippet.

Sjølv om alle system vil ha element av ulike finansierings­

former, så uttrykkjer det fyrste at trygdene fyrst og fremst blir finansierte gjennom skattar og avgifter. Viktigaste forskjellen på desse to finan­

sieringsprinsippa er at medan skatteprinsippet opnar for fordeling mellom ulike grupper, så byggjer det andre på at ein i større grad får igjen i høve til det ein har betalt inn til trygda.

Denne skilnaden får også fylgjer for kva som utløyser retten til velferdsyting ar. Skatteprinsippet gjer det såleis mogleg å ta utgangspunkt i

medborgarskap

som viktigaste kriterium etter at behovet til den einskilde er dokumentert. Ved å knyte rettane til innbetalingar, er forsikringsprinsippet kjenneteikna ved at rettane of tast er opptente i samband med lønsarbeid.

Både sosialhjelp og skattefinansierte trygder er bygd på medborgar­

skap som grunnlag for rett til hjelp. Likevel kan ein hevde at medan 10

trygd framhevar

kjensla

av medborgarskap, kan det å vere avhengig av sosialhjelp vere med på å underminere denne kjensla. Det kan hevdast at i mange sine auge er sosialhjelp framleis fattighjelp, og med ei slik haldning er ein også med på å stemple mottakarane som mindreverdige borgarar, altså ei underminering av medborgarskapet til mottakaranel. På same måten som trygda, viser også sosialhjelpa store variasjonar frå land til land. Ordning ane skil seg frå kvarandre ved å ha bevart meir eller mindre av trekka til den føregåande fattighjelpa. Dette spørsmålet blir viktig når vi skal drøfte sosialhjelpa si rolle i den framtidige europeiske samordninga av velferdspolitikk.

Det er nok som skil dei ulike europeiske landa frå kvarandre på desse områda til at vi kan snakke om ulike velferdstradisjonar. Grovt skissert kan vi dele desse i fIre hovudgrupper:

I dei

skandinaviske

landa byggjer den offentlege inntektssikringa i større grad enn dei andre på medborgarskap. Såleis har t.d. alle rett på pensjon frå folketrygda når dei fyller 67 år. Også i vårt trygdesystem fInn vi sterke element av forsikringsmodellen, men då berre i utmålinga av trygdene; tilleggspensjon. Denne blir gitt i tillegg til dei grunn­

ytingane som alle som oppfyller stønadskriteria (alder, uførheit o.s.b.) har rett til. Det relativt høge nivået på y ting ar som alle har rett til, er det som ofte blir peikt på når den skandinaviske velferdspolitikken blir framheva som høgt utvikla. Medan dette fyrst og fremst kjem av utviklinga av trygdene, så har vi i dei skandinaviske landa ei sosialhjelp som på mange måtar ligg nærare tidlegare tiders fattighjelp enn kva tilfellet er i land med ein velferdsstat som alt i alt er dårlegare utvikla;

skjønnspreg a y ting ar retta mot dei fattigaste i befolkninga2•

I dei

ang/o-saksiske

landa (Storbritannia) har ein dårlegare utbygde trygder. Desse er i større grad bygde på forsikringsprinsippet. Dei låge y ting ane kombinert med utestenging av store grupper som ikkje har hatt høve til å innbetale premiar, gjer at systemet krev ei mykje meir

l: Sjå Lødemel 1990.

2: Sjå Kuhnle 1990 for ei oversikt over hovudtrekka i den skandinaviske modellen.

omfattande sosialhjelp enn det vi er vande med. Denne er derimot meir rettigheitsprega og nasjonalt standardisert enn hos oss.

I dei

kontinentale

landa (t.d. Tyskland, Belgia, Austerrike) finn vi den sterkaste reindyrkinga av forsikringsprinsippet i Europa. Til forskjell frå Storbritannia, har t.d. Tyskland eit betre utbygd trygdesystem både når det gjeld nivå på ytingane og andelen av befolkninga som er inkludert. Her har ein såleis jamt over ei mindre omfattande sosialhjelp enn i Storbritannia. Sjølv om denne er meir standardisert enn hos oss, så har den likevel meir til felles med den skandinaviske enn den anglo­

saksiske sosialhjelpa.

Eit ytterpunkt finn vi i dei

latinske

landa. Desse er mindre einsarta enn dei tre fyrste. I middelhavslanda er ordningane mykje mindre utbygde enn lenger nord. Spesielt gjeld dette sosialhjelpa der verken Spania, Portugal, Italia eller Hellas har oppretta nasjonale ordning ar.

På trygdesida er det i dag fleire ting som tyder på at utviklinga i EF-landa i tida framover vil gå i retning av den kontinentale modellen).

Gjennom ei nærare tilknyting til EF kan også Noreg bli påverka av denne utviklinga. Her må ein skilje mellom tilslutnad gjennom medlems­

skap på den eine sida og ein EØS-avtale på den andre. Ved medlems­

skap vil Noreg for det fyrste bli omfatta av EF sine eigne sosialpolitiske tiltak og koordinasjonsordningar. Desse tek i stor grad utgangspunkt i arbeidslivet (og med det forsikringsprinsippet) heller enn medborgarskap som grunnlag for trygderettar. Sjølv om dette indirekte kan påverke også det norske prinsippet for finansiering, er det igjen viktig å minne om at det heller ikkje ved medlemsskap vil kome

krav

om endring ar. I EF vil utforminga av sosialpolitikken framleis vere eit nasjonalt ansvar.

For det andre kan ein eventuell EF-tilslutnad få indirekte fylgjer for den norske velferda, mellom anna ved moglege endring ar i det offentlege sine inntekter gjennom skatt og avgiftsharmonisering. I tillegg til å påverke dei offentlege inntektene kan ei slik harmonisering også påverke helsepolitikken gjennom lågare avgifter på tobakk og alkohol. Med N oreg nærare integrert i EF sin frie indre marknad, kan t.d. kravet frå nærings-

3: Kuhnle 1990, Lødemel 1989 b.

livet om karensdagar i sjukepengeordninga kome opp med forsterka styrke. Her vil argumentet vere at vi ikkje kan ha dyrare ordning ar enn dei som konkurrerer med oss pl't ein open marknad4• Pl't den andre sida kan tettare integrasjon i EF sin indre marknad pl'tverke det økonomiske grunnlaget for finansiering av offentlege velferdstenester i positiv retning.

For det tredje vil ei EF-integrering bl'tde gjennom medlemsskap og ein omfattande EØS-avtale auke samkvemmet med dei andre EF-landa, og med det styrke sjansane for læring og utveksling av ide ar. Det er ogsl't vanskeleg l't skilje verknader av EF-tilpassing frl't endringar som den norske velferdsstaten opplever uavhengig av EF-tilknyting.

I denne rapporten vil hovudvekta bli lagt pl't den fyrste dimensjonen;

EF sin eigen sosialpolitikk. Vi kan berre spekulere om framtidig konvergens som resultat av auka samarbeid. Ogsl't dei indirekte fylgjene er vanskeleg ml'tlbare.

Den sosiale dimensjonen er eit forsøk pl't å. utvide det ein kan kalle

"kremmarane sitt Europa" (dei fire fridomane) til også. å. bli eit folkets Europa. Med bakgrunn i det vi hittil har skissert om innhaldet i EF sin sosialpolitikk, blir eit viktig spørsml'tl i denne framstillinga om "folket"

skal omfatte alle

medborgarane,

eller om det blir eit meir avgrensa

"lønstakarene sitt Europa".

4: Paus og West Pedersen 1990.

Kapittel 1

Historisk oversikt: Sosialpolitikken EF frå Roma-traktaten til i dag

Sjølv om omgrepet "den sosiale dimensjon" er av nyare dato, så kan prinsippa som ligg til grunn for dette sporast tilbake til dei fyrste dokumenta som utpenslar EF sin politikk. Det er såleis ikkje noko nytt i at sosialpolitikk er på EF sin dagsorden. Men på same måten som integrasjonen har skote fart i samband med Einskapsakta, så har også sosialpolitikk fått ny aktualitet som ein nødvendig del av integrasjons­

prosessen.

I litteraturen er det ofte referert til fIre utviklingsperiodar for sosial­

politikken i EF. Taylor deler dei tre fyrste inn i "konvergens på lågt (ambisjons)nivå": 1957 til slutten av sekstitalet, perioden med "aksel­

lererande ambisjonar": 1970 til 1975. Denne vart i sin tur avløyst av ein periode prega av desillusjonar som enno var ein realitet då Taylor skreiv sin analyse på byrjinga av åtti-talet 5. Den fjerde og siste perioden som strekkjer seg frå midten av åtti-talet og fram til i dag, vil bli tillagd mest vekt i denne oversikta.

1.1

Frå

¹⁹⁵⁷

til

^1970:

Grunnlaget blir lagt

Dei fleste av dei sosialpolitiske program og vedtak som ligg til grunn for den sosiale dimensjonen i den indre marknaden fInn ein allereie nedfelt i Roma-traktaten. Desse er i stor mon bygde på avtalar som kom i stand i samband med opprettinga av Kol- og Stålunionen (1951), som var forløparen til EF. Bakgrunnen var at ein på femti-talet måtte få i stand

5: Taylor ¹⁹⁸³ s. 199-206.

avtalar som sikra mobiliteten til arbeidarane i desse industrlane. Lat oss fyrst skissere dei viktig as te sosiale vedtaka i traktaten6•

Bindande vedtak1:

*

*

*

*

artikkel 48 og 49 stadfestar arbeidarane sin rett til fritt å søkje arbeid i andre medlemsstatar.

artikkel 51, sosial sikring for gruppene nemnde ovanfor.

artikkel 119 slår fast prinsippet om lik løn for mannlege og kvinnelege arbeidstakarar.

artiklane 123-129 omhandlar Det Europeiske Sosialfondet.

Ikkje-bindande vedtak:

* generelt om leve- og arbeidsvilkår (artiklane 117 og 118)

* reglar om retten til betalt ferie (artikkel 120)

* prinsippet om ein felles yrkes utdanningspolitikk er skissert i artikkel 128.

Vi vil kome attende til desse i kapittel 2 og 3.

Mange hevdar at Roma-traktaten var av ein rein marknadsliberalis­

tisk natur, der det viktigaste siktemålet var opprettinga av ei frihandels­

sone gjennom innføringa av fri rørsle av personar og kapital, saman med fri utveksling av varer og tenester. Andre hevdar derimot at denne tolkinga gir eit for einsidig bilete, og peiker på at traktaten inneheld ei rekkje vedtekter og målsetjingar som, slik EF definerer dette, er av

6: Denne oversikta byggjer i stor grad på Venturini 1988 s 14.

7: Ein opererer med ¹⁰ typer av binda.nde vedtak i EF-systemet: Eit direktiv blir vedtatt av Ministerrådet, eller av Kommisjonen nllr den er gitt mynde til det. SjØlv om direktivet er bindande for me�emsstalane. vert det fyrsl bindando for don einskilde borgar når dette er innarbeidd i landet sine lover. Ei forordning ski! seg frA direktiv ved at det ikkje er behov for at kvart einskild land ved tek lover for at den skal vere bindande.

..

sosialpolitisk natur. Men som vi ser ovanfor, ligg den fyrste avgrensinga i det faktum at berre ein del av vedtektene var bindande for medlems­

statane. Som vi skal sjå, innebar gjennomføringa ei ytterlegare avgrensing i sosialpolitikken si rolle i høve til andre politikkområde som meir direkte omhandla opprettinga av ein europeisk marknadsplass. Rifflet hevdar at på intensjonsplanet var både Roma- og Paris traktaten (Kol- og Stålunionen) sosialpolitisk progressiv også i høve til eksisterande nasjonale ordningar. Problemet er berre at for EF har forskjellen mellom mål og midlar synt seg å vere enno større enn når det gjeld einskilde velferdsstatat .

Ein må her ha i mente tidsaspektet: Velferdsstaten som fenomen er i alle tilfelle eit resultat av ei lang historisk utvikling der den fyrst kom inn på eit seint stadium av nasjonsbygginga. Som politisk system er EF enno svært ungt og det ville såleis ikkje vere rimeleg å gjere direkte samanlikningar til nasjonalt avgrensa system. Velferdsordningar er ikkje berre avgrensa til nasjonsstaten, dei er også med på å setje skilje mellom dei som er borgarar i ein stat frå dei som er utanfor. Allereie i 1960 hevda Gunnar Myrdal at "den demokratiske velferdsstaten i dei rike landa i den vestlege verda er både proteksjonistisk og nasjonalistisk"9.

I sin analyse av sosialpolitikken si rolle i den europeiske integ­

rasjonsprosessen peiker Taylor på at når Frankrike var den staten som pressa mest på i retning av omfattande velferdsordningar i 1957, var dette fordi dei innsåg at deira eigne ordningar, som i stor mon var finan­

sierte av arbeidsgivarane, gav dei ei konkurransemessig ulempe.

Tyskland, som ikkje hadde tilsvarande ordning ar, motsette seg omfattande harmoniseringsreglar. Dette er bakgrunnen for at bind ande vedtak vart avgrensa til å gjelde harmonisering av feriegodtgjersler og løn til kvinnelege arbeidstakararIO.

Det fyrste vidtrekkjande resultatet av EF si sosialpolitiske satsing var innføringa av retten til arbeidstakarane si frie rørsle inn an

8: Rifflet i Van Damme 1985 ^{s. 23.}

9: Myrdal 1960 s 1 19.

10: Taylor op.cit. s 200.

fellesmarknaden. Dette vart oppnådd i 1968, året før fristen som var sett opp i Roma-traktaten. Ved forordning ar i 1959 og seinare i 1972 vart retten til sosial sikring for vandrande arbeidstakarar innfØrt. I praksis inneber dette retten til å overføre opptente rettar mellom statane som ein har arbeidd i. Begge desse ordningane var såleis direkte retta mot oppnåinga av dei økonomiske intensjonane i Roma-traktaten ved å tene ei effektiv utnytting av arbeidskrafta i fellesmarknaden. Det er såleis symptomatisk at i den fyrste "General Report" i 1969 var sosialpolitikken diskutert under overskrifta "Towards Econornic Union"ll.

Når vi i dag ser at EF sin sosialpolitikk er snevert retta inn mot spørsmål knytta til arbeidslivet, kan det verke som kjelda til det er å finne i den selektive satsinga i denne fyrste perioden. Dei andre

"bindande vedtektene" vart tillagde mindre vekt før 1970. Artikkel 119 om lik løn for likt arbeid var meint å skulle vere oppnådd innan utgangen av 1961. På dette tidspunktet nøgde medlemsstatane seg med Il fastslå framleis ulikskap og å utsetje tidspunktet for måloppnåing. Ved slutten av seksti-talet var framleis lite eller ingenting oppnådd12•

Også Det Europeiske Sosialfondet hadde eit avgrensa omfang i denne perioden. Delvis i strid med intensjonane vart fondet dessutan fyrst og fremst brukt til å hjelpe arbeidsrnigrasjon frå svake regionar (Italia) til område der det var større behov for arbeidskraft (Frankrike og Vest-Tyskland). Lite vart brukt til å forbetre sysselsettingssituasjonen i dei svake regionane, slik tanken opprinneleg var. Også migrasjonen var svært avgrensa, både på grunn av dei små midla som vart stilte til rådvelde og på grunn av at behovet for utanlandsk arbeidskraft i dei rike EF-landa i denne perioden fyrst og fremst vart stetta gjennom migrasjon frå land utanfor EF. Sosialfondet fungerte i denne perioden som ei slags "u-hjelpsordning" med overføringar frå dei rike til dei fattige delane av fellesskapen.

Vi kan såleis slå fast at sjølv om dei fleste prinsippa og vedtektene som ligg til grunn for EF sin sosialpolitikk også i dag, vart vedtekne i

11: Ibid s 201.

12: Rifflet op.cit. ^s 27.

denne perioden, så. var omfanget av praktisk politikk svært avgrensa. Den ulike prioriteringa gitt til dei forskjellige satsingsområ.da kan også lesast ut av ordbruken i Roma-traktaten. Medan artiklane som omhandla fri rørsle av arbeidarar og deira sosiale sikring var utforma som klare, juridisk etterprøvbare pålegg, så er den "bindande" artikkelen om likebehandling (119) og dei ikkje-bindande artiklane nemnde ovanfor utforma i mykje vagare vendingar som har preg av å. vere politiske prinsipperklæringar meir enn juridiske lovtekster.

Sjølv om det kom lite konkret ut av EF sine sosialpolitiske initiativ i denne fyrste perioden, så. er prinsippa som ligg til grunn for sein are satsing allereie utpensla. På. eit avgjerande punkt skil desse seg frå andre internasjonale avtalar som omhandlar sosialpolitikk. Medan t.d. bå.de ILO og Europarå.det har kome fram til forpliktande avtalar som fastslå.!

omfanget og nivået

på dei sosiale ytingane, avgrensar EF seg i hovudsak til avtalar som koordinerer ytingane for folk som flyttar mellom medlemslanda. Dette

subsidiaritetsprinsippet,

som inneber at ein i hovudsak overlet sosialpolitikken til nasjonalstatane, vart fastlagd i denne perioden og står ved lag også i dag.

1.2

Frå

¹⁹⁷⁰

til

^1984:

Ekspansjon og tilbakeslag

Mot slutten av sekstitalet kan ein observere ein ny giv i den sosial­

politiske satsinga inn an Fellesmarknaden. Igjen var det Frankrike som hadde initiativet. Under leiing av Jean Rey fatta Kommisjonen vedtak om eit program for ein politisk union i tillegg til, og for å styrke den eksisterande økonomiske fellesskapen. I dette dokumentet innførte ein omgrepet "den sosiale dimensjon". Med klare parallellar til den prosessen vi er vitne til i dag, vart dette tillegget sett på. som eit nødvendig vilkå.!

for å. oppnll. det som framleis var EF si sentrale må.lsetjing, nemleg Økonomisk integrasjonJ3• Medan sosialpolitikken i denne perioden framleis var omtala under overskrifta "mot økonomisk integrasjon", vart dette

13: Rifflet op.cit. ^{s 28.}

18

seinare endra då sosialpolitikken fekk sin eigen seksjon i dei same EF-dokumentaI4•

På EF-toppmøtet i Paris i 1971 vart denne nye satsinga omsett i konkrete vedtak. Her vart det bestemt å satse på, for det fyrste, utjamning av regionale ulikskapar, og for det andre ei meir allmenn satsing på det sosiale og arbeidsmessige området. Konkret gav dette seg utslag i ei reform av Sosialfondet i 1971. Dette vart no utpeikt som hovudverktyet i kampen for full sysselsetting og for heving av leve­

standarden innan Fellesskapen.

For det fyrste gjekk finansieringa av Fondet over til å verte eit ansvar for EF sentralt, og ikkje som tidlegare gjennom bidrag frå dei einskilde medlemsstatane. Vidare vart det vedteke å erstatte stØnaden til flytting frå svake til sterke regionar med tiltak for å utvikle dei svake regionane. Endeleg vart det satsa på tiltak for spesielt utsette grupper.(i høve til arbeidslØyse) som unge, funksjonshemma og kvinnelege arbeidssøkjandels•

Den nye given fekk eit førebels høgdepunkt med vedtaket om eit Arbeidsmessig og Sosialt Handlingsprogram i 1974. Igjen ser vi vage, men ambisiØse vedtak om full sysselsetting, i tillegg til satsing på

"utjamning av levekåra på stadig høgare nivå" og fremjing av arbeidslivs­

demokratiet, gjennom å dra partane i arbeidslivet inn i avgjerdsprosessen på den einskilde arbeidsplassen såvel som i EF sentralt. Av meir konkrete tiltak kan nemnast eit direktiv frå 1975 som gav juridisk heimel til Artikkel 119. Med dette vart medlemsstatane forplikta til å gi rettshjelp til dei som ville prØve saker der dei kjende seg utsette for diskriminering på arbeidsplassen.

Den nye satsinga vart sett på prøve med dei økonomiske vanskane som fylgde den økonomiske krisa frå 1973 og utover. Dette fØrte til ei tilbakevending til proteksjonistisk politikk frå medlemsstatane. Heller enn å søkje over-nasjonale løysingar, satsa dei ulike landa på å verne om eigne interesser. Spesielt Storbritannia og Vest-Tyskland førte an i nye 14: Taylor op.cit. s 201.

15: Venturini op.cit s 17.

.. .

krav om å få igjen frå fellesskapen i høve til det dei gav i tilskoe6•

Integrasjonsprosessen gjekk i stå og vedtaka frå tidleg på tiåret vart i aukande grad etterfylgde av uforpliktande resolusjonar. SjØlv om Sosial­

fondet auka i omfang i denne perioden, kunne det bidra svært lite til å motverke fordoblinga i talet på arbeidslause mellom 1972 og 1976 og den vidare auken mot slutten av sytti talet.

Taylor hevdar at i denne proteksjonistiske perioden vart sosial­

politikken spesielt skadelidande fordi den hadde vorte utpeikt som eit sentralt middel i prosessen mot europeisk integrasjon slik denne var utpensla i dei optimistiske tidlege syttiåra17•

Dei fyrste teikna til ein ny giv kom med eit fransk utspel i 1981 der ideen om eit "sosialt integrert Europa" vart introdusert. Her vart tre hovudmål skisserte: For det fyrste skulle sysselsettinga stillast i sentrum for den europeiske sosialpolitikken gjennom auka samarbeid og ko­

ordinering av fellesskapen sin politikk på dette området. For det andre såg ein behovet for ei utvikling av samarbeidet mellom arbeidslivet sine partar; den såkalla "sosiale dialog". Det tredje prioriterte området var samordning av og samarbeid omkring inntektssikringspolitikken18• I tillegg til den vidare Økonomiske krisa, og proteksjonismen som fylgde med denne, medverka prosessen med utviding av fellesskapen til at lite konkret kom ut av dette initiativet før i 1984.

1.3 Ny satsing etter

^1984:

Einskapsakta og "det sosiale rom"

Bakgrunnen for at det "losna" dette året var for det fyrste kompromisset om Storbritannia sitt bidrag til fellesskapen, og for det andre sluttføring a av forhandlingane om Spania og Portugal sitt medlemsskap. Dette gav Jaques Delors, den nye Kommisjons-leiaren, høve til å ta initiativet til

16: Taylor op.cit. s 211.

17: Ibid. s 226.

18: Venturini op.cit. s 26.

20

ei ny satsing på europeisk integrasjon. Sjølv om denne har fleire likskapar med det som skjedde i byrjinga av syttitalet, så var sosial­

politikken i denne nye fasen opprioritert både som eit middel til Økonomisk integrasjon, og ogsfl som ein naturleg del av ein integrasjon som tok sikte pfl fl femne vidare enn til det avgrensa økonomiske området.

For å skildre det nye i denne satsinga innfØrte Delors omgrepet

"l'espace sociale" (det sosiale rom). Sjølv om det enno i dag hersk ar stor usemje om korleis dette omgrepet skal tolkast, sfl er det klart at Delors knytta realiseringa av det "sosiale rom" til gjennomføringa av den indre marknaden i 1992. I samband med den frie rørsla av personar, varer, kapital og tenester sflg Delors det som viktig fl oppnfl ein høgare grad av likskap mellom dei sosiale ordningane til dei einskilde landa innan fellesskapenl9• Ei slik konvergering av standarden pfl, og omfanget av sosialytingane er meint fl motverke tendensane til "sosial dumping": Nflr gjennomføringa av den indre marknaden opnar for fri etablering innan Fellesmarknaden, er det grunn til fl vente at ein del bedrifter vil flytte verksemda til land (i Sør-Europa) der lønskostnadene og dei sosiale utgiftene som fell pfl arbeidsgivaren er mykje lflgare enn i andre medlemsland20•

Delors meinte at om det "sosiale rom" skulle bli ein realitet, var det ein føresetnad å integrere partane i arbeidslivet i utforminga av politik­

ken. Gjennom ei overføring av initiativ frfl Kommisjonen til ogsfl å inkludere Euro-LO (ETUC) og den europeiske arbeidsgivarsamanslutninga (UNICE) ville han oppnfl ei utvikling i retning av det som minner om ein modell for "euro-korporatisme"; delvis overføring av ansvaret for politikkutforming til partane i arbeidslivet. Dette var bakgrunnen for

"Val Duchesse"-forhandlingane (oppkall a etter slottet i utkanten av

19: Brewster og Teague 1989 s 95.

20: I dette omgrepet ligg også faren for at einskildland kan "eksportere" arbeidsløyse ved

A skjere ned pA yllngane til dei arbeidslause. Omgrepet inneheld såleis to motsO"idande element; for det fyrste frykten for flytting av bedrifter til fattige land, og for det andre

migrasjon av arbeidslause frA land med lilc generøs velferd til land med anten bette høve til A fA arbeid og/eller bette stønader for dei som er utan arbeid.

Brussel der dei fyrste møta fann stad). Det viste seg snart at det var ulike oppfatningar om kva slags rolle dei ulike partane skulle spele.

Spesielt arbeidsgivarane var uvillige til å kome fram til bindande avtaleforslag. Dei meinte at ansvaret framleis skulle liggje hos Kommis­

jonen, og at dialogen skulle vere avgrensa til uforpliktande samtalar. N!!.r Delors ville flytte initiativet frå Kommisjonen til partane i arbeidslivet, må det sjåast i samanheng med problemet med å kame fram til det nØdvendige einstemmige vedtak så lenge Thatcher sat med makta i Storbritannia. N!!.r den "sosiale dialog" seinare har kame meir i bak­

grunnen, må dette forståast som eit resultat av vanskane som Val Duchesse-forhandlingane møtte. Delvis som eit resultat av dette har Kommisjonen arbeidd for å leggje fleirtalsvedtak til grunn for politikk­

utforming også innan det sosialpolitiske området.

Det fyrste konkrete vedtaket i den politiske prosessen som enn o pågår vart gjort i 1985. På Milano-møtet for stats- og regjeringssjefane det !!.ret vart målsetjinga om å opprette den indre marknanden innan utgangen av 1992 fastslått. Denne målsetjinga var allereie nedfelt i Roma-traktaten. Heller enn å representere noko genuint nytt, var det viktigaste aspektet ved det som skjedde i 1985 at målet vart presisert og at ein dato for fullføring vart stadfesta. Spesielt det siste er viktig; mange observatørar ser på "prosjekt 1992" som eit gigantisk, og hittil vellukka

"marknadsføringsprosjekt" der nettopp oppstillinga av ein bestemt dato (31 desember 1992) har fått ein symbolsk og samlande verdi.

Året etter vart

Den europeiske einskapsakta

vedteke. Dette inneber ei utviding av Roma-traktaten (grunnlovsendring/-tillegg). For sosial­

politikken sin del er det to tillegg som er av spesiell interesse21• Artikkel 118 A presiserer målsetjinga om å betre arbeidsmiljØet gjennom sikring av arbeidstakarane sin tryggleik og helse. Her blir også prinsippet om

"harmonisering på eit stadig stig ande nivå" framsett. Medan ein presiserer at einskildstatane skal kunne behalde høgare nivå enn det som blir fastsett gjennom EF-avtalar, er målet at samordninga (harmonisering)

21: Sjå vedlegg I for dei viktigaste sosialpolitiske artiklane i RomatraktatenlEinskapsakta.

skal medverke til at ein samla får ein betre standard på arbeidsmiljøet i alle medlemsstatane.

Artikkel 118 B omhandlar den "sosiale dialog" mellom partane i arbeidslivet på europeisk nivå. Her opnar ein for at partane kan inngå bindande avtalar dersom dei finn dette ynskjeleg. Dette overlet initiativet til partane, og som vi har sett har denne tilnærminga hittil stranda på motstand frå den europeiske arbeidsgivarorganisasjonen (UNICE).

Den viktigaste endringa for sosialpolitikken sin del er likevel to paragrafar under 100 A og 118 A som fastset at vedtak som ligg under desse artiklane kan vedtakast av Rådet (etter forslag frå Kommisjonen) med

kvalifisert jleirtal.

Dette opnar for at visse sosialpolitiske vedtak etter denne tid kan fattast med fleirtalsvedtak og ikkje som før, berre ved einstemmig votering. Med andre ord vil dette setje ein stopp ar for det som hittil i praksis har vore Storbritannia sin bruk av vetoretten til å stoppe nye sosialpolitiske initiativ.

Til tross for at dette representerer ei klar utviding i høve til Romatraktaten er spørsmålet likevel i kva grad dei to artiklane er viktige instrument i gjennomføringa av EF sin sosialpolitikk. Artikkel 100 omhandlar vedtak om tilnærming av lovgivinga i dei ulike landa på område "som direkte innverkar på fellesmarknaden sin oppretting eller funksjon". Det er her viktig å merke seg at Artikkel 100 A har ei presisering som mellom anna seier at spørsmål som har med den frie rØrsle av personar og med arbeidarane sine rettar og interesser å gjere, framleis må vedtakast ved einstemmig votering (100 A 2). Med denne avgrensinga i artikkel 100 kan det verke som Artikkel 118 A er den som opnar for flest nye sosialpolitiske vedtak gjennom fleirtalsvotering.

Problemet ligg her i korvidt ein kan definere sosialpolitiske spørsmål som hØyrande inn under arbeidsmiljØet. Slik vi i Noreg definerer sosialpolitikk, vil det likevel bli ei snever avgrensing, der arbeid heller enn medborgarskap vert det viktigaste grunnlaget for å bli omfatta av velferdsordningar på EF-nivå.

'.

Delors-pakken

Det neste steget i prosessen kom med presentasjonen av den såkalla Delorspakken i 1987. Under hovudtittelen "GjennomfØring av den Europeiske Einskapsakt - fellesskapen sine nye grenser" vart det her foreslått ei konkret satsing på sosialpolitikken m.a. gjennom ei fordobling av tilskota til dei tre strukturfonda22• Nesten utan endring ar vart desse forslaga så vedtekne av Ministerrådet året etter.

Det Sosiale Charteret

I november 1988 skreiv Delors til Den Økonomiske og Sosiale Komite med ei oppmoding om at denne skulle skissere eit "Sosialt Charter For Europa" (sjå vedlegg). Etter at innstillinga, som langt på veg støtta Delors sine planar, vart framlagd for EF-parlamentet i mars 1989, vedtok så dette ei fråsegn der hovudpunkta var utpensla. Parlamentet tok ikkje stilling til om Charteret skulle få form av tra..1ctat, forordning eller ei samling direktiv. Dette er i dag eit viktig stridspunkt då. det vil få fylgjer for dei ulike landa sine juridiske plikter i samband med gjennomføring.

17.mai 1989 la så Kommisjonen fram ei skisse til ei felleserklæring som ein tok sikte på å få vedteken på toppmøtet i samband med avsluttinga av det franske formannskapet. Skissa vart diskutert på toppmøtet i Madrid i juni. Med unntak av Storbritannia sin motstand fekk den brei støtte. Det kom likevel ikkje til noko endeleg vedtak på dette møtet.

Charteret som vart lagt fram i desember bar tydeleg preg av kompromiss. For å. sikre flest moglege underskrifter fekk charteret for det fyrste preg av å vere prinsipp- og intensjonserklæring meir enn bindande avtalar. Ikkje uventa vart denne "høgtidlege erklæringa" underskriv en av alle medlemsstatane med unntak av Storbritannia. På. eit punkt gjekk like­

vel denne erklæringa lenger enn tidlegare forslag. I tillegg til Charteret vart det lagt fram eit handlingsprogram der Kommisjonen i 48 punkt skisserte planar for korleis gjennomføringa av charteret skulle gå føre seg. Den kombinerte nedtoninga av prinsippa i charteret og ei meir aktiv

22: Sjå kapittel 2.

24

rolle for Kommisjonen der denne skisserer konkrete handlingsplan ar, kan forståast som eit forsøk på å vinne tid, og med det brei are oppslutning omkring velferdspolitiske tiltak23•

Det førebels siste utspelet som har kome i samband med gjennom­

føringa av det sosiale charteret er ei fråsegn frå Europa-parlamentet datert 13. september 1990. Med eit stort fleirtal støttar Parlamentet eit program der ein gjennom 1 08 punkt presiserer ytterlegare charteret og handlingsprogrammet. Tradisjonelt har Parlamentet spela ei pådrivarrolle i høve til sosialpolitikken. I denne samanhengen er det viktig å merke seg at i den grad dette kan samanliknast med nasjonale system, har Europaparlamentet avgrensa makt i høve til "regjeringa" (Ministerrådet) og deira "departement" (Kommisjonen).

Det siste punktet fører oss til dit prosessen står i dag Uanuar 199 1).

I fråsegna frå Parlamentet blir det teke til orde for at fleire avtalar som gjeld den sosiale dimensjonen skal kunne fastsetjast gjennom fleirtals­

avgjersle, og ikkje som i dag då ein treng støtte frå alle medlemslanda.

Dette spørsmålet vart handsama på regjeringskonferansen i EF i desember 1990. Ein eventuell avtale om fleirtalsavgjersler vil få store fylgjer for den vidare framdrifta av det sosialpolitiske arbeidet innan EF. Dette ville rydde av vegen det som hittil har vore den største hindringa for framgang, Storbritannia sin nærast konsekvente bruk av vetoretten når samarbeidet blir forsøkt utvida til noko meir enn ei fri marknadssone. Då ein overgang til fleirtalsavgjersler på nye område vil innebere ei traktatsendring, trengst det einstemmighet i Ministerrådet for å få reforma igjennom. No skal ein vere forsiktig med å vente store endring ar etter Thatcher sitt fall, den noverande statsministeren John Major er den av dei tre kandidatane som sto henne nærast politisk.

Likevel er det idag teikn som tyder på at Storbritannia vil gå med på ei kompromissløysing der dei godtek fleirtalsavgjersler i sosial- og miljøspørsmål for å hindre ei tilsvarande løysing på meir viktige område som t.d. utanrikspolitikk (The Economist Dec. 1 , 1990).

23: Hagen 1990 _s 89.

Vi har sett at hittil har eit meir forpliktande samarbeid på det sosialpolitiske området vore hindra av manglande beslutningsevne. Medan reguleringar som direkte gjeld gjennomføringa av "dei fire fridomane"

blir fatta med fleirtalsavgjersler, krev sosialpolitiske vedtak med få unntak einstemmighet. Sjølv om lite tilseier at EF i den nære framtid vil gå inn for meir omfattande tiltak for å harmonisere landa sin sosialpolitikk, så vil den vidare utviklinga både av koordinering og eigne EF-tiltak vere avhengig av at ein utvidar høvet til å fatte fleirtalsvedtak også på det sosialpolitiske området. Ei styrking av Parlamentet vil venteleg også kunne verke i same retning. Sagt på ein annan måte:

Dersom EF skal bli i stand til å utvikle ein meir offensiv velferds­

politikk, slik t.d. den europeiske fagrørsla har kravd, så må EF kome fram til eit sterkare overnasjonalt demokratisk mynde.

Kapittel 2

Sosialpolitiske tiltak EF-regi

Hittil har eg berre skissert prinsippa og satsingsområda i det sosiale charteret. I dette og i det neste kapitlet skal eg gå nærare inn på kva initiativ ein hittil kan vise til i EF-samarbeidet. Her vil eg også diskutere den pågåande sosialpolitiske prosessen med direkte referanse til dei ulike satsingsområda.

Det fell naturleg å skilje mellom EF sine eigne tiltak på den eine sida og tiltak med sikte på samordning på den andre (kapittel 3). Det går klart fram av det sosiale charteret at EF sin hovudinnsats på det sosialpolitiske området er retta meir mot samordning av eksisterande nasjonal lovgiving enn mot oppretting av eigne tiltak. Dette inneber at den økonomiske innsatsen frå EF sin side vil halde fram med å vere relativt avgrensa. Som vi skal sjå, kan manglande vilje hos nasjonal­

statane til å ta økonomisk ansvar vere eit viktig hinder også for å oppnå samordning. Medan vi skisserer EF sine eigne tiltak i dette kapitlet, vil samordningstiltak bli skissert i kapittel 3.

Når det gjeld EF sine eigne tiltak kan ein skilje mellom innsatsen gjennom dei ulike strukturfonda, handlingsprogram for prioriterte grupper og lovgiving som siktar mot å ivareta spesielle grupper sine rettar og behov.

2.1

Strukturfonda

Gjennom ulike satsingsområde skal dei tre strukturfonda motverke tendensar til regional ulikskap som fylgjer av auka marknadsliberaliser­

ing. Fonda er administrert av Kommisjonen som vurderer søknader frå medlemslanda om konkrete tiltak. Landa gir sitt bidrag både til planlegging, finansiering, gjennomføring og evaluering av dei ulike tiltaka. Meininga er at arbeidet i Kommisjonen skal sikre eit koordinert 27

'.

opplegg der ulike tiltak skal gi auka kunnskap som kan kome til nytte i framtidige prosjekt.

2.1 .1 Det eu ropeiske utviklings- og garantifondet for landbruket, utviklingsseksjonen (EUGLF)

Som det går fram av narnnet er dette fondet ikkje direkte retta inn mot velferdspolitikk i snever forstand. Likevel har det fylgjer for høva til å oppretthalde landbruket, og med det busetnaden i utkantane, noko som i Noreg er eit sentralt aspekt ved velferdsstaten. Ved sida av å støtte tiltak som sikrar bøndene eit rimeleg utkome, gir fondet støtte til miljøtiltak og omskolering for dei som må søkje anna arbeid.

Omfanget av fondet er relativt lite, og ein må ikkje forveksle dette med EF sin landbruks tøtte. Dei foreslåtte endringane i denne, med EF sin nylege godtaking av GATT sitt krav om 30% reduksjon, vil venteleg få langt større konsekvensar for landbruket og med det busetnaden i landdistrikta.

2.1 .2 Det europeiske fondet for regionalutvikling (EFRU)

Dette fondet gir støtte til produktive investeringar som skal sikre sysselsettinga i tilbakeliggjande region ar. Den auka satsinga på dette fondet må sjåast i samband med arbeidet med den indre marknaden.

Samstundes som ein forventar ein auka økonomisk vekst etter 1992, så fryktar ein at utviklinga skal gå på bekostning av dei svakare stilte regionane innan einskilde EF-land. I land som t.d. Italia, Spania og i Storbritannia er det tildels enorme forskjellar i Økonomisk utvikling mellom sentrale og meir avsidesliggjande strok. Forventa bedriftssaman­

slåingar (og satsing på eksportretta industriar) vil venteleg føre til konsentrasjonar omkring vekstregionar også på det nasjonale planet. Om ikkje spesielle tiltak vert sette i verk, vil des se skilnadene bli forsterka.

2.1 .3 Det europeiske sosialfondet (ESF)

Dette fondet er EF sitt klart viktigaste sosialpolitiske verkemiddel. Som mange andre ordning ar innan EF hadde også sosialfondet sin forløpar i

28

Den Europeiske Kol- og Stålunionen. Sosialfondet representerer ei svakare og mindre forpliktande utgåve av denne sitt program for arbeidstrening og omskolering25.

I den fyrste perioden (fram til slutten av seksti åra) gjekk midla i hovudsak til å støtte flytting frå dei svake (landbruks-) regionane og inn til nasjonale vekstsentra. På denne tida skilde det sørlege Italia seg ut som eit satsingsområde, og dei beskjedne midla som då gjekk til fondet vart i stor mon nytta til å flytte folk til industrlområda nord i landee6•

Etter denne tida fann ein at behovet for omstillingsevne kravde tiltak for å sikre fagleg opplæring og omskolering.

Prioriteringa vart igjen endra i 1983 då det vart vedteke at 75 % av midla skulle brukast på unge arbeidsledige. Dette må sjåast i lys av den aukande arbeidsløysa generelt, og ungdomsarbeidsløyse spesielt. På denne tida var om lag ein tredel av dei utan arbeid under 25 åJ:27. På same tida vart område som Grønland, delar av Hellas, Irland og Nord-Irland utpeikt som nye satsingsområde i tillegg til Italia. Med Spania og Portugal si innmelding i EF har nye område kome til.

Midla går i dag til fIre typer av initiativ: arbeidstrening og rettleiing, støtte til oppretting av nye arbeidsplass ar gjennom m.a. bidrag til løn, støtte til geografIsk mobilitet og re-integrering i arbeidsmarknaden for dei som flyttar og, til sist, tenester og teknisk assistanse i samband med nyoppretta arbeidsplassafl8•

Både private og offentlege instansar i medlemslanda kan søkje om støtte frå fondet. Medan offentlege tiltak kan støttast med inntil 50% av totalkostnadene, så krevst det at private/frivillige tiltak mottek like mykje frå nasjonale styresmakter som det fondet bidrar med.

Løyvingane til fondet har vakse sterkt etter opp-prioriteringa på byrjinga på sytti-talet. Medan løyvingane i 1 973 var på 170 millionar ECU ( 1 ECU ⁼ ca NOK 8,-), vart det løyvt vel 2 milliardar ECU

25: Brewster and Teague 1989 s. 55.

26: _Collins i Van Damme 1985.

27: Venturini 1988 _s. 45.

28: Brewster and Teague 1989 s. 84.

29

1 98529• Dette utgjorde om lag 6.8% av EF sitt totale budsjett. Til samanlikning kan det nemnast at jordbruks-stØtta utgjer meir enn 70%

av det same budsjettet.

Både i Kommisjonen sitt handlingsprogram, og seinast i Parlamentet si fråsegn, vert det tatt til orde for auka satsing på arbeidstrening gjennom fondet. I det siste dokumentet går Parlamentet dessutan inn for at det vert sett i gang program som evaluerer innsatsen hittil og legg opp klare planar for arbeidet framovero. Kommisjonen har lenge vore kritisert for dårleg planlegging, og manglande kontroll og samordning av dei ulike tiltaka som fondet støttar. I dag har ein stab på 20 personar ansvaret for dei meir enn 6000 søknadene som årleg kjem inn til fondefl .

Til saman er budsjettet for dei tre fonda i dag på om lag 7 milliardar ECU. På regjeringskonferansen i Brussel i 1988 vart det vedteke at denne summen skulle doblast til 14 milliardar ECU (om lag 1 10 mrd. kroner) innan 1993. Bakgrunnen for denne nye satsinga er å finne i Einskapsakta der auka satsing på tiltak som skal sikre det

"økonomiske og sosiale samhaldet (cohesion)" vart utforma i artikkels form (Artiklane 130 A-E). I arbeidet med å støtte utviklinga i tilbake­

liggjande regionar vert det tatt til orde for ei styrking og omlegging av dei tre fonda. Her vert det også stadfesta at tiltak iverksette av regional­

fondet skal avgjerast med fleirtalsavstemming i Ministerrådet.

2.2

Tiltak for prioriterte grupper

Kommisjonen prioriterer i dag fem grupper i arbeidet framover:

funksjonshemma, kvinner, eldre, ungdom og dei fattige. Medan struktur­

fonda er konkret retta mot ulike grupper i svake region ar, er dette satsingsprogrammet retta mot utsette grupper same kvar dei måtte bu.

29: Ibid.

30: Fråsegn frå Europaparlamentet juli 1990, paragraf 74.

31: Brewster and Teague 1989 _s. 86.

30

P� same m�ten som i strukturfond a tek ein sikte p� avhjelping av problem og innsamling av informasjon for seinare satsing gjennom desse programma.

2.2.1 Funksjonshemma

I Kommisjonen sitt handlingsprogram er det skissert tiltak som tek sikte p� � betre vilk�a for dei om lag 30 millionar EF borgarane som lid av ulike funksjonshemmingar. M�lsetjinga med EF sitt arbeid for dei funksjonshemma er todelt: For det fyrste er målet p� lang sikt � standardisere lovgivinga og tiltaka for desse gruppene i dei ulike landa.

For det andre støttar EF ulike prosjekt som siktar mot � integrere dei funksjonshemma i samfunnet, spesielt retta mot � auke yrkesaktiviteten32•

Det viktigaste instrumentet i dette arbeidet er HELlOS-programmet som Ministerrådet vedtok i 1 98833• Dette er ei oppfylging av eit tidlegare program som var spesielt retta mot funksjonshemma barn. I dag er budsjettet for dette programmet om lag 20 millionar ECU. Midla blir for det meste brukte til � støtte nasjonale tiltak som gjennom praktisk arbeid bidrar til betre integrasjon av dei funksjonshemma. Det er ogs� meininga at prosjekta skal inngå i overordna målsetjingar som sikrar ein meir koordinert innsats p� tvers av landegrensene. Problemet er her, som i mange andre EF-program, at manglande koordinering fører til at ein stor del av midla g� til � dekkje utgiftene til lokale tiltak som ofte allereie eksisteref4•

Kommisjonen har ogs� etablert det såkalia HANDYNET-systemet som er eit program for utveksling av opplysningar om tekniske hjelpe­

middel for funksjonshemma35•

32: Brew8ter and Teague 1989 8.73.

33: HELlOS er ei forkorting for Handicapped People in the European Community Living Independently in an Open Society. Venturini 1989 s. 47.

34: Sj!l. Cang 1987. Stephen Cang var evaluator for ei rekkje britiske prosjekt inn an HELlOS-programmet. I ein samtale eg hadde med han uttrykte han stor misnøye med programmet si oppfylging av desse prosjekta.

35: Handlingsplanen 1989 s 53.

3 1

I handlingsplanen tek Kommisjonen til orde for ei kraftig opprusting av HELlOS-programmet. I ei oppfylging av det noverande programmet (som går ut i 1991) går Kommisjonen inn for ein nytt program for perioden 1992-1995. Her skal ein sØkje å unngå den nasjonale fragmen­

teringa ved å arbeide for ein heilskapleg politikk på europeisk nivå.

Spesielt vil ein satse på å fremje dei funksjonshemma sin mobilitet.

Dette gjeld både auka tilgjenge på arbeidsplassar og betra transport­

tenester. Eit overordna mål er her å auke yrkesdeltakinga mellom dei funksjonshemma. For It sikre bindande tiltak går Kommisjonen inn for at Ministerrådet skal vedta eit direktiv om mobiliteten til dei funksjons­

hemma36•

Dette kravet blir forsterka og presisert i Europaparlamentet si fråsegn. Her ber ein om at det omtalte direktivet blir lovfesta allereie i 1991. Som eit instrument for å fremje samarbeid og koordinering over landegrensene tek parlamentet vidare til orde for opprettinga av eit rapporteringssystem som gir Kommisjonen tilgang på informasjon om tilhøva for funksjonshemma personar og deira arbeidstilhØve i EF-landa.

2.2.2 Kvinner

Det kan stillast spørsmål om korvidt det er rett 1'\ drøfte spørsmål som gjeld over halvparten av EF si befolkning under "tiltak for prioriterte grupper". Når eg likevel gjer det, er det fordi EF har avsett ein stor del av det sosiale charteret til å skissere ei vidareføring av det likestillings­

arbeidet som fellesskapen allereie har prioritert relativt hØgt.

Grunnlaget for dette arbeidet er 1'\ finne i Artikkel 1 1 9 av Einskaps­

akta. Denne er oppfØrt under kapitlet om "sosiale bestemmelser" og slår fast prinsippet om lik løn for mannlege og kvinnelege arbeidarar som gjer likt arbeid.

Saker som gjeld tilsetjingar, IØn og rett til sosiale yting ar har hittil vore dominerande i EF sitt likestillingsarbeid. Ministerrådet har fylgt opp ved 1'\ gi fleire direktiv som stadfestar retten til likehandsaming. I 1976 kom eit direktiv som utvida retten til lik løn for likt arbeid ved å

36: Handlingsplanen 1989 s

54.

32