Vedtak om endring av beredskapskrav for Snorre og Vigdis
--- Miljødirektoratet har behandlet søknad fra Equinor Energy AS og endrer krav til responstid på fullt utbygd barriere i beredskap mot akutt forurensning fra 67 til 60 timer.
Equinor skal innen 1. desember 2018 oversende en vurdering av mulige tiltak for å redusere miljørisikoen.
Operatøren opplyser at metoder og verktøy kan erstatte strandrenselag. Equinor skal oversende Miljødirektoratet informasjon om hvordan beredskapsbehovet i strandsonen ivaretas, herunder ved bruk av alternative metoder og verktøy. Informasjonen skal sendes innen 1. desember 2018.
For å få forhåndsgodkjenning til bruk av dispergeringsmidler må Equinor også utarbeide tilstrekkelig underlagsdokumentasjon.
Oppdatert tillatelse for produksjon og drift med tilhørende vilkår følger vedlagt.
Equinor skal betale et gebyr på kr. 50 900,- for Miljødirektoratets behandling av søknaden. Vedtaket kan påklages innen 3 uker.
Vi viser til søknad fra Equinor datert 25. juni 2018, og tilleggsinformasjon datert 20. juni 2018 og 30. august 2018.
Miljødirektoratet gir med dette endret tillatelse til produksjon og drift. Tillatelsen er endret med hjemmel i forurensningsloven § 18. Krav til beredskap er gitt med hjemmel i forurensningsloven § 40 jf. aktivitetsforskriften § 73. Varsel om pålegg er gitt med hjemmel i forurensningsloven § 51.
Equinor Energy AS - Drift Midt og Nord Postboks 8500 Forus
4035 STAVANGER
Oslo, 15.10.2018
Deres ref.:
AU-DPN OS SN-00038 Vår ref. (bes oppgitt ved svar):
2016/722 Saksbehandler:
Ingrid Kjerstad
1 Bakgrunn
Equinor søker om å få oppdatering av beredskapskrav, både når det gjelder kjemisk og mekanisk bekjempelse, for Snorre A og B, og Vigdis. Equinor har fått utarbeidet en oppdatert miljørisiko- analyse og selv utarbeidet beredskapsanalyse for feltet i 2017.
Bakgrunnen for søknaden er videreutvikling av Snorre-feltet med innstallering av undervanns- anlegget Snorre Expansion Project (SEP).
Samtidig opplyser Equinor at beredskapsbehovet som ble beregnet i 2014, som foreligger per dags dato, ble beregnet ut i fra feil kombinasjon av utblåsningsrate og oljetype. I 2014 ble beredskaps- behovet beregnet til 17 systemer i barriere 1 og 2. Dette var fra en utblåsningsrate på 9700 m3/døgn, med oljetype Snorre TLP. Denne raten er hentet fra et overflateutslipp fra Snorre B.
Dette blir derfor en feil beregning, da man ikke kan få en utblåsning av Snorre TLP-olje fra Snorre B plattformen. Dette betyr at Snorre i dag ligger inne med et større systembehov enn det som i utgangspunktet er reelt for feltet. En korrekt dimensjonering av beredskapsbehovet i 2014 ville derfor vært å basere dimensjoneringen på raten for en utblåsning fra Snorre B, med bruk av Snorre B oljes egenskaper. Beredskapsbehovet i 2014 skulle derfor vært på 14 systemer, og ikke 17 systemer.
Miljørisikoanalysen gjennomført i 2017 for Snorre-feltet omfatter Snorre A, Snorre Expanison Project (SEP), Snorre B og Vigdis. Dimensjonerende fare- og ulykkeshendelse (DFU) er en utblåsning av olje, gjennom åpent hull. I beregning av sannsynligheten for en utblåsning er det tatt utgangspunkt i boring og komplettering av nye oljeprodusenter, oljebrønner i produksjon med tilhørende
brønnoperasjoner som workover og wireline, vanninjeksjonsbrønner som støtter oljeprodusentene, gassbrønner i produksjon og gassinjeksjon som støtter gassprodusentene.
Beredskapsanalysen viser at det er en utblåsning fra Snorre A og SEP som blir dimensjonerende for beredskapen. Utblåsning fra Snorre B og Vigdis har høyere rater enn utblåsning fra Snorre A og SEP, men kommer likevel ut med lavere beredskapsbehov på grunn av oljeegenskaper og oljens levetid på sjøen.
Equinor forklarer endring i miljørisikobildet fra analyser utført i 2014 med at SEP er inkludert i aktivitetsnivået på Snorre A, i tillegg til at Vigdis er inkludert. I tillegg er modell for oljedrift oppdatert, og datasett for verdifulle økologiske komponenter endret fra bruk av nasjonale data til regionale data.
For ytterligere beskrivelse viser vi til operatørens søknad.
2 Saksgang
Miljødirektoratet har behandlet søknaden i henhold til forurensningsforskriften kapittel 36 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven.
Saken er forhåndsvarslet i henhold til forurensingsforskriften § 36-5 med kommentarfrist 27. juli 2018. En kort oppsummering av uttalelsene og operatørens kommentarer til disse følger nedenfor.
Miljødirektoratet har vurdert uttalelsene og operatørens kommentarer i vår behandling av søknaden.
2.1 Uttalelser Kystverket
Kystverket understreker viktigheten av en tilfredsstillende beredskap for å kunne håndtere akutt oljeforurensning som når kysten og land. Operatøren opplyser i søknaden at strandrenselag vil, der det er hensiktsmessig, kunne erstattes av alternative oppsamlingsmetoder og verktøy med langt høyere kapasitet. Slike metoder og verktøy som planlegges benyttet bør derfor beskrives nærmere, blant annet med tanke på tilgjengelighet og effektivitet/kapasitet.
Kystverket peker på at operatøren viser til en detaljert oversikt over tilgjengelige personellressurser og avtaler som er relevante for en langvarig aksjon mot akutt oljeforurensning i stor skala.
Kystverket understreker at dette er viktig informasjon, og tilgjengeligheten til disse ressursene bør jevnlig verifiseres gjennom øvelser.
2.2 Operatørens kommentar til uttalelsen
Til Kystverkets kommentar om viktigheten av en tilfredsstillende beredskap nær kysten og land svarer Equinor at i en operativ hendelse vil bruk av rett utstyr på rett sted bli evaluert fortløpende.
Kapasiteten i barriere 5 er basert på manuelt arbeid, og er dermed konservativt beregnet. Equinor vil kontakte NOFO for å få en avklaring om de har eksisterende avtaler for annet utstyr (for
eksempel gravemaskiner), eller om slikt utstyr vil måtte bestilles lokalt ved en eventuell hendelse.
Til Kystverkets kommentar om verifikasjon av beredskapen svarer Equinor:
Tilgjengeligheten av utstyr verifiseres ved kontakt med NOFO før hver oljevernberedskaps- analyse og oljevernberedskapsplan ferdigstilles. NOFO bekrefter da om antall systemer og responstider er korrekt beskrevet.
NOFO gjennomfører jevnlig sjekk av fartøytilgjengelighet på norsk sokkel. Resultatene av disse sjekkene er tilgjengelig for Equinor på forespørsel.
Det er viktig å understreke at i en operativ hendelse vil navngitte systemer i analyser og plan kunne erstattes av annet utstyr med tilsvarende kapasitet.
Equinor og NOFO gjennomfører som nevnt hvert år minst en større øvelse med tema oljevern på norsk sokkel. Årets øvelse vil bli gjennomført i uke 37, og vil i tillegg til personell fra NOFO involvere personell fra Bergen og Haugesund IUA.
Global Incident Management Assist Team (GIMAT) – Equinor har, i tillegg til en
beredskapsorganisasjon dedikert til norsk sokkel, opprettet et globalt team som kan bistå med personell hvis en hendelse eskalerer. GIMAT trener jevnlig, fjorårets scenario var lagt til norsk sokkel, og øvelsen ble gjennomført i samarbeid med DPN, NOFO og OSRL.
3 Miljødirektoratets vurdering og begrunnelse for fastsatte krav
Ved avgjørelsen av om tillatelse skal gis og ved fastsetting av vilkår har Miljødirektoratet vurdert de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket opp mot de fordelene og ulempene som tiltaket for øvrig vil medføre, slik forurensningsloven krever.
Vi har i tillegg lagt HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten til grunn for behandlingen av søknaden. Vi viser i denne forbindelse til rammeforskriften § 11 om prinsipper for risikoreduksjon.
Paragrafen spesifiser at skade eller fare for skade på det ytre miljøet skal forhindres eller begrenses i tråd med lovgivingen, og at risikoen deretter skal reduseres ytterligere så langt det er teknisk og økonomisk mulig.
Miljødirektoratet har lagt til grunn de overordnede rammene gitt i stortingsmeldinger om
regjeringens miljøvernpolitikk og om petroleumsvirksomhet. I denne saken har vi lagt særlig vekt på rammene som er gitt St.meld. nr. 37 (2012-2013) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i
Nordsjøen og Skagerak.
Prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-10 er lagt til grunn som retningslinjer ved vurderingen etter forurensningsloven.
Snorre og Vigdis ligger på Tampen-området, i den nordlige delen av Nordsjøen. Feltet ligger ikke innenfor områder som er klassifisert som særlig verdifulle (SVO), men ligger i et område som er viktig for fiskerinæringen. Gyteområder for lysing, hvitting, nordsjøhyse og nordsjøtorsk ligger nært installasjonene, og det er overlapp mellom gyteområdet til nordsjøsei med Snorre A og Vigdis- installasjonen.
Miljødirektoratet vurderer at kunnskapsgrunnlaget om arter og naturtyper og om effekter på naturmangfoldet fra omsøkt aktivitet er tilstrekkelig for å fatte vedtak i saken, jf.
naturmangfoldloven § 8. Føre-var-prinsippet får dermed ikke anvendelse, jf. naturmangfoldloven § 9. Miljødirektoratet finner at aktiviteten på Snorre og Vigdis ikke foregår på en måte som truer områdenes økologiske funksjoner eller biologiske mangfold, jf. forvaltningsmålene i
naturmangfoldloven §§ 4 og 5.
Vurderingene er basert på opplysninger i operatørens søknad og opplysninger fremkommet skriftlig under saksbehandlingen.
I det følgende gir vi en omtale av de viktigste kravene som stilles i tillatelsen og en begrunnelse for fastsettelsen av disse.
3.1 Krav til beredskap mot akutt forurensning
Operatøren skal i henhold til forurensningsloven § 40 sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av akutt forurensning.
Beredskapsreglene i HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten dekker de fleste områdene innenfor beredskap. Det stilles der blant annet krav til samarbeid, bistand,
organisering, test av beredskapsmateriell, miljørisiko- og beredskapsanalyser, beredskapsplaner, varsling, fjernmåling, bekjempelse og miljøundersøkelser. I henhold til HMS-forskriftene skal operatøren også etablere en tilstrekkelig beredskap som sikrer at inntrådt forurensning blir oppdaget så tidlig som mulig, og at utviklingen av forurensningssituasjonen kan følges slik at nødvendige tiltak raskt kan settes i verk for å sikre en mest mulig effektiv bekjempning av forurensningen.
Det er viktig å kunne oppdage og kartlegge posisjon, utbredelse og tykkelse av
forurensningen raskt, og i samsvar med responstidene. Operatøren skal ha tilstrekkelig utstyr for gjennomføring av kartleggingen under forskjellige vær og lysforhold som kan følge driften av oljeflakene.
Hovedprinsippet for bekjempelse av forurensning er å samle opp forurensningen raskest mulig, og så nær kilden som mulig. Der det er mulig å velge mellom kjemisk eller mekanisk beredskapsløsning, skal den løsningen som gir minst forurensning velges. Beredskapen skal bestå av tre uavhengige barrierer; nær kilden/åpent hav, fjord- og kystfarvann, og
strandsonen.
3.1.1 Oljedrift og miljørisikoanalyse
Oljedriftsberegningene er gjennomført for Snorre TLP da dette er oljetypen med lengst levetid på sjø av oljetypene på feltet. I følge Equinor har også reanalyse av forvitringsegenskaper for Snorre TLP i 2017 vist at forvitringsstudiet som tidligere er utført for oljen fortsatt er gyldig.
Resultatet fra oljedriftssimuleringene viser stranding på 8 prioriterte områder innen 20 døgn i vintersesongen. Korteste drivtid til land er 8,9 døgn (høst) og største strandingsmengde 17 989 tonn (sommer) (95 persentiler).
Miljørisikoanalysen fra 2014 ble gjennomført for henholdsvis Snorre A og B, og Vigdis og Tordis hver for seg. I 2017 er det gjort én analyse for hele Snorre-feltet, inkludert SEP og Vigdis. Aktiviteten som ligger til grunn i analysen er høyere enn i analysen for 2014. Eksempelvis inkluderer
utvidelsesprosjektet SEP 12 nye produksjonsbrønner og 9 injeksjonsbrønner. Det er beregnet årlig miljørisiko for år 2022, et år med høy aktivitet på Snorre A, SEP, Snorre B og Vigdis.
Resultatene fra miljørisikoanalysen viser at det er pelagisk sjøfugl (alkekonge) som er
dimensjonerende for miljørisikoen i alle skadekategorier. Pelagisk sjøfugl har det høyeste bidraget med inntil 82 % av akseptkriteriet for alvorlig miljøskade. Dette er en betydelig økning
sammenlignet med resultatene fra miljørisikoanalysen i 2014, der det høyeste bidraget kom fra kystnær sjøfugl med 7,6 % av akseptkriteriet for alvorlig miljøskade.
I følge Equinor er økningen i miljørisiko en konsekvens av flere faktorer:
Rate og varighetsmatrisen er endret
Oppdatert oljedriftsmodell er benyttet
Regionale data (Norskehavet) er benyttet for pelagisk- og kystnær sjøfugl
Det er beregnet et større influensområde
Equinor har i liten grad beskrevet tiltak for å redusere miljørisikoen for feltet utover foreslått beredskapstiltak.
Miljødirektoratet registrerer at den beregnede miljørisikoen er høy, og at det er alkekonge på åpent hav som slår ut med høyest miljørisiko, i alvorlig skadekategori i vintermånedene.
Equinor påpeker flere forhold ved beregningene som forklarer økningen i miljørisiko, som de mener underbygger at det ikke skyldes en faktisk økning av miljørisikoen. Miljødirektoratet tar dette til etterretning. Vi mener det er uheldig at det gjennomføres analyser som ikke er godt nok tilrettelagt for å gi et mest mulig representativt bilde av miljørisikoen, og som muliggjør sammenligning av beregnet miljørisiko mellom tilsvarende felt og aktiviteter. Vi vurderer at det er behov for å oppdatere analysene for Snorre og Vigdis feltene. Denne oppdateringen bør gjennomføres når det foreligger oppdatert datagrunnlag for sjøfugl på åpent hav og kystnært, hvor data fra SEAPOP og SEATRACK er sammenstilt til et enhetlig datasett. I den oppdaterte analysen bør det tilstrebes at utslippsscenariene på feltene blir analysert med representativ(e) oljetype(er).
I de foreliggende analysene har Equinor heller ikke presentert noen vurderinger av mulige ytterligere risikoreduserende tiltak, gitt den betydelige økningen i beregnet miljørisiko.
Miljødirektoratet vurderer at dette ikke er i samsvar med gjeldende regelverk, jf. rammeforskriften
§ 11 om prinsipper for risikoreduksjon. Oljevernberedskapen vil bidra til å redusere konsekvensene av en utslippshendelse, men Equinor kan ikke basere seg på dette som eneste risikoreduserende tiltak. Miljødirektoratet ber derfor om at Equinor synliggjør hvilke vurderinger som er gjort av også sannsynlighetsreduserende tiltak for å redusere miljørisikoen til et minimum. Vi ber om at
vurderinger av risikoreduserende tiltak herunder eventuelle planer sendes Miljødirektoratet innen 1.
desember 2018.
3.1.2 Mekanisk oppsamling
Utblåsningsscenariene for Snorre TLP er benyttet for dimensjonering av beredskap. For beregning av beredskapsbehovet i 2017 er p90 raten (5800 m3/d) fra produksjon på Snorre A benyttet fordi denne raten er høyere enn vektet rate. Tilsvarende p90 rater for Snorre B og Vigdis er henholdsvis 7800 m3/d og 10200 m3/d. Ved beregning av beredskapsbehov gir Snorre TLP oljen høyest antall systemer sammenlignet med Snorre B- og Vigdis-oljen, til tross for at ratene er lavere, grunnet oljens
egenskaper.
Equinor har beregnet behov for 13 systemer i barriere 1 og 2 (dimensjonerende sesong med høyeste behov). Snorre TLP emulsjon er antatt å få en viskositet over 15000 cP etter 12 timer vinterforhold, 2-3 døgn sommerforhold. Equinor legger opp til at tungoljeskimmer skal være tilgjengelig i barriere 2. Equinor planlegger for fullt utbygget barriere vil ta 60 timer. Dette er en reduksjon fra 67 timer i gjeldende tillatelse.
Equinor legger har foreslått en responstid for barriere 3 og 4 på 8 døgn, og mobilisering av 46 strandrenselag innen 12 døgn. Kystverket har i sin høringsuttalelse påpekt at alternative
oppsamlingsmetoder og verktøy for strandrensing som planlegges benyttet bør beskrives nærmere, blant annet med tanke på tilgjengelighet og effektivitet/kapasitet. Equinor gir ikke noen ytterligere beskrivelse av dette i sitt svar til Kystverkets uttalelse, utover at tilgjengelighet må avklares med NOFO. Miljødirektoratet vurderer at det er viktig at muligheter og begrensninger i
strandberedskapen klargjøres bedre. Equinor skal derfor oversende Miljødirektoratet informasjon om hvordan beredskapsbehovet i strandsonen ivaretas med tilgjengelig beredskapsressurser, herunder tilgjengelighet og kapasitet for verktøy og metoder utover standard strandrenselag.
Informasjonen skal sendes innen 1.12.2018.
Miljødirektoratet vurderer at operatørens systemforslag av mekanisk beredskap og responstidskrav som tilstrekkelig.
3.1.3 Kjemisk dispergering
Equinor søker om forhåndstillatelse til bruk av dispergeringsmidler på Snorre-feltet. I følge
forvitringsstudiet er oljen fra Snorre TLP dispergerbar inntil 3 timer vinter og 12 timer sommer ved hhv. 10 m/s og 5 m/s vind. Olje fra Vigdis og Snorre B er ikke testet for dispergerbarhet, men forvitringsegenskaper opplyses å være kjent. Ifølge Equinor har Snorre blend tilsvarende egenskaper som Snorre TLP. Equinor legger til grunn in situ testing og vurderinger iht. SIMA (Spill Impact
Mitigation Assesment) for valg av bekjempningsmetode. Responstid for SINTEF og sjøfuglspesialist (NINA) vil være 24 timer.
Equinor har ikke inkludert effekter av bekjempning ved dispergeringsmidler i miljørisiko- og beredskapsanalysene. Dersom dispergering skal være en operativ bekjempningsmetode, må det ifølge vår veileder Bruk av dispergeringsmidler som beredskapstiltak foreligge tilstrekkelig
dokumentasjon som viser at bruk av dispergeringsmidler, eventuelt i kombinasjon med andre tiltak, er det tiltaket som reduserer miljøskaden mest etter et utslipp. Dokumentasjonen skal være tilstrekkelig til at den som aksjonerer mot akutt oljeforurensning raskt kan ta en beslutning om hvilke tiltak som totalt gir minst belastning på miljøet.
Miljødirektoratet vurderer underlaget som Equinor har presentert som bakgrunn for søknad om forhåndsgodkjenning av bruk av dispergeringsmidler som utilstrekkelig. En tillatelse til dispergering krever mer underlagsdokumentasjon (for eksempel scenariobaserte analyser) slik at man kan trekke konklusjoner om hva som er de miljømessig beste tiltakene under gitte forhold (omfang,
værforhold, tid på året).
Når denne informasjonen foreligger, kan vi eventuelt på grunnlag av ny søknad gi tillatelse til dispergering for de oljetyper som er testet for dispergerbarhet. Dersom Miljødirektoratet skal gi tillatelse til dispergering av øvrige oljetyper, må Equinor begrunne effektivitet av dispergering for andre oljer basert på analyser av kjemisk/fysiske parametere og en sammenligning med oljen det er gjort slike tester for. Miljødirektoratet forventer at Equinor gjennomfører de nødvendige analyser og studier som grunnlag for å vurdere bruk av dispergeringsmidler, og at de på dette grunnlaget søker om tillatelse til bruk.
3.2 Samlet vurdering av krav til beredskap mot akutt forurensning
Enkelte krav til beredskap mot akutt forurensing som tidligere var stilt i tillatelsen etter
forurensingsloven for Snorre og Vigdis, stilles nå i HMS-forskriftene gjeldende (fra 1. januar 2016).
Disse kravene er derfor fjernet fra tillatelsen. Endringene innebærer ikke reelle endringer i form av nye krav som medfører konsekvenser av betydning for operatørene eller andre parter/interessenter.
Kravene i tillatelsen fastsettes etter en samlet vurdering av blant annet resultatene fra miljørisiko- og beredskapsanalyser, og operatørenes vurdering av muligheter for å innhente utstyr.
Miljødirektoratet vurderer miljørisikoen som høy, og ser derfor behov for at Equinor utreder mulige risikoreduserende tiltak. En redegjørelse om dette skal sendes inn senest 1. desember 2018.
Miljødirektoratet understreker viktigheten av en tilfredsstillende beredskap for å kunne håndtere akutt oljeforurensning som når kysten og land, noe Kystverket også har påpekt. Equinor skal derfor oversende Miljødirektoratet informasjon om hvordan beredskapsbehovet i strandsonen ivaretas, herunder ved bruk av alternative metoder og verktøy. Informasjonen skal sendes innen 1. desember 2018.
For å få forhåndsgodkjenning til bruk av dispergeringsmidler må Equinor utarbeide tilstrekkelig dokumentasjon iht. vår veileder Bruk av dispergeringsmidler som beredskapstiltak. Vi gir i utgangspunktet kun tillatelse til dispergering for de oljetyper det er gjennomført
dispergerbarhetstesting for.
Miljødirektoratets krav til mekanisk beredskap baseres på operatørens anbefalte beredskapsløsning.
4 Gebyr
I forurensningsforskriften, kapittel 39 er det fastsatt at operatøren skal betale et gebyr for
Miljødirektoratets behandling av søknaden. Behandlingen av søknaden er plassert i sats 5 i henhold til § 39-4 som er vanlig sats for denne typen sak. Satsen er 50 900 kr. Vi vil sende faktura på beløpet separat. Gebyret forfaller til betaling 30 dager etter fakturadato.
5 Klageadgang
Vedtaket, herunder plassering i gebyrklasse, kan påklages av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klima- og miljødepartementet er klageinstans. Klagen må sendes innen tre uker fra underretning om vedtak er kommet fram, eller fra klageren fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. En eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes.
Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til Miljødirektoratet.
En eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes.
Miljødirektoratet eller Klima- og miljødepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort.
Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages.
Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Miljødirektoratet vil gi nærmere opplysninger om dette på forespørsel. Vi vil også kunne gi øvrige opplysninger om saks- behandlingsregler og annet av betydning for saken.
Vedtaket finnes på Miljødirektoratets hjemmeside.
Med hilsen
Miljødirektoratet
Dette dokumentet er elektronisk godkjent
Ingvild Marthinsen Ingrid Kjerstad
seksjonsleder overingeniør
Vedlegg: Tillatelse med vilkår
Elektronisk kopi til:
Petroleumstilsynet, Oljedirektoratet, Kystverket
