Kommentarer til «Forslag til nasjonalt program for offisiell statistikk»
Av Olav Ljones 16. august 2020
1. Innledning
Programnotatet har som hovedformål å avgrense hvilke norske statistikker som skal regnes som offisiell statistikk. I Prp.72 LS (2018-2019) står det (kapittel 3.2.4) at «Programmet vil legge rammene for et system som angir hva som er offisiell statistikk og hvem som er ansvarlig for de ulike statistikkområdene. Prosessen rundt fastleggelse av programmet vil bidra til enhetlig vurdering av hvilke statistikker som bør prioriteres og betegnes som offisielle. Et statistikkprogram vil legge til rette for en klar og entydig avgrensing av hvilke statistikker en ny statistikklov skal regulere».
Den nye statistikkloven legger opp til at mer av den norske offisielle statistikken vil bli
utarbeidet av andre etater enn SSB. Ikke alle tall som SSB offentliggjør vil regnes som offisiell statistikk, men det meste. Utfordringen ligger i å etablere tydelige kriterier for å kunne avgjøre hvilke statistikker som publiseres fra andre etater som skal regnes som offisiell statistikk. En konsekvens av flere produsenter av offisiell statistikk er at SSB får større ansvar for samarbeid og koordinering av offisiell statistikk. Om dette sies det i Prp. 72 LS (2018- 2019): «Et nasjonalt program for offisiell statistikk vil fungere som et redskap for å
koordinere og samordne produksjonen av offisiell statistikk. Med flere statistikkprodusenter som alle er gjenstand for samme krav til kvalitet og effektiv bruk av ressurser, er det viktig med et godt rammeverk for slik samordning.» Videre står det «Utvalgets forslag om Statistisk sentralbyrås ansvar for samordning i systemet av statistikkproduserende
myndigheter henger nøye sammen med forslaget om å etablere et statistikkprogram». Dette vil kunne innebære at SSB får et større ansvar for statistikkfeltet, også det som ikke regnes som offisiell statistikk, ved at statistikkprodusenter ventelig vil søke å tilfredsstille de krav til offisiell statistikk som blir presisert gjennom statistikkprogrammet og SSBs veilednings- og koordineringsarbeid.
I mine merknader vil jeg ikke gå mye inn på detaljene i forslaget til hvilke statistikkområder som skal tilhøre den offisielle statistikk, men i noe større grad drøfte noen spørsmål omkring offisiell statistikk med mange produsenter.
2. Om programområder som er offisiell statistikk
Programmet skal gi en entydig avgrensing av hvilke statistikker som skal regnes som offisiell statistikk. SSB har i et tidligere notat (oversendt til FIN 20.12.2018) gitt bakgrunnen for å velge å bygge denne oversikten på omtale av «statistikkområder» og ikke på det mer
detaljerte nivå som en får ved å bygge oversikten på enkeltstatistikker. SSB har vist til at det er viktig at programmet ikke hindrer fleksibilitet i den årlige statistikkportefølje. I den grad
statistikkens emneområder er rimelig veldefinert og heldekkende dvs. at all tenkelig statistikk lar seg klassifisere og hvert emneområde stort sett består av en statistikk vil det ikke skape utydelighet å bygge avgrensingen av offisiell statistikk på emneområder.
Det finnes imidlertid noen eksempler på at for ett emneområde kan det være flere
alternative statistikker. Et kjent eksempel er for emnet arbeidsløshet hvor en har både SSBs AKU tall og NAVs registerbaserte statistikk. Finansdepartementet har tidligere gjennomført en egen utredning av kvalitet og sammenlignbarhet for disse to statistikker. Innebygd i denne utredning drøftet en også om NAV statistikken skulle regnes som offisiell statistikk.
Hvis en følger strengt prinsippet om at programmet skal omtale statistikkområder og ikke gå ned på enkelstatistikker vil ikke programmet gi presis avgrensing. Nå er det imidlertid tydelig i programmet at det foreslås at både AKU og NAV statistikken skal tilhøre den offisielle statistikk.
Offisiell statistikk lages i dag ved å bruke oppgaver eller data fra mange kilder. Observasjoner transformeres til data og utnyttes til statistikk ved klassifiseringer. Statistisk metodisk
behandling av data eller det kvantifiserte tallmaterialet er nødvendig før resultatet kan formidles til brukerne som statistikk. Dette kan skje via en integrert tabelldatabase. Hvilket stadium av denne statistikkproduksjon skal regnes som offisiell statistikk? Det er ikke så lett å svare på det spørsmålet. Det må foretas et valg og det er muligens naturlig å velge
publisering, det vil si den offentliggjorte statistikken som offisiell statistikk.
Å klassifisere statistikkproduktene etter emne har lange tradisjoner i SSB. Etter rimelig omfattende utredningsarbeid kom en fram til en emneinndeling i slutten av 1990 årene. En oppdatert versjon finnes fortsatt under Metadata på ssb.no. Denne avviker noe fra den kapittelinndeling som SSB innførte ved moderniseringen av den digitale formidling ssb.no og det er en justert versjon av kapittelinndelingen for ssb.no som ser ut til å være brukt i dette programnotatet.
Det er ingen overdrivelse å si at klassifiseringer er kjernen i all statistikkproduksjon. Bare et konsistent klassifiseringssystem skaper en helhetlig offisiell statistikk. Kjernen i dette
klassifiseringssystemet har lenge vært nasjonalregnskapet. Det vil si at den offisielle
statistikken har vært utformet slik at den skulle tilfredsstille nasjonalregnskapets krav til tall.
Også i det internasjonale statistiske samarbeidet ligger det klare føringer for klassifisering.
Programnotatet går i for liten grad inn på dette og burde drøftet grundigere hvordan en tjenlig klassifisering skal utformes når den skal nyttes i statistikkprogrammet, det vil si at den skal være tilpasset statistikk både fra SSB og fra andre produsenter og gi god oversikt og understøtte samordning. Det er ikke tydelig hvem som skal vedta emneklassifiseringen som skal brukes i programmet. Det er i prop. 72 LS (2018-2019) skrevet at det vil bli utarbeidet forskrifter for programmet og spørsmål om emneinndeling vil da ventelig bli avklart.
3. Programmet et hjelpemiddel til samordning og effektivisering av statistikkproduksjon Programnotatet skal ikke bare definere offisiell statistikk og angi hvem som har ansvar for de ulike statistikker, men også bidra til å samordne og effektivisere produksjonen. Det er da ikke tilstrekkelig å se på formidlingen av sluttproduktet og koordinering av den, men også se på de ulike ledd i produksjonen. Dette vil kreve et samarbeid og koordinering av virksomhet
mellom flere etater på de ulike ledd i statistikkproduksjonen. Programnotatet skal forberede dette samarbeidet og det er da ønskelig med en oversikt over de ulike aktiviteter som statistikken er avhengig av.
For å kunne sette sammen en nasjonal offisiell statistikk må en inkludere en rekke komponenter.
1. Populasjon og enheter. Data fra administrative registre transformert til statistikk registre
2. Kjennetegn ved enhetene, hentet fra administrative kilder eller statistiske undersøkelser
3. Metadata herunder klassifikasjoner. Felles klassifikasjoner er viktig for et konsistent statistikksystem når flere statistikkprodusenter er involvert-
4. Begreper og metoder for både måling og kvantifisering.
5. Lagring av data inkludert metadata
6. Formidling til allmennheten og spesielle brukere av resultater og metadata
4. Utnytting av data fra ulike kilder med ulikt eierskap.
Offisiell statistikk produseres blant annet ved at data fra ulike kilder kobles sammen. Enheter og aktiviteter skal for å kunne utnyttes til statistikk kodes og klassifiseres i samsvar med hevdvunne og vedtatte prinsipper for klassifikasjoner. En fundamental oppgave er å sikre at enhetene er identifisert på identisk måte i de ulike datakilder. Personer er rimelig greit som enhet mens husholdning er svært kompleks med hele 24 husholdningstyper. For økonomiske enheter eller institusjonelle enheter - offentlige og private - er det åpenbare utfordringer og det finnes et mangfold av ulike typer av enheter. For å utnytte administrative data fra det offentlige til næringsstatistikk - er de juridiske enheter sentrale. Det skjer stadig en betydelig utvikling i hvordan næringsvirksomhet er oppdelt i juridiske enheter, noe som påvirker mulighetene for å lage tjenlige registre over enheter og samle data for en registerbasert næringsstatistikk. Alle etater som får oppgaver om å lage økonomisk næringsstatistikk må samarbeide om å komme fram til felles løsninger. Det må være et erklært formål for programmet at en samler data og krefter til å bidra til en løsning av denne utfordring noe som kunne komme tydeligere fram i programnotatet.
Konsistens og koherens (sammenheng) er viktig for statistikk som lages av ett statistisk sentralbyrå, men er også viktig når det skal bygges et statistikksystem hvor ansvar og arbeidsoppgaver deles mellom flere autonome statsinstitusjoner. Felles og likeartet enhets og populasjons definisjon er en forutsetning. Implementering av den nye statistikkloven bør derfor legge forholdene til rette for dette.
I forkant av arbeidet med revisjon av statistikkloven leverte en egen utredningsgruppe – Helsedatalovutvalget - en rapport om tilgang til helsedata. Et nytt system for enklere og sikrere tilgang til helsedata. Rapport fra Helsedatutvalget 2016-2017. Her er større
oppmerksomhet rettet mot å sikre data til forskning enn til offisiell statistikk. Problemene som drøftes er hvordan en kan sikre bedre tilgang til administrative data fra ulike kilder og
samtidig ivareta datasikkerhet og personvernet. De løsninger som utvalget kommer fram til for helsedata til forskning vil også ha innvirkning på mulighetene til å lage god og relevant helsestatistikk. En svakhet ved utredningen fra Helsedatautvalget er at den i liten grad drøfter den rolle Statistisk sentralbyrå kan spille. Programnotatet burde ha fulgt opp dette tema.
En må regne med at flere enn SSB vil bruke data samlet inn for statistikkformål til offisiell statistikk. Det er vel naturlig at programmet bidrar til å legge forholdene til rette for dette på en slik måte at hensynet til datasikkerhet og personvernet blir ivaretatt.
5. IT metoder og infrastruktur
SSB var tidlige ute med å utnytte regnemaskin teknologi i statistikkproduksjon med hullkort allerede før 1900 og den første elektroniske regnemaskin i 1958. Det er ikke tvil om at store effektiviseringsgevinster og forbedringer av statistikken henger nært sammen med innføring og utviklingen av IT. IT er under stadig utvikling og det har vært ulike retninger og visjoner for IT organisering og strategi. Det har internt i SSB vært forsøkt desentralisering, men SSB er vendt tilbake til sentraliserte løsninger. Den bygger ikke på stormaskinløsningen fra
pionertiden. Det er i diskusjon av modernisert IT løsning pekt på at mens en faglig og IT- messig har forlatt det rene endimensjonale produksjonsløp (stove-pipe) har en ikke i tilstrekkelig grad kunnet utvikle en felles IT løsning for de ulike statistikker. Jakten på den gode effektive og samordnede IT løsning er imidlertid krevende både faglig og
kostnadsmessig. Jakten på den gode IT løsning er også omtalt i kapitlet om SSB i boka til Christine Meyer og Viktor Normann 2019. Beskrivelsen av utfordringene med IT prosjektet legger i denne boka ensidig vekt på mangel på bevilgning og undervurderer helt åpenbart de faglige og konseptuelle utfordringer.
Ett av formålene med lovrevisjonen er å legge til rette for arbeidsdeling mellom SSB og andre etater som har data og som i noen grad allerede lager statistikk. Skal en få til en slik forbedret og utvidet samarbeid må dette understøttes av en IT-løsning som tjener de ulike etater som er involvert men som også kan samarbeide om statistikkproduksjon.
Utfordringen er ikke bare å utvikle en IT-løsning for SSB men også å utvide perspektivet ved å inkludere de andre medprodusenter av offisiell statistikk. Programmet slik det er nå kan ikke forventes å løse denne utfordringen, men det bør nok være med en omtale av denne utfordringen i dette første programmet. I noen grad er det ansatser til en slik diskusjon i utredningen fra Helsedatautvalget 2016-2017.
6. Offisiell statistikk er både telling/måling og kvantifisering.
Noe av den offisiell statistikken, består litt forenklet i å telle opp enheter som mer eller mindre definerer seg selv. Men for viktige og omfattende deler av den offisielle statistikk skal en kvantifisere fenomener som først blir kvantifiserbare entiteter gjennom
klassifikatoriske definisjoner, for eksempel arbeidsledighet som telles som personer, men det kjennetegnet, arbeidsledighet, lar seg ikke kvantifisere, det er en sosial situasjon som kan defineres på flere måter. Eksemplene på det siste er mange fra kvantifisering av samlet
verdiskaping dvs. nasjonalregnskap , bærekraft, beskrivelse av velferd og fordeling, Svært mye av den offisielle statistikk faller i denne kategori - kvantifisering. Arbeidsløshet er et eksempel på et fenomen som trenger en kompleks og presis definisjon selv om en kan tro det dreier seg om et enkelt ja nei svar på om en person er arbeidsløs for at kvantifiseringen kan gjennomføres på en dokumenterbar måte. Hvis en skal oppnå internasjonal
sammenlignbar statistikk er det også nødvendig med detaljerte definisjoner av begreper og klassifiseringer.
Alain Desrosières (2015) drøfter forskjellen på enkel rett fram måling (measurement) og mer kompleks kvantifisering (Boka kom to år etter at Alain Desrossières døde i 2013)
Mye av den offisielle statistikk vil som nevnt være kvantifisering hvor begreper og
klassifiseringer må utvikles. Dette er en mer krevende virksomhet enn enkel måling som kan bestå av ren opptelling av enheter. Når flere etater er involvert slik det vil bli når dette programmet blir virksomt, vil en måtte samordne de ulike faglige veivalg som ligger til grunn for kvantifisering. Det faglige arbeidet som ligger bak, er ikke bare krevende, men bygger på begrepsutvikling og modeller og teorier. Inkludert i sluttproduktet ligger også apriori
forutsetninger og veivalg. Det kan være litt naivt å tro at slike valg ikke har et innslag av subjektivitet i seg og slik sett kanskje være i konflikt med en full uavhengighet og
upartiskhet. Det er viktig ved kvantifisering og ha en dyp forståelse av problemområdet og en visjon om hvilken type innsikt og samfunnsforståelse statistikken skal gi. Programmet kan ikke omtale løsningene i detalj, men det er likevel viktig å peke på hvordan en strategisk skal angripe denne utfordring som ligger i å utvikle et integrert statistikksystem med stor grad av kvantifisering, med flere produsenter involvert.
7. Samspill administrasjon og statistikk - Goodharts lov.
I programnotatet er det omtalt at statistikken kan brukes som støtte for politiske
beslutninger. Det er klart at det er viktig at statistikken blir publisert og at den blir lest og brukt. Nå er det også slik at administrative bruk av data og statistikk kan påvirke innholdet og kvaliteten på data. Så er det i mange sammenhenger pekt på at mulighetene til å beskrive et fenomen med statistikk påvirkes av om det knyttes politiske mål til fenomenet. Den britiske økonomen Charles Goodhart har formulert følgende lov-setning om dette. «Når en talfestet størrelse blir et mål, så slutter det å bli en god statistikk.» («When a measure becomes a target, it ceases to be a good measure”)
I omtalen av kvalitet på statistikken framheves det med styrke verdien av at statistikken utarbeides uavhengig. Så kan en spørre om det er mulig å kombinere aktiv bruk av statistikk til politikk og administrasjon med stor grad av uavhengighet. Alain Desrossières er i den nevnte artikkel 2015 opptatt av at den formelle uavhengighet eller som han omtaler den – mekanisk uavhengighet ikke hindrer at det mellom statistikk og samfunn inkludert den offentlige administrasjon er mange varianter av tilbakevirkninger. Når statistikk påvirker politikken, vil samfunnet endre seg. Det at statistikken publiseres kan ha en
publiseringseffekt. Statistikken påvirker samfunnsutviklingen og samfunnsendringene vil i neste ledd åvirke muligheter for å samle data og innhold og kvalitet på data. Dette samspillet
bør en være opptatt av noe som ikke hindrer at en også skal forvalte den formelle eller mekaniske uavhengighet.
Et område hvor statistikerne har oppgave med å både telle og kvantifisere er konsekvensene av innflytting fra utlandet til Norge. Siden vi har et rimelig velfungerende system for
folkeregistrering er oppgaven med å telle antall som flytter inn og om de blir værende rimelig enkel og grei (measurement). Mange er opptatt av de ulike konsekvenser av denne tilstrømmingen og vil gjerne at SSB er i stand til å kvantifisere disse konsekvensene. På lista over argumenter om mulige konsekvenser, står konsekvenser for norsk identitet, norsk kultur, religion, verdier osv. Det er lett å se at dette er en formidabel og kompleks kvantifiseringsoppgave. Dette tema har vært et betydelig innslag i statistikken fra SSB og andre produsenter i minst de siste 20 årene. Innvandringsbakgrunn er et mye brukt kjennetegn i ulik statistikk. Noe av statistikken utlegges slik at den blir lest som at
konsekvensene av innvandringen ikke er så omfattende og at det går seg til, mens andre statistiske rapporter utlegges som at vi står overfor et betydelig problem med omfattende sosiale og økonomiske konsekvenser. I en bok av Halvor Fosli (2019) er det også omtale av de tabellbestillinger om innvandring som FRPs stortingsgruppe har fått gjennomført i SSB.
Hva som er den objektive statistikk som er faglig forsvarlig, det vil si gir økt innsikt i problemområdet, er vanskelig å bli helt enig om og er til dels kontroversielt.
Statistikkprogrammet kan ikke gi løsninger på slike faglige utfordringer, men en børe likevel ha slike faglige konfliktområder som bakteppe når en skal skissere samarbeid for bedre norsk offisiell statistikk.
Det er forenklet analyse hvis en ikke åpner for å se kritisk på om den rolle som statistikken har er fullt ut en objektiv teller av eksisterende fenomen. Statistikken har også
definisjonsmakt, noe som har større innflytelse enn en alltid tar inn over seg.
Det som i forhold til dette programmet er viktig å sette på dagsorden er om de ulike etater som vil bli involvert i produksjon av offisiell statistikk har likeartede fortolkninger av den rolle tallfestingen har. Vil klima og miljødirektoratet og SSB ha samme syn på klima-utfordringene og den rolle statistikk har for politisk aksept for miljøtiltakene. Har UDI og UNE og SSB samme forståelse av innvandrings situasjonen i Norge på lang og kort sikt.
Denne diskusjonen må settes på dagsorden når det nye statistikkprogrammet skal implementeres.
8. Den offisielle statistikks formål
I programnotatet er det for hver enkelt statistikk en kort omtale av hva den inneholder, hvilke problemstillinger den kan belyse og noen ganger nevnes at statistikken vil være nyttig for politikk og administrasjon.
Det kan ha interesse å se på hva FN prinsippene for offisiell statistikk (United Nations
Fundamental Principles of Official Statistics UNFPOS) sier om formålet med offisiell statistikk.
Her står det i punkt 1 at Offisiell statistikk er et u-unværlig ledd i informasjonssystemet i et demokratisk samfunn. Den skaffer myndigheter, markedsaktører og offentligheten data om økonomi, demografi, sosiale forhold og miljø. Til dette formål må offisiell statistikk – for å være til praktisk nytte – utarbeides og gjøres tilgjengelig på et uavhengig grunnlag av statistikkbyråene for å innfri borgernes rett til offentlig informasjon. I den norske
oversettelse brukes altså uavhengig grunnlag som vel egentlig er en dårlig oversettelse av den engelske teksten «impartial». Statistikken skal altså utarbeides på et upartisk grunnlag.
Betydningen av uavhengighet og det faglige ansvar hos statistikkprodusentene er imidlertid nevnt i det innledningskapittel (preamble) som ble nyskrevet i 2013 til UNFPOS.
En slik generell formulering av formålet med norsk offisiell statistikk er ikke tatt inn i utkastet til statistikkprogrammet. For hvert enkelt statistikkområde eller underområde er det
imidlertid emnespesifikke korte formuleringer om formål. Disse avsnittene er imidlertid ganske korte med få reelle føringer og en kan også savne en mer tydelig generell
målformulering for offisiell statistikk.
Offisiell statistikk skal betjene myndighetenes behov for data til informerte beslutninger innenfor rammen av statistikk (dvs. ikke opplysninger om enkeltaktører). Til samme tid er det tydelig at det også er viktig at borgerne gjennom den offisielle statistikk sikres rett til offentlig informasjon.
Tilnærmingen til formålet om å opplyse borgerne med informasjon, kan ha ulike visjoner.
Den kan bidra til å kjenne sitt land - det som kan kalles nasjonal identitet. Det er mange som har deltatt i internasjonalt statistisk bistandsarbeid som har følt på at nasjonal statistikk – ikke minst en tradisjonell folketelling er en nasjonal begivenhet som er et ledd i
nasjonsbygging. For Norge er vel ikke dette lenger en viktig motivasjon. For Norge kan det vel muligens bli vel mye selvgodhet når norsk og internasjonal statistikk utnyttes til å plassere Norge på verdenstoppen.
I viktige problemstillinger eller offentlige debatter kan den offisielle statistikk spille rollen som fakta leverandør og ikle rollen som oppmann. Det er imidlertid ikke en bare enkel rolle å fylle særlig når fakta og data henger sammen i komplekse relasjoner som en kan finne
mange eksempler på jf. innvandringstemaet.
Noen statistikere f.eks. Alain Desrossières (2015) har pekt på at den offisielle statistikk skal bidra til at velferden til svakstilte grupper bedres. Et slik syn kan ha appell hos mange, men kan også sikkert sies å bidra til å gi den offisielle statistikk en spesiell politisk retning.
9. Samfunnsmodeller og statistikkbehov
Det er rimelig klart at samfunnet har seg med ulike modeller for forståelse av samfunnet og ambisjoner for politikk og dermed skifter i hvilket databehov fra den offisielle statistikk. Noe av ambisjonene med Statistikkprogrammet kan være at en skal sikre dialog og tilpasning mellom de endringer som finner sted i etterspørselen etter statistikk fra myndighetene og tilbudet av offisiell statistikk.
Alain Desrossières har flere steder presentert ulike samfunnsmodeller og hvordan skifter mellom disse, endrer statistikkbehovet og i Alain Desrossières (2015) lister han opp følgende historiske utvikling i samfunnsmodell.
Prosjektutviklingssamfunnet (The engineering state)
Nittende århundres liberale stat (Demokrati og statistikkbyråene utvikles) Velferdsstaten
Keynes samfunnet Det ny liberale samfunn
Som en del av den inneværende ny liberale stat har en fått stor tro på nye styringsmodeller for offentlig forvaltning og virksomhet - The New Public Management NPM. Det er tydelig at Alain Desrossières er kritisk til de politiske sider og konsekvenser av NPM.
Det er imidlertid litt vanskelig å få helt tak i hvilket innhold Desrossières ser i NPM som danner grunnlaget for den kritiske holdning. Det kan være at han tenker på et samfunn hvor offentlige budsjetter i stor grad og ganske mekanisk styres etter statistiske indikatorer som skal beskrive resultatene av den offentlig virksomhet (samt ressursinnsats). Dette samfunn kan ha likhetstrekk med Sovjet systemet som hadde detaljert styring av virksomhet basert på innrapporterte virksomhetsbeskrivelser. Vi vet at disse samfunn virket dårlig og informasjon fra de desentrale aktører og statistikken som ble laget på disse data var av slett kvalitet.
Dette kan være grunnlaget for Alain Desrossières harde kritikk.
I Norge er det flere innslag av forsøk på målstyring (NPM) som inkluderer samspill med statistikk. Den sentrale modell for overføring av økonomiske ressurser fra stat til kommune bygger på et omfattende sett av statistiske indikatorer med stor vekt på befolkning etter ulike kjennetegn. Det er vanskelig å se at det at statistikken skal understøtte overføringene fra staten til kommunesektoren har ført helt galt av sted. Det er også grunn til å se på KOSTRA og Statres. Omtalen av KOSTRA i Programnotatet er kun vinklet som
formidlingssystem og ikke som et produksjonssystem.
KOSTRA som statistikksystem har betydelig relevans for et program for samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivåer. Kommunal tjenestestatistikk skal bygge på administrative
data, men det er en utfordring at kommunene på flere områder har frihet til å selv velge organisasjons form.
I KOSTRA programmet løste en kvantifiserings utfordringen ved å innføre begrepet funksjon og KOSTRA opplegget fordeler utgifter og sysselsatte og klienter etter funksjon for hver kommune.
Forberedelsene til kvantifisering ble i KOSTRA satt tydelig på dagsorden og det ble valgt en arbeidsform med et overordnet Samordningsråd som sørget for vurdering av behov nytte og veiet mot oppgavebyrde. I samordningsrådet satte eksperter fra de ulike sentrale
myndighetsorganer (departementer og direktorat) representanter for kommunene og SSB som hadde sekretariatsansvar. En samordningsoppgave var å hindre unødig rapportering dvs. dobbeltrapportering. De detaljerte rapporteringskrav som skulle tilfredsstille både administrativt tilsyn og offisiell statistikk ble utformet med bred involvering av eksperter i et utall av arbeidsgrupper.
I avsnittet i Programnotatet om KOSTRA som formidlingssystem er står det at et gjennomgående trekk ved KOSTRA er at «statistikksystemet gir informasjon om ressursinnsats, prioriteringer og måloppnåelse og kan benyttes til å sammenligne for eksempel en kommunes prioriteringer med andre kommuners, eller gjennomsnittet for alle kommuner i landet eller en region. KOSTRA innebærer en samlet innrapportering av data fra kommuner og fylkeskommuner til staten.»
Dette er viktige oppgaver som imidlertid blir litt utydelig omtalt i Programnotatet. Et annet element i oppbygging av KOSTRA som statistikksystem var å sikre at oppgavegiverne skal få anledning til å forberede seg på leveranser av data. Siden opplysningene skulle rapporteres fra kommunal administrasjon basert på løpende
regnskapsføring og opptelling var det viktig at når det skulle rapporteres for år t i løpet av våren år t+1 så måtte kommunene implementere administrative rutiner tilpasset
rapporteringskravene allerede høsten år t-1. Slike rutiner for å legge til rette for innsamling av data bør også innpasses i det nye statistikkprogrammet.
En viktig del av den offisielle statistikk som er samlet inn via KOSTRA systemet er kommunale tall for ressursinnsats, prioriteringer og måloppnåelse. Kommunene kan lett sammenligne seg med gjennomsnittstall for relevant kommunegruppe eller om en ønsker nabokommuner.
Hvis kommunens utgifter på et område virker «unormale» kan en se om det skyldes at det ligger i antall som mottar tjenesten (dekningsgrad) eller om det ligger i utgiftene pr klient.
Slik emne grupperingen er bygd opp og navnsatt er det lite tydelig hvor slik statistikk ligger.
Statistikkprogrammet skal dekke både fordelingen av et kjennetegn f.eks. utdanning i befolkningen og ressursbruk og resultater i produksjon av utdanningstjenester.
I rapportene fra Produktivitetskommisjonen ( NOU 2015:1 og NOU 2016:3) vil en se at en av utfordringene for arbeidet med å bedre produktiviteten i Norge er mangelfullt kunnskaps- grunnlag om hva som skjer i offentlig sektor. For kommunene har en KOSTRA som delvis dekker behovet mens det program som ble startet for økt innsikt i statlig forvaltning STATRES er stoppet opp. STATRES hadde på mange måter en faglig visjon likeartet med
KOSTRA nemlig å tallfeste ressursinnsats, prioriteringer og måloppnåelse. Sammenligning både av dekning av tjenester og utvikling i ressursinnsats i forhold til tjenestevolum er viktig.
Deltagere i STATRES var statsetater og noen av disse er fortsatt er involvert med produksjon av offisiell gjennom det nye statistikkprogrammet. STATRES omfattet også statlig virksomhet som ikke er med i dette programmet. Det vil være naturlig med en gjennomgang av de statistikker som var med i STATRES og om de statistikker som var med er fanget opp i det nye programmet. En slik gjennomgang er ikke med i dette utkast til program.
På ssb.no finner en ved å søke på STATRES en liste over de statistikker som ble publisert, men som er avsluttet med de siste tall for året 2013 publisert i 2014.
Oversikten fra 2014 viser tall fra:
Jernbaneverket Skatteetaten
Spesialisthelsetjenesten Kriminalomsorg
Innvandringsregulering Forsvaret
Mattilsynet
Energibruk ( i staten) Statens Vegvesen Avfall ( fra staten) Statlig barnevern
Arbeids og velferdssektoren NAV
Domstoler og andre konfliktløsningsorganer Politi og påtale
Universitet og høgskoler.
En utfordring med STATRES programmet var at det var et uklart skille mellom det som skulle være offisiell statistikk og det som regnes som virksomhetsstatistikk. Jeg tror imidlertid det er til å leve med at det er et uklart skille her. Det er flere eksempler på virksomhetsstatistikk som gir nyttig og relevant informasjon på aktuelle tema. Det er nok ikke mulig å lage et klart skille basert på hvilke tema og problemområder som tas opp. En utfordring ligger imidlertid i at når slik statistikk som er viktige for etats styringen regnes som offisiell statistikk så skal strenge prosedyrer om at ingen andre enn statistikerne skal ha innsyn i tallene før
publisering. Dette kan derfor være en rigid regel å praktisere i noen tilfeller hvis tallene har
interesse og er av god kvalitet. Siden flere av virksomhetsstatistikkene for etatene som var med i STATRES har betydelig allmenn interesse bør en drøfte hvordan en kan finne en løsning slik at virksomhetsstatistikk kan bearbeides og kvalitetssikres og tilflyte publikum på linje med offisiell statistikk.
En erfaring fra arbeidet med STATRES og noen andre felter, er at selv om SSB står som ansvarlig produsent så har SSB begrenset innsyn i data og hvordan de genereres og hvordan feil kan oppstå. Dette gir SSB begrenset mulighet til å kunne foreta en tilfredsstillende kvalitetssjekk. Dette var for eksempel erfaringen med statistikken for fyllingsgrad i
vannmagasinene som SSB i en periode hadde ansvar for. Den ble tilbakeført til NVE og er nå med på lista over offisiell statistikk med NVE som produsent.
10. Oppsummering
Programmet vil gi en todeling av statistikk som utarbeides av offentlige organ – offisiell statistikk og annen statistikk. Om dette skillet skal følges opp med en tydelig markering – bumerker – for den offisiell statistikk synes uklart. Det er viktig å forbedre den offisielle statistikk ved blant annet ny og forbedret utnyttelse av eksisterende data fra administrative kilder. Økt digitalisering av samfunnet i årene framover vil gi nye muligheter og det
samarbeid som programmet ventelig vil gi oss kan gi oss mulighet til betydelige forbedringer.
Disse mulige forbedringer kan være viktigere enn dette skillet – offisiell og annen statistikk fra statlige organ. Dette skillet må ikke tolkes eller utnyttes til at noen produserer statistikk som ikke får merkelappen offisiell statistikk og som har en svak kvalitet. For all statistikk er det viktig at en tilstreber god kvalitet. De som arbeider med den ikke offisiell statistikk bør tilstrebe også å arbeide for å tilfredsstille kvalitetskravene og følge de etiske prinsipper for statistikere. Det er ikke slik at viktige offentlige dokumenter avstår fullstendig fra å formidle ikke offisiell statistikk. Slik vil det antagelig også fortsatt være. Så det er nyttig med en avgrensing av hva som skal regnes som offisiell statistikk. Kanskje en like viktig virkning av den nye loven er at det legger et grunnlag for et forbedret samarbeid mellom etater om offisiell statistikk.
Litteratur
Alain Desrossières (2015): “Retroaction: how indicators feed back onto quantifies actors”. In Richard Rottenburg, Sally E, Merry, Sung-Joon Park and Johanna Mugler The world of
indicators. The making of Governmental Knowledge through quantification, Cambridge University Press 2015.
Halvor Fosli (2019): «Mot et nasjonalt sammenbrudd. Norge i masseinnvandringens tid, Document Forlag.
Christine Meyer og Victor Normann (2019): Ikke for å konkurrere. Strategi for felleskapets tjenere. Fagbokforlaget.
Utredning fra Helsedatautvalget 2016-2017. «Et nytt system for enklere og sikrere tilgang til helsedata». Rapport fra Helsedatautvalget 2016-2017. Rapporten kan lastes ned fra
www.regjeringen.no.
