Den konstitusjonelle
betydningen av Stortingets forretningsorden. Særlig om
Stortingets og representantenes plikter
Kandidatnummer: 598
Leveringsfrist: 25. april 2016 kl. 12.00 Antall ord: 17284
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema... 1
1.2 Presiseringer og avgrensning av tema ... 1
1.3 Begrepsavklaringer ... 2
1.4 Metode ... 3
2 OM STORTINGETS FORRETNINGSORDEN ... 6
2.1 Historikk... 6
2.2 Forretningsordenens rettslige status ... 7
2.3 Forholdet til statsretten... 8
2.4 Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden ... 9
2.5 Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen ... 10
2.5.1 Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene ... 10
2.5.2 Nærmere om Hauglin-saken ... 11
2.5.3 Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen ... 12
2.5.4 Rettslige sanksjoner ... 14
2.5.5 Ikke-rettslige sanksjoner ... 15
3 PLIKTER PÅ KOLLEGIUM ... 16
3.1 Plikter på Stortinget ... 16
3.1.1 Plikt til å ha en forretningsorden ... 16
3.1.2 Plikt til å velge presidentskap ... 18
3.1.3 Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité ... 19
3.1.4 Behandlingen av representantforslag i Stortinget ... 20
3.2 Plikter på Stortingets fagkomiteer ... 22
3.2.1 Fagkomiteenes plikt til å avgi innstilling ... 22
4 PLIKTER PÅ ENKELTREPRESENTANTER ... 23
4.1 Voteringer under forhandlingene – «stemmeplikten» ... 23
4.2 Møteplikt for representantene i komiteene ... 25
4.3 Representantenes taushetsplikt ... 28
4.3.1 Innledning ... 28
4.3.2 Taushetsplikt knyttet til forhandlinger i stortingsmøter og komitémøter ... 28
4.3.3 Taushetsplikt ved møter i Europautvalget og i den utvidede utenriks- og forsvarskomité ... 30
ii
4.3.4 Taushetsplikt for sikkerhetsgradert og beskyttelsesgradert informasjon,
personopplysninger og næringsopplysninger ... 30
4.3.5 Sanksjoner ved brudd på taushetsplikten... 31
4.3.6 Taushetserklæring fra representantene ... 32
4.4 Representantenes referatforbud fra komitémøter og høringer i de faste komiteene ... 32
4.5 Representantenes informasjonsplikt om verv og økonomiske interesser ... 35
5 SÆRLIG OM MINDRETALLSRETTIGHETER ... 38
5.1 Bakgrunn ... 38
5.2 Særskilte plikter på flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen ... 39
5.3 Plikter på flertallet i alle fagkomiteene ... 41
5.4 Plikter på flertallet i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen ... 42
5.5 Fravikelse av forretningsordenen ... 44
6 AVSLUTNING ... 46
7 KILDER ... 47
7.1 Litteraturliste ... 47
7.2 Lovregister ... 48
7.3 Forskrifter, instrukser og reglement ... 49
7.4 Forarbeider og stortingsdokumenter ... 49
7.5 Øvrige kilder ... 56
1
1 Innledning
1.1 Tema
Hovedproblemstillingen i oppgaven vil være å analysere den konstitusjonelle betydningen av utvalgte bestemmelser i Stortingets forretningsorden, med spesiell vekt på Stortingets og re- presentantenes plikter, og hvilke rettsvirkninger brudd på disse pliktene medfører. Det vil bli vurdert om pliktene er konstitusjonelle, om de er rettslige plikter uten konstitusjonell rang, eller om de er plikter av ikke-rettslig karakter.
Et regelsett gitt av Stortinget i plenum og som er formelt bindende for Stortinget selv, vil ha stor betydning for hvordan Stortinget utøver sin myndighet. Det er av interesse å se på hvilken rettslig betydning reglene har for Stortinget selv og for representantene, eventuelt om reglene har mer karakter av ikke-rettslige, politiske normer. Det er også vesentlig å få et bilde av om man i hovedsak er lojal mot reglene i forretningsordenen, og hva denne lojaliteten eventuelt bunner i.
1.2 Presiseringer og avgrensning av tema
Oppgaven tar for seg bestemmelser i forretningsordenen som angir plikter for stortingsrepre- sentanter, enkeltvis eller som kollegium. Temaet er derfor avgrenset mot plikter etter forret- ningsordenen som er pålagt andre enn stortingsrepresentanter, i første rekke regjering, enkelt- statsråder og forvaltningen. Oppgaven er på denne bakgrunn også avgrenset mot bestemmel- ser i forretningsordenen knyttet til parlamentarisk kontroll med regjeringen.
Oppgaven er også avgrenset mot plikter på Stortingspresidenten. Stortingspresidenten har en særegen konstitusjonell rolle som skiller seg fra så vel presidentskapets øvrige medlemmer som den ordinære enkeltrepresentant. Protokollært rangerer Stortingspresidenten nest etter Kongen.1 Vedkommende er Stortingets fremste tillitsmann i offisielle sammenhenger.2 Ved regjeringsskifte etter stortingsvalg eller kabinettspørsmål kan Kongen velge å kalle inn Stor- tingspresidenten for å få råd.3
Stortingspresidenten er ikke medlem av en fagkomité,4 og er derfor i stor grad fristilt fra det løpende arbeidet i Stortinget knyttet til behandling av konkrete saker.
1 Smith (2015) s. 213.
2 Vasbotten (1940) s. 9.
3 Hansen (1995) s. 122.
4 Forretningsordenen § 12.
2
Ved omtale av sanksjoner er oppgaven avgrenset mot oppfølging av saker hos de ordinære påtalemyndigheter.
Det er ikke tidligere gitt en slik fremstilling av representantenes plikter. For denne oppgaven vil det derfor føre for langt å foreta en sammenligning med tilsvarende regler som Stortingets forretningsorden i andre lands parlament.
1.3 Begrepsavklaringer
I tilknytning til oppgaven er det nødvendig med enkelte begrepsavklaringer.
Ved en henvisning til Stortingets forretningsorden eller «forretningsordenen» menes den for- retningsorden som vedtas av Stortinget i en eventuelt ajourført utgave hvert år ved konstitue- ringen om høsten, jf. forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum sammenholdt med § 2.
De siste endringer ble tatt inn 7. juni 2012.
Når forretningsordenen bruker begrepet «Stortinget» betyr det Stortinget i plenum. Hvert Storting (stortingssamling eller sesjon) er et særskilt Storting med hvert sitt særskilte nummer, adskilt fra de andre tre Storting i 4-årsperioden.5 Med uttrykket «representant» menes en en- kelt stortingsrepresentant. Et «representantforslag» er et forslag fra én eller flere stortingsre- presentanter.
Med «faste komiteer» menes de stortingskomiteer som er oppnevnt av valgkomiteen etter forretningsordenen § 10 første ledd fjerde punktum. Det fremgår av valgkomiteens innberet- ning at de faste komiteer tilsvarer Stortingets «fagkomiteer», omtalt i forretningsordenen
§ 12.6 Fagkomiteer og faste komiteer brukes om hverandre i forretningsordenen og i forarbei- dene. Det samme blir derfor gjort i denne oppgaven.
«Stortingspresidenten» eller «Stortingets president» er den stortingsrepresentanten som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven § 73 første punktum, jf. begrepet «president», og valgt i henhold til forretningsordenen § 6 som Stortingets president.
Forretningsordenens bestemmelser skiller mellom «Stortingets president» og «president». Når begrepet «president» benyttes uten en presisering av hvorvidt det er Stortingets president, betyr uttrykket den person som på et gitt tidspunkt leder møtet i Stortinget. Det kan være Stor- tingets president, men det kan like gjerne være en av de fem visepresidentene som er valgt i henhold til Grunnloven § 73 første punktum. Etter forretningsordenen § 9 kan Stortinget også velge midlertidige presidenter eller settepresidenter. Det følger av § 9 første ledd siste punktum at den president som leder møtet, har samme myndighet som Stortingspresidenten.
5 Vasbotten (1940) s. 91.
6 Innberetning 1 (2013–2014).
3
«Stortingets presidentskap» eller «presidentskapet» utgjøres av den gruppe av stortingsrepre- sentanter som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven § 73 første punktum, jf. ord- lyden «president» og «fem visepresidenter». Stortingspresidenten leder presidentskapet, jf.
forretningsordenen § 7 annet punktum. Presidentskapet har gjennom forretningsordenens be- stemmelser fått delegert myndighet av Stortinget til å lede Stortingets løpende virksomhet, herunder Stortingets arbeidsordning, innkalling og avvikling av stortingsmøtene samt tilsyn med komiteenes arbeid.
Begrepet «partigruppe» er definert i forretningsordenen § 77.
Med formuleringen «utøvelse av Stortingets myndighet» menes den myndighet som Storting- et utøver gjennom sine funksjoner som lovgivende og bevilgende myndighet, gjennom vedtak i plenum og gjennom sine kontrollfunksjoner. Formuleringen omfatter også organisering av den løpende virksomheten internt på Stortinget.
1.4 Metode
En drøftelse av stortingsrepresentantenes plikter etter Stortingets forretningsorden krever en særskilt omtale av rettskildematerialet. I tillegg til etablert rettskildelære vil det være nødven- dig å komme inn på den rolle ikke-rettslige eller politiske normer spiller i tilknytning til Stor- tingets tolkning og anvendelse av forretningsordenens bestemmelser.7
Forretningsordenen regulerer dels Stortingets indre anliggender, dels lovgivnings- og bevil- gingsprosesser og dels forholdet mellom Storting og regjering. Det siste kan kalles regler for parlamentarisk kontroll. Når det gjelder de indre anliggender og parlamentarisk kontroll med regjeringen er det i praksis ingen kontroll ved de ordinære domstoler, og derfor heller ingen rettspraksis å vise til.8
Til forretningsordenen finnes det ikke ordinære forarbeider i form av NOU-er, proposisjoner eller meldinger. Forarbeider utgjøres av innstillinger fra presidentskapet selv, med de tilknyt- tede stortingsforhandlingene. I tillegg kommer sentrale utredninger fra reglementskomiteer nedsatt for å utrede mulige endringer i forretningsordenen, og som presidentskapsinnstillinge- ne helt eller delvis bygger på. Normalt legges slike utredninger ved innstillingene.
Presidentskapet bestiller av og til juridiske betenkninger fra eksterne eksperter om konkrete tema.9 Dersom slike betenkninger legges ved innstillingene og slik blir allment tilgjengelige, vil de bli vurdert som en del av forarbeidene og en relevant rettskildefaktor.
7 Eckhoff (2001) s. 217–218.
8 Sejersted (2002) s. 42.
9 Se som eksempel Innst. S. nr. 145 (1991–1992) vedlegg 2. Betenkning fra prof. Torkel Opsahl.
4
Stortinget tolker selv forretningsordenens bestemmelser. Ved tolkningen vil Stortingets egen praksis ofte være avgjørende, og slik stå i en særstilling blant rettskildefaktorene.10 Notater og rundskriv fra presidentskapet til komiteene og partigruppene er som hovedregel offentlige.11 Slike dokumenter er med på å tolke og utfylle forretningsordenen på vesentlige punkter, og må tillegges stor vekt.12 For komiteene og partigruppene vurderes de som interne instrukser.
Reglementet for åpne kontrollhøringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen er et annet ek- sempel på regler som utfyller forretningsordenen.13
Stortingets administrasjon utarbeider juridiske betenkninger til presidentskapet om enkeltbe- stemmelser i forretningsordenen, eller andre forhold som angår komiteene, Stortinget eller partigruppene. Disse betenkningene er ofte grunnlaget for brev eller notater som sendes ut fra presidentskapet. Som regel er slike betenkninger unntatt fra innsyn.14 De har da begrenset rettskildemessig verdi.
En bestemmelse i forretningsordenen kan være kommet til for svært lenge siden, eller den kan ha utviklet seg over tid til å ha et annet innhold og en annen funksjon enn det som opprinnelig var tenkt. Det hender at formålet med regelen ikke er omtalt verken i reglementskomiteens eller presidentskapets innstilling. Ved drøftelsen av enkelte av bestemmelsene er det derfor resultatet av bestemmelsen slik den fungerer i dag, som blir lagt til grunn.
I tillegg til de formelle reglene i forretningsordenen finnes det viktige, uskrevne politiske normer. Her spiller partigruppene på Stortinget en sentral rolle.15 I forretningsordenen fore- kommer begrepet partigruppe kun i et fåtall paragrafer.16 Partigruppene er imidlertid maktens reelle sentrum på Stortinget. De konstitusjonelle rammene legger føringer på hvordan saker skal behandles, men det vil være partigruppene som legger premissene.17 Harmoniseringen av forholdet mellom partigruppene og Stortinget skjer i presidentskapet. Presidentskapet vil i vesentlige saker konsultere partigruppene før beslutning fattes, selv om en slik plikt ikke kan leses ut av forretningsordenen.18
Uformelle politiske normer kan ha betydning for tolkning og anvendelse av forretningsorde- nens bestemmelser, og for valg av eventuelle sanksjoner. Politiske normer vil slik kunne virke
10 Stordrange (1998) s. 40–41.
11 Regler for dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) § 4, jf. § 1 annet ledd, jf. s. 4.
12 Stordrange (1998) s. 38.
13 Sejersted (2002) s. 101.
14 Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) s. 14.
15 Forretningsordenen § 77.
16 Se §§ 11, 13, 77.
17 Heidar (2014) s. 400–401.
18 Se som eksempel Innst. S. nr. 235 (2008–2009) s. 1.
5
inn på hvorvidt pliktene etter forretningsordenen faktisk oppfattes som en konstitusjonell plikt, eller som en rettslig plikt uten konstitusjonell rang.
Presidentskapet kan sees på som Stortingets høyeste tillitsmenn. Når presidentskapet avgir uttalelser til komiteer og partigrupper, bygger uttalelsene på en tolkning av Grunnlov, ansvar- lighetslov, konstitusjonell sedvane og forretningsordenen samt hevdvunnen praksis. Uttalel- sene må tillegges stor vekt ved fastsettelsen av gjeldende rett, ettersom de gir uttrykk for Stor- tingets mening.19 Relevant for denne oppgaven er presidentskapets uttalelser om offentliggjø- ring av utkast til innstillinger og tolkningen av de relevante bestemmelsene i forretningsorde- nen.20 Det samme gjelder presidentskapets uttalelser om utbyttingsordningen knyttet til tolk- ningen av forretningsordenen § 20 og møteplikt i komiteene.21
Praksis som knytter seg til tolkning av konkrete paragrafer i Grunnloven og til forholdet mel- lom våre øverste statsmakter, kan etter tradisjonell statsrettslig teori danne grunnlag for såkalt konstitusjonell sedvanerett, som er av høyere orden enn ordinær lov.22 I begrepet ligger at disse (uskrevne) reglene supplerer Grunnloven. De er ikke vedtatt etter Grl. § 121 og er heller ikke et resultat av tolkning av Grunnloven, men kan likevel kun endres eller oppheves ved å følge reglene i Grl. § 121.23
Eivind Smith mener at konstitusjonell sedvanerett ikke kan godtas som begrunnelse for en regel. Begrepet kan imidlertid anvendes på det resultat som fremkommer når en sedvaneregel følges til tross for at den er klart i strid med bestemmelsene i Grunnloven.24 Da har sedvane- regelen satt Grunnlovens bestemmelse til side, og selv blitt konstitusjonell. Flere eksempler på såkalt konstitusjonell sedvanerett er nå nedfelt i Grunnloven, og er dermed blitt en del av vår skrevne konstitusjon.25 Slik sett er debatten om såkalt konstitusjonell sedvanerett blir mindre dagsaktuell.
I denne oppgaven legges det til grunn at det eksisterer en lære om konstitusjonell sedvanerett i norsk statsforfatningsrett. Den konstitusjonelle rammen for Stortingets forretningsorden vil da utgjøres av Grunnloven selv og av konstitusjonell sedvanerett. Den samme rammen vil være basis for drøftelsen av hva som ligger i begrepet «konstitusjonelle plikter», jf. forretningsor- denen § 15 tredje ledd hvor begrepet er brukt, eller «konstitusjonelt ansvar», se § 15 fjerde ledd.
19 Stordrange (1988) s. 168.
20 Se punkt 4.4.
21 Se punkt 4.2.
22 Fliflet (2005) s. 31, Sejersted (2002) s. 57–58, Eckhoff (2001) s. 220.
23 Smith (2015) s. 135.
24 Smith (2015) s. 141.
25 Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008.
6
2 Om Stortingets forretningsorden
2.1 Historikk
Det rettslige utgangspunktet for Stortingets forretningsorden er siste punktum i Grunnloven
§ 66, som lyder: «Etter den der vedtatte orden er enhver pliktig til å rette seg.» Det er sikker rett at det med «orden» er ment Stortingets forretningsorden, og at bestemmelsen hjemler en rett for Stortinget til å vedta en forretningsorden som gir nærmere bestemmelser om Storting- ets virksomhet og organisering.26 Stortingets forretningsorden må ikke være i strid med Grunnlovens bestemmelser eller prinsipper.27
Det vil føre for langt å redegjøre for samtlige større endringer i forretningsordenen. Under dette punktet er derfor trukket frem noen av de mest sentrale endringene med betydning for dagens rettstilstand.
Frem til 1830 satte hvert Storting ned en egen reglementskomité. Forretningsordenen ble ved- tatt for hvert Storting på basis av reglementskomiteens innstilling. Etter 1830 ble forretnings- ordenen i stor grad videreført uendret fra ett Storting til det neste. Større revisjoner ble imid- lertid foretatt i 1839, 1871, 1890 og 1966.28
Det skjedde også vesentlige endringer i forretningsordenen på 1990-tallet. I 1993 vedtok Stor- tinget å etablere en kontroll- og konstitusjonskomité, til erstatning for den tidligere kontroll- komiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen skulle være en fagkomité på linje med de andre fagkomiteene i Stortinget, men med utvidede fullmakter.29 Etableringen var et avgjørende grep for å styrke de folkevalgte sin kontroll med regjering og forvaltning.
I 1994 ble forretningsordenen endret for å regulere hvordan Stortinget skulle konsulteres ved utforming av norske posisjoner ved forhandlinger i EØS-komiteen. Begrunnelsen var å sikre Stortinget en åpen og demokratisk adgang til informasjon og påvirkning før regjeringen fattet beslutninger i EØS-samarbeidet.30
Etter å ha vært debattert i plenum flere ganger tidligere uten å få det nødvendige flertall ble åpne komitéhøringer innført som en prøveordning i 1995. Ordningen ble vedtatt med knappest mulig margin – 80 mot 79 stemmer. Begrunnelsen var å skape mer åpenhet og et bedre be- slutningsgrunnlag i Stortingets arbeidsform.31 Saken om åpne høringer som prøveordning
26 Andenæs (2006) s. 53.
27 Fliflet (2005) s. 285, Vasbotten (1940) s. 90.
28 Innst. 350 S (2011–2012) s. 1.
29 Forhandl. i Stortinget (1991–1992) s. 3409–3440, jf. Innst. S. nr. 145 (1991–1992).
30 Forhandl. i Stortinget nr. 221 (1993–1994) s. 3321–3329.
31 Forhandl. i Stortinget nr. 15 (1995–1996) s. 219–256.
7
viser at forretningsordenens bestemmelser noen ganger kan bli til under sterk dissens. Prøve- ordningen ble forlenget flere ganger. I 2001 ble åpne høringer tatt inn i forretningsordenen som en permanent ordning, nå med tilslutning fra et samlet Storting.32
Ordningen med spørsmål og interpellasjoner ble revidert i 1996. Revisjonen gikk blant annet ut på å innføre i forretningsordenen en organisert form for skriftlig besvarelse av spørsmål til medlemmer av regjeringen. En prøveordning med muntlig spørretime, som senere ble gjort permanent, ble også innført.33
Vesentlige endringer i forretningsordenen knyttet til mindretallsrettigheter trådte i kraft i 2003, 2007, 2009 og 2012, jf. omtale under kapittel 5. Forretningsordenen gjennomgikk ellers en omfattende teknisk og språklig revisjon i 2012.34 Gjeldende forretningsorden ble vedtatt av Stortinget uten endringer 1. oktober 2015.
2.2 Forretningsordenens rettslige status
Forretningsordenen vedtas av Stortinget ved alminnelig flertall hvert år,35 på linje med andre viktige plenarvedtak som skattevedtak og vedtagelse av statsbudsjettet. I forhold til den enkel- te representant er det klart at forretningsordenen er formelt bindende. Det synes i dag å være enighet om at forretningsordenen, som andre plenarvedtak, også kan pålegge regjeringen plik- ter. I forhold til Stortinget selv, som når som helst kan endre reglene ved flertallsvedtak, kan det hevdes at forretningsordenen ikke er rettsregler, men skriftlige prosedyrer for Stortingets løpende virksomhet. Når en regel er formelt nedfelt i forretningsordenen, skaper det imidlertid en høy politisk terskel mot endring. Reglene i forretningsordenen oppfattes og etterleves av stortingsrepresentantene som juridisk bindende, også av flertallet, noe som taler for å se på dem som rettslige normer.36
Forretningsordenen er hjemlet i Grunnloven og er med på å utfylle og presisere denne. Sam- menholdt med at den vedtas ved alminnelig flertall hvert år, er det rimelig å sidestille forret- ningsordenen trinnhøydemessig med andre plenarvedtak av ett års gyldighet.
32 Forhandl. i Stortinget nr. 238 (2000–2001) s. 3531–3618.
33 Forhandl. i Stortinget (1995–1996) s. 3803–3808.
34 Innst. 350 S (2011–2012).
35 Forretningsordenen § 1 annet ledd, jf. § 2.
36 Sejersted (2002) s. 53–55.
8 2.3 Forholdet til statsretten
Grunnloven inneholder de grunnleggende regler om statens styre, og er en del av forfatnings- retten. Grunnloven er Norges konstitusjon. Stortinget eksisterer i kraft av Grunnloven, og Stortingets virksomhet må holde seg innenfor de rammer Grunnloven setter.37
Grunnloven selv har få bestemmelser om Stortingets nærmere organisering og arbeidsform.
Grunnloven § 66, jf. § 80 annet ledd, legger imidlertid til grunn at det blir gitt nærmere regler om Stortingets organisering og funksjon.38 Slike regler finner vi i Stortingets forretningsor- den. Forretningsordenen er også en del av forfatningsretten.39 Den vedtas hvert år av Storting- et i plenum og er formelt bindende for Stortinget selv.40 Etter at statsrådene fikk rett til å møte i Stortinget og delta i forhandlingene, ble også de pålagt å følge reglene i forretningsordenen når de møter i Stortinget.41
Stortingets forretningsorden gir viktige bestemmelser om Stortingets konstituering (§ 1), om presidentskapet (§§ 6–7), om komiteene og deres arbeidsordning (kapitlene 3 og 4), om be- handling av lovforslag (§ 42), om behandling av saker om konstitusjonelt ansvar (§ 44), om interpellasjoner og spørsmål (kapittel 10), om avvikling av møter og debatter i Stortinget (§§ 51–57) og om representantenes taushetsplikt. For å kunne forstå hvordan arbeidet i Stor- tinget foregår er det helt nødvendig med kjennskap til forretningsordenen.42
Det ledende prinsipp ved avgjørelsen av hva Stortinget kan bestemme i sin forretningsorden, må være at man der kan fastsette en hvilken som helst regel om Stortingets arbeidsformer så lenge ikke det motsatte er uttrykkelig fastsatt eller forutsatt i Grunnloven.43 Stortinget selv har helt siden 1815 løpende justert og bygget ut sin forretningsorden slik at Stortingets interne regler skal være tilpasset samfunnsutviklingen og skiftende politiske realiteter. Utformingen av forretningsordenen er av stor betydning for at Stortinget skal kunne utnytte sitt maktpoten- sial.44
37 Smith (2015) s. 105.
38 Fliflet (2005) s. 284.
39 Fliflet (2005) s. 18.
40 Forretningsordenen § 1, jf. § 2.
41 Forretningsordenen § 57.
42 Smith (2015) s. 215.
43 Vasbotten (1940) s. 90.
44 Wahl (2014) s. 2.
9
2.4 Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden
Reglene i forretningsordenen er av ganske ulik karakter. Noen av reglene kan sees på som pliktregler, såkalte «skal-regler». At noen har en plikt betyr at «det foreligger en norm som påbyr eller forbyr ham noe».45 Ved en pliktregel har Stortinget pålagt seg selv å følge opp innholdet i bestemmelsen. Andre regler kan vi se på som kompetanseregler, eller «kan- regler». Stortinget har gitt seg selv adgang til visse reaksjoner eller til å følge visse prosedyrer men de er ikke forpliktet til å anvende denne kompetansen. Endelig kan en og samme regel være både en kompetanseregel og en pliktregel, ved at Stortinget plikter å bruke den kompe- tanse som er gitt gjennom regelen.
For pliktregler i forretningsordenen er det videre av betydning å vurdere om plikten kan utle- des direkte fra Grunnloven, slik at den vurderes som en konstitusjonell plikt.
Pliktbegrepet er ifølge Eckhoff ikke avhengig av om det eksisterer formelle sanksjoner mot pliktbrudd, hvor det er nedfelt andre normer som bestemmer hvordan brudd på pliktnormen skal sanksjoneres. Med sanksjoner menes her negative sanksjoner i form av straff, erstatning, disiplinærstraff e.l. I tillegg til plikter med formelle sanksjoner ved brudd eksisterer det forbud eller påbud som ikke er sanksjonerte. Eckhoff nevner som eksempel pliktnormer for offentlige myndigheter nedfelt i lov eller instruks, hvor det ikke er aktuelt med sanksjoner ved norm- brudd. Det finnes også uformelle sanksjoner mot brudd på pliktregler. Her kreves det vanlig- vis at det står en autoritet bak normen, og at brudd utløser kritikk.46
Den enkelte pliktregel i forretningsordenen, sammenholdt med bestemmelser i Grunnloven og ev. konstitusjonell sedvane, kan være en konstitusjonell plikt og dermed i prinsippet omfattet av lov 5 feb 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett (ansvarlighetslo- ven).47
Alternativet til en konstitusjonell plikt er en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Dersom en pliktregel i forretningsordenen ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, vil den ikke kunne sanksjoneres ved Riksrett. Spørsmålet er om pliktregler i forretningsordenen uten konstitusjo- nell rang kan kalles rettslige plikter selv om det ikke er fastsatt formelle sanksjonsregler i for- retningsordenen.
I tillegg til rettsregler anvendes i statsretten begrepet «politiske normer». Med «politiske nor- mer» menes i henhold til Sejersted oppfatninger om hvordan de politiske aktører bør eller ikke bør forholde seg, som har en viss utbredelse, og som kan virke inn på hvordan de hand-
45 Eckhoff (1991) s. 68.
46 Eckhoff (1991) s. 70.
47 Ansvarlighetsloven §§ 12–14.
10
ler.48 Dette er ikke-rettslige regler som styrer Stortingets bruk av egen kompetanse. Politiske normer er praktisk viktige, og kan legge klare føringer for hvordan Stortinget utøver sin virk- somhet. De kan oppleves like bindende som rettslige normer.49 Dersom en regel i forretnings- ordenen ikke vurderes å være en rettslig plikt, kan den alternativt karakteriseres som en poli- tisk norm.
2.5 Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen 2.5.1 Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene
Riksrettsordningen følger av Grl. §§ 86 og 87. Ordningen ble betydelig endret i 2007. Grunn- laget for endringene ble lagt gjennom to utredninger. Frøiland-utvalget ble oppnevnt av Stor- tinget i 2000 og leverte sin rapport i september 2002. De foreslo at riksrettsordningen skulle oppheves. Forslaget var begrunnet i rettssikkerhets- og effektivitetshensyn.50 Da utvalgets innstilling ble behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget, mente komiteen at alternativer til Riksretten burde utredes videre. Stortinget ga sin tilslutning til dette.51
Kosmo-utvalget avga innstilling i 2004. Utvalget fremmet forslag til en helt ny riksrettsord- ning der riksrettsansvaret skulle omfatte handlinger som bare statsråder, høyesterettsdommere og stortingsrepresentanter kan gjøre seg skyldig i, og som er av en kvalifisert karakter. En slik avgrensning av Riksrettens kompetanse ville gi godt samsvar mellom handlingene og den eksklusive behandling landets høyeste embeter og verv ville få gjennom riksrettssystemet.52 Utvalget pekte også på at behovet for et riksrettsinstitutt for å løse tvister mellom regjering og Storting ikke lenger var til stede.
Stortinget vedtok i 2007 endringer i Grunnloven og i Stortingets forretningsorden i tråd med innstillingene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og Kosmo-utvalget.53 På samme tid tråd- te endringer i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven i kraft.
Riksretten har vært satt åtte ganger. Alle sakene var mot medlemmer av regjeringen, og seks av dem ble reist i perioden 1814–1845. Siste gang Riksretten var i funksjon, var i saken mot ministeriet Abraham Berge i 1926–1927.54 Sak har aldri vært reist mot stortingsrepresentan- ter.
48 Sejersted (2002) s. 44–47.
49 Sejersted (2002) s. 47.
50 Dokument nr. 14 (2002–2003).
51 Forhandl. i Stortinget (2002–2003) s. 2969–3002.
52 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 13.
53 Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008.
54 Andenæs (2006) s. 487.
11
Någjeldende riksrettsordning har Stortinget som påtalemyndighet. Riksretten avgjør i saker som Stortinget anlegger mot statsrådets, Høyesteretts eller Stortingets medlemmer for «straff- bart eller annet rettsstridig forhold» når de har brutt sine «konstitusjonelle plikter», se Grl. § 86 første ledd. Riksrettens kompetanse er eksklusiv. Ingen annen domstol kan dømme i de saker som hører under Riksretten.55
Med «rettsstridig forhold» i Grl. § 86 første ledd menes brudd på rettsregler. Riksrettsansvaret kan gjøres gjeldende kun når det foreligger brudd på rettsregler. Brudd på politiske normer hører nå ikke inn under Riksretten.
«Konstitusjonelle plikter» vil i utgangspunktet være plikter for vedkommende verv eller em- bete som følger av Grunnlovens bestemmelser, ev. supplert med plikter som følger av konsti- tusjonell sedvanerett.56 Ansvaret for å oppfylle de konstitusjonelle pliktene kalles konstitusjo- nelt ansvar. For Stortingets medlemmer vil det konstitusjonelle ansvaret også gjelde vararep- resentanter.57
Riksretten er en ansvars- og straffedomstol. Straffansvar kan bare ilegges med hjemmel i lov.
Det følger av Grl. § 96 første ledd. Dette prinsippet gjelder også for Riksretten. Riksrettens kompetanse er som retningslinje angitt gjennom de straffbare forhold som konkret er nevnt i ansvarlighetsloven. Handlinger som rammes av straffeloven, faller bare inn under Riksrettens kompetanse dersom de begås samtidig med brudd på konstitusjonelle plikter eller i seg selv representerer brudd på en konstitusjonell plikt. Ansvarlighetslovens bestemmelser antas å dekke de fleste lovbrudd som kan anses som brudd på konstitusjonelle plikter.58 Bestemmel- ser om straff og erstatning i øvrig lovgivning supplerer ansvarlighetsloven, jf. § 1 annet ledd.
Foreldelsesfristen for adgangen til å reise straffesak etter ansvarlighetsloven er «ikke i noget tilfelle» «kortere enn 15 år», jf. § 5 første ledd. Fremtidige Storting etter valg har derfor an- ledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Storting.
2.5.2 Nærmere om Hauglin-saken
Odelstinget klargjorde gjennom Hauglin-saken Riksrettens kompetanse knyttet til Grl. (davæ- rende) § 86 første ledd og vilkåret om at handlingene måtte være begått av statsråder, høyeste- rettsdommere og stortingsrepresentanter «som sådanne». Odelstingets flertall konkluderte med at det bare er forhold knyttet til de konstitusjonelt ansvarlige personers embetsmessige utførelse eller utførelse av verv som hører inn under Riksretten.
55 Fliflet (2005) s. 352.
56 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 13.
57 Andenæs (2006) s. 485.
58 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 14.
12
Saken gjaldt en stortingsrepresentant som ble beskyldt for å gi uriktige opplysninger om bo- stedsforhold for slik å skaffe seg for stor diettgodtgjørelse.59 Flertallet mente at å heve for mye stortingsgodtgjørelse lå klart utenfor området for den konstitusjonelle oppgave som var tillagt en stortingsrepresentant. Hauglin-saken hørte dermed under de alminnelige domstoler – ikke Riksretten.60
Kosmo-utvalget påpekte at selv om man tar Hauglin-saken som utgangspunkt, vil det like fullt være handlinger som hører inn under Riksretten selv om «hvem som helst» kan utføre dem.
Brudd på taushetsplikten eller det å la seg bestikke er handlinger utført av en statsråd, en høy- esterettsdommer eller en stortingsrepresentant som etter omstendighetene vil kunne høre inn under Riksretten. Utvalget sier samtidig at det ikke i dag foreligger nærmere holdepunkter for hvordan grensen skal trekkes for hvilke forhold av denne typen som omfattes av Riksrettens kompetanse.61
Andenæs hevder at brudd på taushetsplikten er en krenkelse av den særlige plikten som følger med vervet som statsråd og stortingsrepresentant, uansett om bruddet har skjedd under utøvel- se av privat virksomhet, og at dette også er forutsatt i ansvarlighetsloven § 14.62
2.5.3 Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen
Ansvarlighetsloven § 12 har bestemmelser om representantene og forretningsordenen. Det følger av annet punktum at «den representant» som uten gyldig grunn «forsettlig» unndrar seg fra å delta i Stortingets forhandlinger eller som «ikke retter sig efter Stortingets forretningsor- den» straffes med bøter.
Formuleringen «den representant» kan tyde på at bestemmelsen har enkeltrepresentanter som pliktsubjekt. En slik tolkning understøttes av reelle hensyn. Stortinget selv kan ved simpelt flertall endre forretningsordenen dersom flertallet ikke ønsker å rette seg etter eksisterende bestemmelser. Forutsetningen er at endringen ikke er i strid med Grunnloven.
Det må videre kunne legges til grunn at kravet til forsettlig handling gjelder både for deltagel- sen i forhandlingene og for den som ikke retter seg etter forretningsordenen. Dersom en en- keltrepresentant forsettlig ikke retter seg etter bestemmelsene i forretningsordenen, kan ved- kommende derfor ha gjort seg skyldig i brudd på ansvarlighetsloven § 12.
Grunnloven § 66 siste punktum etablerer en plikt for «enhver» til å rette seg etter forretnings- ordenen. Lest i sammenheng med resten av bestemmelsen legges det til grunn at «enhver»
59 Innst. O. nr. 26 (1975–1976) s. 4–6.
60 Forhandl. i Odelstinget nr. 11 (1975–1976) s. 81–92.
61 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 12–13.
62 Andenæs (2006) s. 486.
13
betyr enhver representant. Så vel brudd på ansvarlighetsloven § 12 som brudd på Grl. § 66 siste punktum, sammenholdt med Grl. § 86, kan derfor utgjøre brudd på konstitusjonelle plik- ter for en representant som ikke retter seg etter forretningsordenen.
En slik situasjon er likevel betinget av at den aktuelle bestemmelsen i forretningsordenen er en rettslig plikt. Bruddet må være «rettsstridig», jf. Grl. § 86 første ledd første punktum. I tillegg må saken, etter Stortingets egen oppfatning, være «så vidt betydningsfull» at den kommer inn under riksrettsordningen.63 Det må derfor foretas en helhetsvurdering av forhol- dets karakter og alvorlighetsgrad.
Dersom uttalelsene i Kosmo-utvalget legges til grunn, vil det være begrenset hvilke konstitu- sjonelle plikter – utover det å være representant – en stortingsrepresentant kan bryte slik at det medfører riksrettsansvar. Utvalget pekte her på taushetsplikten og opplysningsplikten som konstitusjonelle plikter. Taushetsplikten er omhandlet i forretningsordenen § 75 samt i ansvar- lighetsloven § 14. Andre bestemmelser i forretningsordenen ble ikke nevnt.
Det ble i 2007 gjort betydelige endringer i ansvarlighetsloven for å tilpasse loven til den nye riksrettsordningen.64 Paragraf 12 ble imidlertid ikke endret. Smith påpeker at ansvarlighetslo- ven ikke ble så grundig gjennomgått ved reformen i 2007 at den uten videre skapte klarhet i hvor grensene for riksrettsansvaret for høyesterettsdommere går.65 Det samme kan muligens sies om riksrettsansvaret for stortingsrepresentanter ved eventuelle brudd på forretningsorde- nen.
I dokument 14 (2012–1213) drøftet en arbeidsgruppe alternative sanksjonsformer ved brudd på stortingsrepresentantenes plikter. Gruppen var bredt politisk sammensatt, med medlemmer fra samtlige partigrupper på Stortinget.
Gruppen gjennomgikk gjeldende regler i forretningsordenen og konkluderte med at mange av dem måtte ansees å innebære konstitusjonelle plikter for representantene. Arbeidsgruppen nevnte som eksempler taushetsplikten, plikten til å møte i komiteene, forbudet mot å gjengi uttalelser fra andre komitémedlemmer i lukket møte, forbudet mot å gjengi innstillinger før de er avgitt og plikten til å registrere sine verv og økonomiske interesser. Brudd på slike plikter kan bare sanksjoneres ved riksrettssak. Arbeidsgruppen mente at dette meget sjelden vil bli aktuelt, slik at brudd på representantenes plikter fastsatt i forretningsordenen i praksis ikke vil få konsekvenser i form av formelle sanksjoner.66
I sin behandling av dokument 14 (2012–2013) kommenterte ikke presidentskapet konkret hva som måtte ansees å være konstitusjonelle plikter, og heller ikke om brudd ville bli sanksjonert
63 Innst. O. nr. 28 (1978–1979) s. 16.
64 Innst. O. nr. 38 (2006–2007).
65 Smith (2015) s. 285.
66 Dokument 14 (2012–2013) s. 16–17.
14
i praksis.67 Det er derfor ikke mulig å trekke noen klare slutninger om hva Stortinget selv leg- ger til grunn som brudd på konstitusjonelle plikter i forretningsordenen. Arbeidsgruppen var på sin side enstemmig i sine bemerkninger i rapporten om hvilke plikter i forretningsordenen som måtte ansees som konstitusjonelle. Når representanter fra samtlige (i 2012) partier på Stortinget gir eksempler på hvilke konstitusjonelle plikter de selv mener hviler på dem som representanter, må dette kunne vurderes som en relevant rettskilde og tillegges en viss vekt.
Stortingets manglende vilje til å uttale seg konkret om hvilke rettslige plikter i forretningsor- denen som er av konstitusjonell karakter, kan bety at Stortinget ønsker at alle pliktregler for- melt sett skal vurderes som konstitusjonelle.
Spørsmålet er om det likevel finnes en kjerne av rettslige plikter i forretningsordenen som klart vurderes som konstitusjonelle, og som er aktuelle for påtale ved Riksrett, mens enkelte andre i praksis blir ansett som plikter uten konstitusjonell rang. Vurderingen må ta utgangs- punkt i Grunnlovens bestemmelser og Stortingets egen helhetsvurdering av pliktens karakter og betydning og hvor alvorlig et eventuelt brudd ansees å være. Det må også vektlegges at brudd på forretningsordenen må være forsettlig, jf. ansvarlighetsloven § 12, noe som innebæ- rer at hvert forhold må vurderes for seg. Stortingets praksis knyttet til tolkning og praktisering av enkeltbestemmelser vil her være av stor betydning.
2.5.4 Rettslige sanksjoner
En pliktbestemmelse i forretningsordenen som ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, kan kalles en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Den vil da ikke være omfattet av riksrettsan- svaret.
For rettslige plikter uten konstitusjonell rang er det av interesse å se på om forretningsordenen selv har rettslige sanksjonsbestemmelser, eller om Stortinget anvender andre typer sanksjoner ved pliktbrudd. En annen problemstilling er om rettslige sanksjoner i forretningsordenen kan anvendes samtidig med riksrettsinstituttet ved brudd på konstitusjonelle plikter.
Forretningsordenen har kun én formell bestemmelse om sanksjoner for brudd på forretnings- ordenens regler, se § 58. Dette kan bety at Stortinget ønsker at brudd på reglene i forretnings- ordenen primært skal søkes løst uformelt, på politisk nivå. Man vil unngå å etablere formelle sanksjoner for å løse konflikter mellom likemenn. En slik tolkning understøttes av innstilling- en fra presidentskapet om dokument 14 (2012–1213). Presidentskapet viser til arbeidsgrup- pens omtale av alternative sanksjonsmåter for brudd på representantenes plikter. Arbeids- gruppen konkluderte med at det allerede finnes formelle sanksjoner for brudd i form av Riks-
67 Innst. S. nr. 259 (2012–2013).
15
rett, og også mange uformelle måter å påtale uønsket adferd på. Presidentskapet støttet ar- beidsgruppen i at det ikke er behov for ytterligere sanksjonsregler i forretningsordenen, og fremmet ikke forslag om endringer på dette punktet.
Dette har som konsekvens at selv om flere av pliktene i praksis ikke vurderes som konstitu- sjonelle, vil ikke Stortinget gi slipp på den formelle muligheten til å benytte riksrettsinstituttet.
Riksrett vurderes som et både nødvendig og tilstrekkelig «ris bak speilet» for brudd på be- stemmelsene i forretningsordenen dersom uønsket opptreden ikke kan løses på annen måte.
Paragraf 58 i forretningsordenen er en sanksjonsbestemmelse som gjelder overtredelse av bestemmelsene under kapittel 7 «Debattene». Dette følger av ordlyden i annet ledd, som viser til «fratas ordet» og «forhandlingene». Uttalelser i dokument 14 (2012–2013) trekker i samme retning. Der sies det at det gir liten mening å vise en representant bort fra forhandlingene for en dag dersom vedkommende har gjort seg skyldig i brudd på regler i forretningsordenen i andre sammenhenger. Bestemmelsen er derfor lite anvendelig ved brudd på pliktregler uten- om forhandlingene.68
Det er stilt spørsmål ved om bruk av rettslige sanksjoner etter § 58 vil kunne utelukke bruk av riksrettsinstituttet på et senere tidspunkt. I dokument 14 (2012–2013) sies det imidlertid at former for sanksjoner som kan sammenlignes med «ordensstraff» som følge av tjenestefor- sømmelse neppe vil stenge for senere riksrettssak, og at bestemmelsen i § 58 antagelig kan vurderes som en slik sanksjon.69 Det betyr at man i forretningsordenen kan anvende rettslige sanksjoner av typen formell kritikk og kortvarig utestengelse fra komiteene uten at Stortinget mister muligheten til Riksrett senere.
Dokument 14 (2012–2013) drøfter i tillegg andre sentrale rettslige spørsmål knyttet til even- tuelle nye rettslige sanksjoner i forretningsordenen. Vedtak om sanksjonering stiller krav til riktig faktum og en prosess som ivaretar rettssikkerheten til representanten. Ved nye sank- sjonsregler bør det også utarbeides egne regler for behandlingen av regelbrudd.70 De nevnte rettslige problemstillinger kan også være en begrunnelse for at presidentskapet – og Stortinget selv – ikke ønsker å innføre ytterligere rettslige sanksjoner mot representantene.
2.5.5 Ikke-rettslige sanksjoner
Foruten de formelle sanksjonene knyttet til riksrettsinstituttet, alminnelige strafferettslige sanksjoner og sanksjoner etter forretningsordenen § 58 eksisterer det i Stortinget en rekke uformelle måter å sanksjonere uønsket adferd på. Det er altså ikke slik at det er «fritt frem»
68 Dokument 14 (2012–2013) s. 17.
69 Dokument 14 (2012–2013) s. 18.
70 Dokument 14 (2012–2013) s. 18.
16
verken for enkeltrepresentanter, komiteer eller partigrupper til å bryte forretningsordenens bestemmelser. Stortingspresidenten eller presidentskapet vil muntlig kunne påpeke uønsket adferd av enkeltrepresentanter direkte til representanten.71 72 Presidentskapet kan også sende skriftlige henstillinger til komiteene eller partigruppene. I tillegg avholdes det halvårlige mø- ter mellom presidentskapet og komitélederne, hvor uønskede forhold kan påpekes.
Lederne for partigruppene vil også kunne stramme inn adferden hos enkeltrepresentanter eller fraksjoner, muntlig eller gjennom gruppereglementene.7374
Dokument 14 (2012–2013) gir eksempler på andre mulige uformelle sanksjoner som vil kun- ne anvendes uten hjemmel i lov eller forretningsorden. Stortinget kan i vedtaks form gi ut- trykk for kritikk mot en representant. Fra presidentens talerstol kan det gis muntlig kritikk mot en representant, en kritikk som vil gjenfinnes i referatet fra forhandlingene. Dette vil antagelig være en alvorlig sanksjon mot den aktuelle representanten.
Utestengelse fra komiteene eller fra Stortinget over en lengre periode vil ikke kunne gjøres uten klar hjemmel. Å utelukke en representant fra hele stortingsperioden kan Stortinget ikke gjøre uten å endre Grunnloven.75 Det følger av Grl. § 71.
3 Plikter på kollegium
3.1 Plikter på Stortinget
3.1.1 Plikt til å ha en forretningsorden
Grunnloven gir gjennom § 66 siste punktum hjemmel for å kunne ha en forretningsorden.
Ifølge Fliflet forutsetter Grunnloven at det blir gitt nærmere regler for Stortingets egen ar- beidsordning.76 Bestemmelsen må tolkes som en kompetanseregel. Det er Stortinget som er gitt kompetansen, jf. ordlyden «den der vedtatte» som peker tilbake på Stortinget i første punktum. Det er overlatt til Stortinget selv om det vil gjøre bruk av kompetansen.
Ordlyden «Stortingets reglement godkjennes» i forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum må imidlertid tolkes dithen at Stortinget skal ha et «reglement». Reglement er ensbe-
71 Kolle Grøndahl (2016).
72 Dokument 14 (2012–2013) s. 16.
73 Dokument 14 (2012–2013) s. 16.
74 Se som eksempel Arbeiderpartiets gruppereglement.
75 Vasbotten (1940) s. 46.
76 Fliflet (2005) s. 284.
17
tydende med forretningsorden.77 Det legges til grunn at det med «godkjennes» menes at det er Stortingets flertall som skal stå for godkjenningen. Sammenholdt med § 2 viser bestemmelsen at forretningsordenen vedtas kun for det enkelte Storting. Stortinget plikter derfor å vedta for- retningsordenen på nytt hvert år, ved konstitueringen. Hensynet bak regelen er at ett Storting ikke skal kunne binde kommende Storting.78
Brudd på pliktregelen i forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum, jf. § 2, vil kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen un- der punkt 2.5.3.
Praksis viser at hvert Storting lojalt har fulgt opp plikten til å ha en forretningsorden, og til å vedta denne på nytt hvert år. Det er sannsynlig at det enkelte Storting helt fra 1815 og frem til i dag har vurdert det som nødvendig for utøvelsen av sin myndighet å vedta interne regler om arbeidsordning, komitéstruktur og konstituering. På et gitt tidspunkt er praksis så nedfelt som en regel i selve forretningsordenen.
Mulige endringer i forretningsordenen blir grundig utredet av reglementskomiteer eller utvalg og forankret i partigruppene før de vedtas. Et kjennetegn ved reglementskomiteene som fore- slår endringer overfor presidentskapet er at de tilstreber konsensus. Kontroversielle forslag til endringer blir oftest ikke foreslått, og kommer derfor heller ikke inn i forretningsordenen. Det gjør at forretningsordenens ordlyd består, mens Stortingets praksis over tid delvis endrer eller utfyller bestemmelsene.79
Brudd på bestemmelsen i § 1 vil derfor trolig ikke forekomme. Dersom et flertall i Stortinget likevel skulle bryte plikten til å vedta forretningsordenen på nytt et år, er det lite sannsynlig med formelle sanksjoner. Den eksisterende forretningsordenen er jo fortsatt gyldig og vil bli fulgt inntil det nye Storting vedtar noe annet. I praksis vil nok forholdet bli forsøkt ryddet opp i så snart feilen er oppdaget.
Dersom flertallet opphever forretningsordenen, vil det være klart i strid med plikten til å ha et reglement, og representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Det er lite sannsynlig at et flertall på det samme Storting tar ut tiltale mot seg selv. Et fremtidig Storting etter valg vil imidlertid ha anledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Stor- ting.80
77 Hansen (1995) s. 17.
78 Vasbotten (1940) s. 90.
79 Stordrange (1998) s. 37.
80 Sejersted (2002) s. 515.
18 3.1.2 Plikt til å velge presidentskap
Det følger av Grl. § 73 første ledd at Stortinget plikter å velge en president, fem visepresiden- ter og to sekretærer. Valget av president, visepresidenter og sekretærer er altså en konstitusjo- nell plikt som følger direkte av Grunnlovens bestemmelser.
Begrepet «presidentskap» forekommer imidlertid ikke i Grunnloven. I en debatt i Stortinget i 1958 om utvidelse av presidentskapet ble det presisert av talere fra flere partier at president- skapet ikke er instituert gjennom Grunnloven. Hjemmelen for et presidentskap er kun Stor- tingets eget reglement, slik det vedtas hvert år av hvert enkelt Storting.81 Det må derfor legges til grunn at Grunnloven ikke oppstiller noen plikt for Stortinget til å ha et presidentskap.
Bestemmelsen i forretningsordenen § 7 første ledd slår fast at den president og de visepresi- denter som er valgt etter § 6 «danner» Stortingets presidentskap. At Stortinget har et presi- dentskap er også lagt til grunn i flere andre bestemmelser i forretningsordenen. I § 23 annet ledd og § 27 første ledd heter det at en beslutning kan bringes inn for «presidentskapet» for avgjørelse. Videre sier § 33 første ledd at «Presidentskapet» fastsetter når Stortinget skal mø- te. En ordlydsfortolking av § 7 sammenholdt med en fortolkning ut fra sammenhengen tilsier at § 7 første ledd er en pliktregel.
Et eventuelt brudd på plikten etter § 7 første ledd til å danne et presidentskap vil kunne vurde- res som brudd på en konstitusjonell plikt som kan føre til riksrettstiltale. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12, jf. punkt 2.5.3.
På samme måte som med forretningsordenen har Stortinget siden begynnelsen av 1800-tallet funnet det nødvendig å ha et presidentskap. Hovedoppgaven til presidentskapet er å være et slags administrasjonsutvalg for Stortinget, i tillegg til å lede og organisere møtene i plenum.
Presidentskapet har også en sentral rolle som «koblingsboks» mellom politiske og administra- tive prosesser på Stortinget.82 Det er derfor lite sannsynlig at flertallet skulle velge ikke å or- ganisere Stortingspresidenten og visepresidentene i et kollegium.
Dersom det likevel skulle skje, vil flertallet enkelt kunne unngå sanksjoner ved å vedta de nødvendige endringer i forretningsordenen. Det er ikke noe konstitusjonelt i veien for at fler- tallet kan gjøre en slik endring, så lenge plikten etter Grunnloven til å velge en president, fem visepresidenter og to sekretærer er overholdt.
Hvis forretningsordenen ikke endres, vil mangelen på et presidentskap i praksis sette mange av bestemmelsene i forretningsordenen ut av spill. Stortinget vil da få svekket sine muligheter til å utøve sin myndighet. En slik situasjon vil være klart i strid med forretningsordenen og
81 Forhandl. i Stortinget (1958) s. 3254–3274.
82 Heidar (2014) s. 363.
19
representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Et nytt Storting etter valg vil på dette grunnlag kunne reise riksrettstiltale mot flertallet i et tidligere Storting.
Stortinget la fra starten av stor vekt på at presidentskapet skulle være «tingets tjenere, ikke dets herrer».83 I en kortere periode fra 1870-årene og frem til rundt århundreskiftet var imid- lertid presidentskapet et politisk organ i Stortinget, med sentrale politiske funksjoner. Det er i dag sikker praksis for at presidentskapet ikke er en arena for politisk maktutøvelse. Det er ut fra samme tankegang tradisjon for at Stortingspresidenten foreslår at politiske saker eller sa- ker som kan bli politisk kontroversielle, legges frem for partigruppenes ledere til avgjørelse.84 En interessant problemstilling er hva som vil skje dersom presidentskapet igjen blir en politisk aktør. Vi har da, som følge av langvarig praksis, et brudd på en politisk plikt.
En mulig løsning kan være at flertallet vedtar å regelfeste dagens praksis i forretningsordenen.
Ved sterke flertall i Stortinget som eventuelt ønsker et politisk presidentskap, er dette imidler- tid ikke en farbar vei. En annen mulighet som kan virke politisk nøytraliserende, er å endre antallet medlemmer i presidentskapet slik at alle partier er representert. En slik løsning ble fremsatt i 1958 da stortingsrepresentant Per Borten fra Senterpartiet fremmet forslag om å utvide presidentskapet fra 6 til 9 medlemmer. Forslaget falt med 72 mot 65 stemmer.85
3.1.3 Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité
Grunnloven har ingen bestemmelser om komiteer og komitébehandling i Stortinget. Det fore- ligger derfor ingen konstitusjonell plikt til verken å organisere Stortinget i komiteer eller til å etablere et gitt antall komiteer. I forretningsordenen, derimot, har komiteene en sentral plass.
Kapittel 3 i forretningsordenen omhandler de ulike komiteene på Stortinget, deres oppbyg- ning, ansvarsområder og saksbehandling. Kapittel 4 §§ 20–32 tar for seg fagkomiteenes ar- beidsordning. At bestemmelsene i kapittel 4 bare gjelder fagkomiteene følger av § 22 første ledd sammenholdt med § 14.
Straks etter konstitueringen utnevner Stortinget en valgkomité som kommer med innstilling til hvordan Stortingets faste komiteer skal være sammensatt.86
Etter forretningsordenen § 12 følger det at «samtlige representanter» unntatt Stortingets presi- dent «fordeles» på de opplistede fagkomiteer. Stortinget har dermed gjennom § 12 pålagt seg selv en plikt til å utnevne fagkomiteer og til å gi alle representanter plass i (minst) en fagko- mité.
83 Kaartvedt (1964) s. 238–240.
84 Hansen (1995) s. 147.
85 Forhandl. i Stortinget (1958) s. 3274.
86 Forretningsordenen § 10 første ledd fjerde punktum.
20
Bestemmelsen sikrer at alle Stortingets medlemmer, Stortingspresidenten unntatt, får delta ved utarbeidelse av innstillinger knyttet til forslag fra regjeringen og fra enkeltrepresentanter.
Ordningen slik den er i dag, ble fastlagt allerede i 1815. Den er fulgt av samtlige Storting si- den midten av 1800-tallet.87 Vasbotten og Hansen viser begge til at ordningen skiller seg fra det som er tilfelle i de fleste andre lands nasjonalforsamlinger.88
Ordningen i § 12 er et resultat av fast og konsekvent stortingspraksis. Det er derfor lite trolig at bestemmelsen vil bli brutt. Det kan likevel tenkes at Stortinget i fremtiden vil unngå at en særskilt representant eller representanter fra et spesielt parti får delta i komitéarbeidet, og der- for ikke følger opp bestemmelsen i § 12. Det kan også tenkes at man ønsker å fristille enkelt- medlemmer av presidentskapet fra det løpende arbeidet i Stortinget. Ettersom verken komité- strukturen eller plikten til å gi alle representanter plass i en fagkomité er nevnt i Grunnloven, vil Stortingets flertall kunne endre forretningsordenen på dette punkt.
Hvis forretningsordenen ikke endres, vil et brudd på § 12 kunne være brudd på en konstitusjo- nell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3. Et nytt Stor- ting etter valg vil her kunne ta ut riksrettstiltale mot et tidligere Storting.
I en slik situasjon vil det typisk måtte legges en helhetsvurdering til grunn. Plikten til å gi alle representanter plass i en fagkomité kan kanskje ikke sies å tilhøre kjernen av de konstitusjo- nelle pliktene på Stortinget. På den annen side følger den av langvarig og fast stortingspraksis, og kan derfor sies også å representere en politisk plikt.
3.1.4 Behandlingen av representantforslag i Stortinget
Plikten til å behandle alle forslag som kommer til Stortinget fra regjeringen og fra enkeltre- presentanter i Stortinget, er hjemlet i Grunnloven.
Grunnloven § 75 bokstav a slår fast at Stortinget er landets lovgivende organ. Stortinget plik- ter å behandle lovforslag fra regjeringen og fra Stortingets representanter. Dette følger av Grl.
§ 76 første ledd og må sees på som en konstitusjonell plikt.89 Grunnloven § 76 første ledd anvendes analogisk for andre forslag, slik som grunnlovsforslag og bevilgningsforslag.90 Kommer det slike forslag fra regjeringen eller fra Stortingets representanter, plikter Stortinget å behandle disse.
87 Hansen (1995) s. 129.
88 Vasbotten (1940) s. 15, Hansen (1995) s. 28.
89 Hansen (1995) s. 172.
90 Castberg (1964) s. 292.
21
I forretningsordenen § 38 første ledd første punktum heter det at overbringelse av «kongelige proposisjoner og fremsettelse av grunnlovsforslag og representantforslag» i alminnelighet bør skje ved begynnelsen eller slutten av et møte. I tredje ledd første punktum står det videre at
«grunnlovsforslag og representantforslag, sammen med eventuell begrunnelse» snarest skal gjøres tilgjengelig for representantene.
En naturlig språklig forståelse av «møte» i § 38 første ledd vil være at møte betyr Stortings- møte. Med «fremsettelse» av representantforslag menes at forslagsstilleren selv, eventuelt på vegne av flere, bekjentgjør eller fremmer i Stortingsmøte et konkret forslag som Stortinget blir å ta under behandling.91 Slik § 38 første ledd er formulert, sidestilles overbringelse av kongelige proposisjoner og representantforslag. Slik har det ikke alltid vært.
Representantforslag ble tidligere «ganske formløst» innlevert til Stortingets kontor uten å bli formelt fremsatt.92 Representantforslag knyttet til lovendringer – såkalte private lovforslag – ble referert kun i Odelstinget og sendt regjeringen for uttalelse. Regjeringens reaksjon på for- slaget var en redegjørelse til Stortinget fra angjeldende departement. Vanligvis ble ikke denne redegjørelsen behandlet i Odelstinget.
Reglementskomiteen av 1977 påpekte at en slik behandling av private lovforslag ikke var i tråd med Grunnlovens bestemmelser. 93 Stortinget sluttet seg til reglementskomiteens innstil- ling på dette punktet. Forretningsorden fikk derfor i 1977 en ny og detaljert bestemmelse om hvordan private lovforslag skulle behandles. Bestemmelsen sikret at private lovforslag fra Odelstingets medlemmer ble sendt til relevant fagkomité, som så avga innstilling til Odels- tinget. Slik ble private lovforslag og odelstingsproposisjoner sikret en mer likeverdig og kor- rekt konstitusjonell behandling.94
I 1985 og 1987 vedtok Stortinget ytterligere tilføyelser til forretningsordenen for å likestille alle private forslag – også forslag til plenarvedtak – med forslag fremmet av regjeringen.95 Endringene gikk ut på at private forslag snarest skulle mangfoldiggjøres og omdeles til samt- lige representanter, og at alle representantforslag skulle fremsettes i møte.96 I 2001 ble det inntatt i forretningsordenen at også grunnlovsforslag fra representantene skulle fremsettes muntlig i møte så snart de var innlevert, samt mangfoldiggjøres og omdeles separat.97
91 Se som eksempel forhandl. i Stortinget nr. 22 (2015–2016) s. 1995.
92 Hansen (1995) s. 68.
93 Innst. S. nr. 439 (1976–1977).
94 Forhandl. i Stortinget (1976–1977) s. 4657.
95 Forhandl. i Stortinget nr.167 (1984–1985) s. 2473–2498, forhandl. i Stortinget nr. 318 (1988–1989) s. 4695–
4736.
96 Innst. S. nr. 232 (1988–1989).
97 Forhandl. i Stortinget (2000–2001) s. 3530–3615.
22
Bestemmelsene, som nå er § 38 første ledd og tredje ledd i forretningsordenen, sikrer at for- slag fra folkets valgte representanter undergis samme grundige behandling som forslag fra regjeringen. Regelen støtter derfor også opp under Grl. § 2 annet ledd om å sikre demokratiet.
§ 38 første og tredje ledd er pliktregler. Ordlyden i første ledd om at overbringelse «bør» skje, knytter seg ikke til om det skal skje, men på hvilket tidspunkt under møtet overbringelsen skal finne sted. Tredje ledd presiserer at forslagene «snarest» «skal» gjøres tilgjengelige for repre- sentantene.
Grunnlovsbestemmelsen gir kun anvisning på at forslag fra representanter og fra regjeringen skal foreslås på Stortinget, og at de skal behandles likt. Forretningsordenen § 38 første og tredje ledd utfyller Grl. § 76 første ledd ved å gi nærmere regler om på hvilken måte lovfor- slag og andre forslag skal foreslås. Pliktreglene i § 38 er derfor ikke i seg selv av konstitusjo- nell karakter.
Brudd på § 38 vil imidlertid kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3. I praksis vil stortingsflertallet her kunne endre forretningsordenen, forutsatt at endringene ikke strider mot Grunnloven. Sanksjoner vil da ikke være aktuelt.
Det er lite sannsynlig at Stortinget kommer til å bryte reglene i forretningsordenen § 38 ved å gå tilbake til den summariske behandling private forslag tidligere var utsatt for. Dersom en slik situasjon likevel skulle oppstå, ville det samtidig representere et brudd på Grl. § 76 første ledd. Et nytt Storting etter valg ville da kunne fremme riksrettstiltale mot et tidligere Storting for brudd på konstitusjonelle plikter.
3.2 Plikter på Stortingets fagkomiteer 3.2.1 Fagkomiteenes plikt til å avgi innstilling
Fagkomiteene er rådgivende organer for Stortinget.98 Fagkomiteene skal avgi innstilling til Stortinget i «alle» saker de får til behandling, jf. forretningsordenen § 31 første ledd første punktum. Hovedregelen er at innstillingen skal være skriftlig. Bestemmelsen må ut fra sin ordlyd vurderes som en rettslig plikt.
Hensynet bak bestemmelsen er at komiteene skal være pålagt å ta beslutninger og komme med forslag til vedtak som Stortinget kan legge til grunn i sine forhandlinger. Innstillingsplik- ten er nært knyttet til begrunnelsen for møteplikt for representantene i komiteene. Noe av be-
98 Hansen (1995) s. 129.
23
grunnelsen for møteplikten er å sette komiteene i stand til å behandle tildelte saker. Dersom ikke representantene møter i komiteene, blir det heller ikke avgitt innstillinger. Hvis det ikke er absolutt flertall i en komité for noe forslag, skal det største mindretallets forslag utgjøre komiteens innstilling.99 Dette understreker plikten til alltid å avgi innstilling. Innstillingsplik- ten ligger til komiteen som kollegium.
Utøvelsen av Stortingets myndighet er avhengig av at representantene møter i komiteene og avgir innstillinger. Innstillingsplikten er en av de sentrale pliktene i forretningsordenen. Brudd på § 31 første ledd vil på dette grunnlag kunne vurderes som brudd på en konstitusjonell plikt som i teorien kan lede til tiltale ved Riksrett, jf. punkt. 2.5.3.
Forretningsordenens bestemmelser i kapittel 4 om presidentskapets mulige tiltak for å få ko- miteene til å sette og overholde frister, kan anvendes tilsvarende for innstillingsplikten som for møteplikten, se omtale under punkt 4.2. I praksis vil nok disse bestemmelsene bli brukt ved et eventuelt brudd på § 31 første ledd. Etter forretningsordenen § 32 kan saken eksempel- vis overføres til en annen komité dersom innstilling ikke er avgitt, eller den kan debatteres uten innstilling.
Riksrettstiltale mot en komité for brudd på § 31 må sies å være kun en teoretisk mulighet.
4 Plikter på enkeltrepresentanter
4.1 Voteringer under forhandlingene – «stemmeplikten»100
Av Grunnloven § 73 annet punktum følger det at Storting ikke kan holdes uten at «minst halvdelen av dets medlemmer er til stede». Ved voteringen må det derfor være minst så mange representanter til stede som Grunnloven krever.
Det var tidligere en debatt knyttet til hvorvidt det fra Grl. § 73 kunne utledes en plikt for til- stedeværende representanter til å delta i avstemningen og ta stilling til saken.
Stortingsarkivar og kontorchef Haffner uttalte seg om spørsmålet i 1923, i vedlegg til en inn- stilling fra reglementskomiteen. Haffner viser til flere eksempler hvor representanter har for- latt salen rett før votering, eller har hatt innlegg og deretter uteblitt ved voteringen. Slike til- feller er alltid blitt påtalt «fra presidentstolen eller fra annet hold».101 Haffner la til grunn at plikten til å stemme måtte ansees som dels en forutsetning for, dels en direkte følge av Grl.
99 Stordrange (1998) s. 161.
100Gjelder ikke personvalg, jf. § 60 bokstav d.
101 Innst. S. nr. XXXXI (1923) s. 41.