JUS 2211 Forvaltningsrett, miljørett, velferdsrett og EØS-rett.

(1)

JUS 2211 Forvaltningsrett,

miljørett, velferdsrett og EØS-rett.

Universitetslektor

Jon Christian Fløysvik Nordrum 2. til 4. mai 2018

(2)

Innledning

• Formålet med forelesningene: sammenhenger og oversikt

• Begrensede rammer: utvalgte emner, lite dybde

• Litt om å angripe juss generelt og offentlig rett spesielt

• Om opplegget

(3)

Oversikt over forvaltningsretten

• Statsrett, menneskerett, folkerett og EU-rett

• Ulovfestede forvaltningsrettslige regler

• Forvaltningslovens regler

• Særlover, f.eks. psykisk helsevernloven, plan- og bygningsloven etc.

(4)

Forholdet mellom spesiell og alminnelig forvaltningsrett

Alminnelig lovfestet og ulovfestet

forvaltningsrett

(5)

Forholdet mellom spesiell og alminnelig forvaltningsrett

Alminnelig

forvaltningsrett

Plan- og bygningslov

(6)

Forholdet mellom spesiell og alminnelig forvaltningsrett

Alminnelig forvaltningsrett Plan- og bygningslov

Vedtak om byggetillatelse

(7)

Forholdet mellom spesiell og alminnelig forvaltningsrett

Alminnelig forvaltningsrett

Plan- og bygningslov

Vedtak om byggetillatelse

Psykisk

helsevernlov Vedtak om

tvangsinnleggelse

(8)

Forholdet mellom spesiell og alminnelig forvaltningsrett

Alminnelig forvaltningsrett

Plan- og bygningslov

Vedtak om byggetillatelse

Psykisk helsevernlov

Vedtak om tvangsinnleggelse

Folketrygdloven

Vedtak om uførepensjon

(9)

Tverrblikk på pensumet

• Om faginndelingen i offentlig rett

• Tvang: Statsrett, menneskerett, velferdsrett og forvaltningsrett

• Domstolskontroll: Menneskerett, statsrett, forvaltningsrett etc.

• Retten til miljøinformasjon: folkerett, EØS-rett, forvaltningsrett, miljørett

• Etc. etc.

(10)

På eksamensbordet

Høst 2015

Gi en kort oversikt over de viktigste spørsmålene som reiser seg når det skal avgjøres om en påberopt lovbestemmelse gir hjemmel for et eksisterende eller planlagt vedtak, og hvor omfattende kompetanse den eventuelt gir. Illustrer helst med eksempler fra velferds- og miljøretten.

Vår 2014:

1. En rekke lover gir forvaltningen frihet til å velge hvordan kompetanse skal utnyttes.

Hvilke hensyn taler for og mot å gi forvaltningen slik frihet? Illustrer med eksempler fra velferdsretten og miljøretten.

2. Redegjør kort for hovedinnholdet i de ulovfestede skrankene for forvaltningens frihet til å velge hvordan kompetanse skal utnyttes.

Høst 2013:

I Hva er hensynene bak legalitetsprinsippet (både for- og motargumenter)?

II Redegjør for hovedinnholdet i legalitetsprinsippet, og forklar underveis hvordan

(11)

Grov oversikt

• Kort om EØS-rettens betydning for allmenn og spesiell forvaltningsrett

• Generelle krav som stilles til forvaltningen

• Særskilte krav til enkeltsaksbehandling

• Rettslige grunnlag og grenser for forvaltningen

• Domstolens kontroll med forvaltningen

• (Aktuelt: Barnevern og menneskerettigheter)

(12)

EØS-avtalens betydning for norsk forvaltningsrett

EØS-loven gir forrang til gjennomføringslovgivning

§ 2. Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal i tilfelle

konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Tilsvarende gjelder dersom en

forskrift som tjener til å oppfylle Norges

forpliktelser etter avtalen, er i konflikt med en annen forskrift, eller kommer i konflikt med en senere lov.

(13)

Gjennomføring av EØS-forpliktelser

Art 7. Rettsakter som er omhandlet i eller inntatt i

vedlegg til denne avtale eller i EØS-komiteens vedtak, skal være bindende for avtalepartene og skal være eller gjøres til del av deres interne rettsorden som følger:

a) en rettsakt som tilsvarer en EØF-forordning skal som sådan gjøres til del av avtalepartenes interne rettsorden;

b) en rettsakt som tilsvarer et EØF-direktiv skal overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og

midlene for gjennomføringen.

(14)

Betydning for norsk rett

• Betydning for områder der reglene gjennomfører EØS- rett eller har en side til EØS-rettslige krav

• Prøvning av inngrep i frihetene i EØS-markedet

• På slike områder må EØS-rettens metode anvendes, f.eks. får forholdsmessighetsvurderinger en

fremtredende plass

• Viktige områder i miljørett og velferdsrett:

– Konsekvensutredninger i miljørett, f.eks. plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsdirektivene

– Trygdeytelser innen velferdsretten, f.eks. likebehandling ved opptjening av trygderettigheter

(15)

Generelle krav til forvaltning

F.eks. EØS-avtalen artikkel 4

Enhver forskjellsbehandling på grunnlag av

nasjonalitet skal være forbudt innenfor denne avtales virkeområde, med forbehold for de

særbestemmelser den selv gir.

(16)

Generelle krav til forvaltning

• EØS-regler kan innebære særskilte

forvaltningsrettslige begrensninger, f.eks.

– Utformingen av inngrep i frihetene må etter EU- domstolens praksis være klart, presist og

forutberegnelig.

– Kravene kan innebære begrensninger på hvor mye skjønn som kan overlates til forvaltningen i norsk lov og forskriftsverk

(17)

Forholdet mellom EØS-rett og «norsk»

forvaltningsrett

Alminnelig forvaltningsrett

Plan- og bygningslov

Vedtak om byggetillatelse

Psykisk helsevernlov

Vedtak om tvangsinnleggelse

Folketrygdloven

Vedtak om uførepensjon

EØS-rett

(18)

Forvaltningslovens § 1

Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som

forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune.

Privat rettssubjekt regnes som

forvaltningsorgan i saker hvor det treffer

enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

(19)

«Forvaltningen»

Barneskole

Mattilsynets distriktskontor NAV Klage

Sykehjem

Finanstilsynet

Justisdepartementet Universitetet i Oslo

Ullevål universitetssykehus Barnevernsinstitusjon

Politidistrikt

Skattedirektoratet Statens lånekasse Tolletaten

Kommunehelsetjenesten Miljødirektoratet

Kystvakten

Statens innkrevingssentral Justervesenet

(20)

Forholdet mellom forvaltningslov og andre lover

• Ikke omtalt – forvaltningsloven gjelder

• To typiske teknikker for å regulere forholdet

– Regulere forholdet til forvaltningsloven i sin alminnelighet – unnta eller bekrefte

– Regulere om et vedtak er å anse som

«enkeltvedtak»

(21)

Nærmere om forholdet

Plan- og bygningsloven § 1-9:

Forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne loven.

Forurensningsloven § 85 første ledd:

Forvaltningsloven gjelder for behandling av saker etter loven her.

(22)

Helse- og omsorgstjenesteloven

§ 2-2 Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder for kommunenes virksomhet med de særlige bestemmelser som følger av loven her og av pasient- og brukerrettighetsloven.

(23)

Pasientrettighetsloven § 2-7

Forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder ikke for vedtak som treffes etter dette kapitlet.

For vedtak om tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, 3-6 og 3-8, som forventes å vare lenger enn to uker, gjelder likevel reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V med de

særlige bestemmelsene som følger av loven her. […]

(24)

Forurensningsloven § 37 tredje ledd Har noen bedt kommunen gi pålegg om opprydning […] er avgjørelsen

enkeltvedtak også om pålegg ikke blir

gitt.

(25)

Merk

• Selv om forvaltningsloven ikke gjelder kan det samme følge av andre krav i særloven

– For eksempel: helsetjenester – krav til habilitet kan ses som en del av kravet til forsvarlig

helsehjelp, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4- 1

– Det kan være gitt særregler

• Ulovfestede forvaltningsrettslige krav gjelder fortsatt selv om det er gjort unntak fra

forvaltningsloven

(26)

Merk

• Selv om det er slått fast at forvaltningsloven gjelder – kan det være gitt ytterligere

rettigheter i særloven.

– Nabovarsel i plan- og bygningsloven § 21-3 – Plikt til å vurdere om det skal gis forskrift i

naturmangfoldloven §§ 23 (prioriterte arter) og 52 (utvalgte naturtyper).

– Særskilte utredningskrav og

kontradiksjonsmuligheter ved tvangsinnleggelse, jf. psykisk helsevernloven § 3-3.

(27)

GENERELLE KRAV TIL

FORVALTNINGENS VIRKSOMHET

Det er jo helt uforsvarlig saksbehandling!

(28)

Rettsikkerhet Effektivitet

(29)

Generelle krav

• God forvaltningsskikk

• Alminnelig krav til forsvarlighet

• Veiledningsplikt

• Innsyn

• Habilitet

(30)

Innsyn

• Allment innsyn (offentleglova)

• Allment miljøinnsyn (miljøinformasjonsloven) ---

• Partsinnsyn, forvaltningsloven § 18 flg.

(partens rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter)

• Særlig partsinnsyn, for eksempel

pasientrettighetsloven § 5-1 (journalinnsyn)

(31)

VGs avdekking av bruk av ulovlig tvang i psykiatrien: Eksempel på innsynsrettens funksjon

De håndskrevne protokollene

dokumenterer at et hundretalls pasienter i fjor ble lagt ulovlig i

tvangsbelter. Siden april har en rekke av landets største sykehus kjempet for å holde de omstridte loggene hemmelig.

(32)

Aktuelt: Åpenhet om Kongehuset

(33)

Aktuelt: Åpenhet om Kongehuset

(34)

Rettspolitiske argumenter for utvidelse

Kongehuset er ikke omfattet. (Lagt til

grunn i forarbeidet og følger dels av

ordlyden.) Norsk presseforbund har argumentert sterkt for at loven bør

endres.

(35)

Hvorfor innsyn?

• Forutsetning for journalisters kontroll

• Enkeltborgernes tillit

• Støtter demokratiske prosesser

• Styrker rettsikkerheten

• Bidrar til kunnskap og vitenskap

• Forebygger ulovligheter og uforsvarlig forvaltning

• Disiplinerende for forvaltningen (ordenshensyn)

• Verne om gode beslutningsprosesser

• Private interesser

Hvorfor ikke innsyn?

(36)

Offentleglova

§ 1. Formål

Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og

ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det

offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg

informasjon.

(37)

Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 24

«Prinsippet om rett til å krevje innsyn i

saksdokumenta i forvaltninga er grunngitt i tre hovudomsyn: Demokratiomsynet,

kontrollomsynet og rettstryggleikomsynet. I tillegg blir det ofte framheva at forvaltninga spelar ei rolle som informasjonsbank.»

Deretter er hvert hensyn omtalt.

(38)

STORTING

FORVALTNING

GRUNNLAG GRENSER KONTROLL

DOMSTOL

OFFENTLIGHETEN

Regler om offentlighet

(39)

Grunnloven § 100 femte ledd (Offentlighetsprinsippet)

Enhver har rett til innsyn i statens og

kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og

folkevalgte organer. Det kan i lov

fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre

tungtveiende grunner

(40)

Offentleglova § 3

Saksdokument, journalar og liknande

register for organet er opne for innsyn

[…]

(41)

Offentleglova

• Virkeområde, § 2

• Innsyn i sammenstillinger, § 9

• Prinsippet om merinnsyn, § 11: «offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.»

• Taushetsplikt, § 13

• Organinterne dokumenter, § 14

• Dokumenter hentet utenfra, § 15

• «Forvaltningen [kan] avslå innsynskrav som er fremsatt uten at vedkommende er interessert i dokumentenes innhold.», JDLOV-2017-5307

(42)

Grunnloven § 112 annet ledd – særskilt rett til miljøinformasjon Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om

virkningene av planlagte og

iverksatte inngrep i naturen, slik at

de kan ivareta den rett de har etter

foregående ledd

(43)

Miljøinformasjonsloven

• Folkerett: Århus-konvensjonen

• EØS-rett: Miljøansvarsdirektivet

• Plikt til kunnskap om miljøforhold for det offentlige, kapittel 2

• Miljøinformasjon fra offentlig organ, kapittel 3

• Miljøinformasjon fra privat organ, kapittel 4

• Deltakelse i beslutningsprosesser, kapittel 5

(44)

Miljøinnsyn sml. allment innsyn

• Innsyn i offentlig og privat virksomhet

• Offentlige organ har en stadig plikt til å kunnskap om miljøforhold, kapittel 2

• Ingen unntaksmulighet § 12, skade (alvorlig, helse, ulovlig, hindre)

• Særskilt klagenemnda for miljøinformasjon fra private

• Hvorfor særlig rett til miljøinformasjon?

(45)

KRAV TIL HABILITET

Statsråden er inhabil!

(46)

(47)

Hvorfor regler om habilitet?

• Verner om tilliten til forvaltningen og tjenestepersonen

• Forebygger mot usaklighet og utenforliggende hensyn

• Bidrar til riktige avgjørelser

• Verner tjenestepersonen mot krysspress

• Mothensyn: effektivitet og styring

(48)

Habilitet

§ 10: «offentlig tjenestemann», andre som utfører arbeid

§ 6 første ledd: «til å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse»

§ 6 første ledd: Part, slekt- eller svogersskap, giftemål, fosterbarn, verge, fullmektig, ledende stilling: inhabil uansett

Analogi fra første ledd?

(49)

Habilitet - § 6 annet ledd

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller

noen som han har nær personlig tilknytning til.

(50)

Habilitet - § 6 annet ledd

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller

noen som han har nær personlig tilknytning til.

(51)

Typiske særegne forhold

• Betydningen av forhold regulert i første ledd

• Tjenestepersonen får fordeler eller ulemper

• Samboerskap eller kjærester

• Vennskap eller fiendskap

• Tidligere befatning med saken

• Kombinasjonstilfeller – kollega-venn- ungdomskjæreste

• Situasjonen forøvrig

(52)

Mæland omtaler sin relasjon til Widvey som

‘et vanlig og godt arbeidsrelatert og partimessig

tilknytningsforhold’. […]

Slike profesjonelle relasjoner vil normalt ikke medføre inhabilitet etter § 6 annet ledd […]

Lovavdelingens uttalelse 4. august 2016 (JDLOV-2016-5048)

(53)

Førdefjorden: Habil havforsker?

(54)

Eksempel habilitet: havforsker

Det klare utgangspunkt er at en fagpersons offentlig uttalelser av faglig karakter ikke fører til inhabilitet.

Det er ønskelig og viktig at fagpersoner bidrar med kunnskap i den offentlige debatt, og at de derfor har vid anledning til å uttale seg om spørsmål som ligger innenfor deres fagfelt.

Et ekstraordinært engasjement i saken kan likevel i unntakstilfeller innebære et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til fagpersonens

«upartiskhet» i saken.

(55)

Eksempel habilitet: havforsker

Videre har enkelte av utsagnene mer karakter av å være verdivurderinger enn rene fagopplysninger, selv om vurderingene byggger på en bestemt faglig oppfatning. Slike eksempler er «[d]et er et

uansvarlig prosjekt», «[d]et er ganske alvorleg å planleggje slik forureining, det er noko som ikkje

høyrer til i vår tid», «[s]lik som dette utvikler seg er det en av de største miljøsakene i kystnorge

fremover» og «[h]vor er logikken? Er det slik at

fjordene ofres på distrikspolitikenes alter, eller er de bare mindre verdt enn havområdene?»

Tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 17. november 2014 (14/6580 E KHR/AØL)

(56)

Eksempel habilitet: havforsker

Slike uttalelser kan gi uheldige signaler om en

forutinntatt holdning. Samtidig har uttalelsene en nær sammenheng med Fossås klare faglige

oppfatning om at prosjektet vil medføre store

konsekvenser for økosystemene i fjorden. Det må være en viss anledning til å uttrykke fagvurderinger i spissformuleringer eller folkelige termer. Etter en helhetsvurdering kan vi ikke se at dette

engasjementet er egnet til å svekke tilliten til at han ville foreta en faglig forsvarlig vurdering i saken.

(57)

”særegne forhold … egnet til å svekke tilliten …”

INHABIL

HABIL

Terskel

FETTER Familie-

selskap

(58)

”særegne forhold … egnet til å svekke tilliten …”

INHABIL

HABIL

Terskel

Familie- selskap

FETTER

(59)

Avledet innhabilitet, § 6 tredje ledd

• Leder inhabil – underordnet inhabil

• Merk: kan «tilrettelegge grunnlaget for» men kan ikke avgjøre

• Underordnet kan fortsatt være inhabil etter annet ledd (eller første ledd)

• Hvorfor! Effektivitet versus tillit

(60)

Unntak § 6 fjerde ledd åpenbart […] ikke vil kunne påvirke hans standpunkt

verken offentlige eller private

interesser tilsier at han viker

sete.

(61)

Inhabil

tjenesteperson

Ulovlige hensyn

Sett bort fra pliktige hensyn

Forhold som fører til mistanke om – og risiko for – at det legges

vekt på ulovlige hensyn

Lukket

saksbehandling

Mangelfullt begrunnet

Utilbørlig påvirket tjenesteperson Mangelfull

utredning

TILLIT!

(62)

SAKSBEHANDLING

FORVALTNINGSLOVEN - INTRODUKSJON

Men hør nå, jeg har en svært god sak!

(63)

Overordnet saksbehandling

• Forvaltningsloven

• Særlover

– Plan- og bygningsloven – Psykisk helsevernloven

• Ulovfestede krav til saksbehandling

– F.eks. krav til vedtaks begrunnelse (Isene-dommen Rt. 1981 s. 745)

(64)

Forvaltningslovens tre deler

• Allmenne regler for all forvaltning, kap. II og III

• Særregler for enkeltvedtak, kap. IV til VI

• Særregler for forskrifter, kap. VII

• (Særregler for administrative sanksjoner og tvangsmulkt, kap. IX og X. I kraft 1. jul. 2017.)

(65)

VEDTAK DOM

aktuell mulighet

Klagevedtak

(66)

Vedtak - § 2 bokstav a

vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som

generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private

rettssubjekter);

(67)

Vedtak - § 2 bokstav a

vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som

generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private

rettssubjekter);

(68)

Enkeltvedtak - § 2 bokstav b

enkeltvedtak, et vedtak som gjelder

rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer;

(69)

Avgjørelse

Enkeltvedtak: «realitetsavgjørelse som avslutter saken»

Prosessledende beslutninger:

«under sakens gang»

Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) (Forarbeid til forvaltningsloven) s. 32 (og s. 92)

(70)

VEDTAK DOM

Klagevedtak

(71)

VEDTAK DOM

Klagevedtak

«under sakens gang»

(72)

Forklaringsplikt

Dokumentinnsyn Fristutsettelse Habilitetsvurdering

«Under sakens gang»

Vedtak

«Realitets- avgjørelse»

(73)

Særregler

• Lovfestinger av tvilstilfeller

• Fvl. § 2 tredje ledd – avvisning, særlige tvangsmidler til gjennomføring

• (Rt. 2011 s. 1433)

(74)

Prosessledende beslutninger

Rt. 2011 s. 1433 avsnitt 42 flg.

Slik jeg ser det, kan det likevel unntaksvis være grunnlag for å betrakte prosessledende

avgjørelser som enkeltvedtak. Hvilke avgjørelser som omfattes av den ene eller den andre

kategorien, gir ikke forarbeidene noe klart svar

på. Spørsmålet i vår sak blir dermed om hensynet til pasientene her tilsier at utleveringspålegget

skal anses som enkeltvedtak.

(75)

Ikke-vedtak

• Avslåtte anmodninger

• Trend innen velferds- og miljørett: Rettsmidler mot forvaltningens inaktivitet.

• Eksempel: Forurensningsloven § 37 tredje ledd:

Har noen bedt kommunen gi pålegg om opprydning eller betaling av utgifter etter første eller annet ledd, er avgjørelsen

enkeltvedtak også om pålegg ikke blir gitt.

(76)

Enkeltvedtak

• Enkeltvedtak – fvl. § 2 a, jf. § 2 b

– Avgjørelse

– Utøvelse av offentlig myndighet

– Bestemmende for rettigheter eller plikter – Private personer (avgr. instruks)

– En eller flere bestemte personer (avgr. forskrift)

(77)

Enkeltvedtakets «reise»

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

(78)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Grunnlag

(79)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Grunnlag Saksbehandling

(80)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Grunnlag Saksbehandling Kontroll

(81)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Generelt Individuelt

(82)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

(83)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Rettskildefunksjon – «prejudikatsvirkning»

(84)

Lov

Forskrift

Enkeltvedtak

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

Rettskilder Konkrete saker

Rettskildefunksjon – «prejudikatsvirkning»

(85)

Forvaltningsloven: Part

§ 2 første ledd bokstav e:

part, person som en avgjørelse retter

seg mot

(86)

Forvaltningsloven: Part

§ 2 første ledd bokstav e:

part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers

direkte gjelder

(87)

Forurensningstillatelse

Opphuggingsbedrift

«retter seg mot»

Oppdrettsanlegg

«ellers direkte gjelder»

Umiddelbare naboer

(88)

KRAVENE TIL SAKSBEHANDLING ETTER FORVALTNINGSLOVEN

Men hør nå, jeg har en svært god sak!

(89)

Sakens opplysning - Utredning

Forvaltningsloven § 17:

Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

(Samme krav i § 37 for forskrifter)

(90)

Sakens opplysning - Utredning

Forvaltningsloven § 17:

Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

(Samme krav i § 37 for forskrifter)

(91)

Sakens opplysning

• Ordlyden kan ikke tas bokstavelig, jf. «så godt opplyst som mulig», fvl. § 17.

• Avveining mellom en forsvarlig behandling av saken og økonomi/tid (les rettssikkerhet og effektivitet).

• Balansert saksfremstilling.

• Hva slags vedtak er det tale om?

• Hvem er parter i saken?

(92)

Grunnloven § 112 første ledd - miljø og bærekraftig utvikling - Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der

produksjonsevne og mangfold bevares.

Naturens ressurser skal disponeres ut fra

en langsiktig og allsidig betraktning som

ivaretar denne rett også for etterslekten.

(93)

Grunnloven § 112 annet ledd - særskilt kunnskap -

Borgerne har rett til kunnskap om

naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i

naturen, slik at de kan ivareta den rett de

har etter foregående ledd.

(94)

Grunnloven § 112 tredje ledd - operasjonalisering -

Statens myndigheter skal iverksette tiltak

som gjennomfører disse grunnsetninger.

(95)

Miljøkonsekvensutredning

Plan- og bygningsloven

• § 4-2, jf. § 4-1 (utarbeidelse av plan)

• Kapittel 14 for annet lovverk (sektorgripende)

– «vesentlige virkninger for miljø»

– Konsekvensutredningsforskriften 2017

– EØS: miljøvirkningsdirektivet (2011/92/EU), som endret ved EIA-direktivet (2014/52/EU) og

plandirektivet (2001/42/EF).

Eksempler på andre krav:

• Forurensningsloven § 13 (krav om konsekvensanalyse)

(96)

Prinsippene i naturmangfoldloven

• Kunnskapsgrunnlaget, jf. § 8

– «så langt det er rimelig»

– «vitenskapelig kunnskap»

• Føre-var, jf. § 9

• Samlet belastning, jf. § 10

• (Forurenseren betaler, jf. § 11)

• (Miljøforsvarlige teknikker, jf. § 12)

(97)

Utredning - velferdsretten

• Betydningen av bestemmelser om at forvaltningsloven ikke gjelder.

• Pasientrettighetsloven §§ 2-2 og 2-3 – rett til vurdering og fornyet vurdering.

• Helsepersonelloven § 4 – krav til utredning innforstått i forsvarlighetskravet

• Akutt behandling som eksempel.

• Særlig inngripende tiltak – barnevern og

psykisk helsevern – særlig krav til utredning.

(98)

Oppsummering – sakens opplysning

• Forvaltningsloven § 17 – «så godt opplyst som mulig»

• Særskilte krav innen miljølovgivningen –

konsekvensutredning Grl. § 112 og plan- og bygningsloven kapittel 14

• Tyngende inngrep i velferdsretten særlige krav til utredning

• Nær sammenheng mellom utredning og krav til begrunnelse

(99)

Begrunnelse

Forvaltningsloven § 24 første ledd Enkeltvedtak skal grunngis.

Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.

(100)

Begrunnelse

• Hensynet til parten.

• Forutsetning for kontroll og klage.

• Sammenheng med kravet til utredning.

• Disiplinerende for forvaltningsorgan og tjenestemann.

• Ensartet og gjennomtenkt praksis.

• Særlige lovfestede krav til begrunnelse, eks.

psykisk helsevernloven kapittel 3.

(101)

Rt. 1981 s. 745 (Isene) s. 748

Når det gjelder et vedtak så inngripende som det foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen.

Det må fremgå at vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn. Ikke minst må dette gjelde når resultatet av vedtaket umiddelbart fremtrer som så lite rimelig som tilfellet er her. I denne sak etterlater departementets avgjørelse tvil om alle relevante forhold har vært overveiet, selv om de har vært kjent.

(102)

Partsinnsyn § 18

En part har rett til å gjøre seg kjent

med sakens dokumenter, for så vidt

ikke annet følger av reglene i §§ 18 til

19.

(103)

Partsinnsyn

• Kontradiksjon og kontroll

• Pasientrettighetsloven § 5-1 – innsyn i journal

- «påtrengende nødvendig for å hindre fare for liv eller alvorlig helseskade for pasienten»

- «klart utilrådelig av hensyn til personer som står vedkommende nær»

- Opprinnelig oppstilt på ulovfestet grunnlag i Rt.

1977 s. 1035 (sykejournal)

(104)

VEDTAK DOM

Klagevedtak

KLAGE

(105)

Klage § 28

Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig

klageinteresse […]

(106)

Hvem kan klage?

• Part – forvaltningsloven § 2 bokstav e – «retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder.»

• Rettslig klageinteresse må ikke fortolkes snevrere enn «rettslig interesse» (tvml. § 54, opph.) eller

«reelt behov» (tvl. § 1-3)

• Særskilt om organisasjoner tvl. § 1-4, «formål»,

«naturlig virkeområde»

• Rettssystematikk og effektivitet

(107)

Døra til domstolen må være smalere

enn døra til forvaltningen

(108)

Hvem kan klage?

(109)

Hvem kan klage?

(110)

Forvaltningsklagen har en viktig funksjon

• Grunnlag for korreksjon av forvaltningspraksis

• Full prøving av realiteten (ikke bare kontroll)

• Billigere, raskere, mer effektivt Lov

Forskrift

Klagevedtak

Dom 1

Dom 2 Dom 3

(111)

Forurensningstillatelse

Opphuggingsbedrift

«retter seg mot»:

Oppdrettsanlegg

«ellers direkte gjelder»:

Umiddelbare naboer

Interesser rundt fjorden, bolig- og hytteeiere, næring.

«rettslig klageinteresse»:

Miljø- og friluftsorganisasjoner

(112)

Særlig om klagerett for miljøet

• Should Trees Have Standing?

• Hvem skal klage ellers?

• Miljøskadens karakter – diffus, kompleks, langvarige skadevirkninger?

• Fremtidige generasjoners klagerett?

• Ideelle interesser – jeg har ingen personlig interesse i ulvens overlevelse.

• Skal økonomiske interesser ha et prosessuelt fortrinn?

(113)

Klagerett for miljøorganisasjoner

• Århuskonvensjonen artikkel 1, Rio prinsipp 10, miljøansvarsdirektivet osv.

• Natur- og miljøorganisasjoner er innrømmet rettslig interesse for domstolen

– Rt. 1980 s. 569 (Alta) (Naturvernforbundet) – Rt. 1992 s. 1618 (Framtiden i våre hender)

– Rt. 2003 s. 833 (Folkeaksjonen Stopp Regionfelt Østlandet)

• (Tvisteloven § 1-4 omhandler organisasjoners

søksmålsrett og § 2-1 (2) gir vurderingsmomenter for sammenslutningers partsevne).

(114)

Rt. 2003 s. 833

SRØ ut fra det formål som er vist gjennom

organisasjonens mangeårige virksomhet og dens representativitet, har en tilknytning til

søksmålsgjenstanden som gjør det rimelig å

akseptere organisasjonen som søksmålsberettiget for ivaretakelse av miljø- og

naturverninteressene.

(115)

Sammenlign

(116)

Rettstilstanden oppsummert

• Viss varig virksomhet, organisasjonsstruktur, medlemskapsordning

• Representant for naturverninteresse

• Innenfor organisasjonens formål

• Samlet sett: Rimelig grunn til å få prøvd søksmålet?

• Organisasjoner alene etablert for å fremme søksmål ikke klageinteresse (ad hoc-

organisasjoner)

(117)

Klage § 34

• Full prøving: «prøve alle sider av saken og

herunder ta hensyn til nye omstendigheter», sml. domstolskontroll

– Full realitetsprøvning – Realitetsavgjørelse

– Nåtidsvurdering – tidspunktet for klagevedtaket – Sml. domstolskontroll

• Klager er part i klagesaken

(118)

Omgjøring § 35 første ledd

«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom […]»

- Anmodninger om å vurdere vedtaket på nytt - Forvaltningsorganet selv finner grunn til å

omgjøre

- Sml. klageinstansens kompetanse § 34

(119)

Omgjøring § 35 første ledd

a) endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte

tilgodeser

b) Underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort

c) Vedtaket er ugyldig.

(120)

Omgjøring § 35 første ledd

tilgodeser

Ingen interesser taler mot omgjøring

(121)

Omgjøring § 35 første ledd

tilgodeser

(122)

Omgjøring § 35 første ledd

tilgodeser

Ingen beskyttelsesverdige forventninger er skapt og ingen innrettelse har funnet sted

(re integra)

(123)

Omgjøring § 35 første ledd

tilgodeser

c) Vedtaket er ugyldig.

Regelen har en noe uventet plassering. Et

vedtak som er ugyldig er det en vidtgående

adgang til å omgjøre (og kan være en plikt).

(124)

Omgjøring § 35 tredje ledd

Dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det, kan klageinstans eller overordnet myndighet omgjøre

underordnet organs vedtak til skade for den som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, selv om vilkårene etter første ledd bokstav b

eller c ikke foreligger.

- Tidsfrister: 3 uker at det vil bli overprøvd, 3

(125)

Omgjøring § 35 femte ledd

De begrensninger i adgangen til å omgjøre et vedtak som er forutsatt i første, annet og tredje ledd, gjelder ikke når endringsadgangen følger av annen lov, av vedtaket selv eller av

alminnelige forvaltningsrettslige regler. - «annen lov» - særlig aktuelt for

konsesjonspliktig næringsvirksomhet, f.eks.

forurensningsloven § 18

(126)

Forurensningsmyndigheten kan oppheve eller endre […] dersom

1) det viser seg at skaden eller ulempen ved forurensningen blir vesentlig større eller

annerledes enn ventet da tillatelse ble gitt, 2) skaden eller ulempen kan reduseres uten urimelig kostnad for forurenseren,

3) ny teknologi gjør det mulig å minske forurensningene

[…]

(127)

Det var det jeg hadde å si om saksbehandling.

(128)

RETTSLIGE GRUNNLAG FOR

FORVALTNINGENS VIRKSOMHET

Legalitetsprinsippet: Kjernepunktet i alle frie forfatninger!

(129)

To utgangspunkter

Alle er bundet av loven (inkludert statsmaktene) Grunnloven § 113

«Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.»

(Nynorsk: «Styresmaktene må ha grunnlag i lov for å gripe inn overfor einskildmennesket.»)

(130)

Et skille

(1) Det offentlige utfører handlinger eller vedtak som enhver kan gjøre («privat autonomi»

eller «privat myndighet»)

(2) Det offentlige utfører handlinger eller vedtak som bare det offentlige kan gjøre («statens høyhetsrett»)

(131)

Oversikt

• Privatrettslig myndighet I (eierrådighet og handlefrihet)

• Privatrettslig myndighet II (avtale og samtykke)

• Organisasjons- og instruksjonsmyndighet

• Sedvanerett

• Nødrett

• Lov (og Grunnlov)

(132)

Når kreves hjemmel i lov?

Tradisjonelt: Myndigheter kan ikke gripe inn

overfor borgerne i individuelle tilfelle uten å ha hjemmel for det i formell lov

Eckhoff/Smith: Når ingen andre rettslige

grunnlag strekker til, er lovgivningskompetansen det eneste som kan gi grunnlag for rettslig

bindende beslutninger

(133)

Demokrati, maktfordeling og rettstat

• Beskytter mot tiltak som ikke på forhånd er godkjent av Stortinget.

• Sikrer borgerne mot vilkårlig, overdreven og uforutsigbar maktbruk fra forvaltningen.

• Grunnlag for domstolskontroll.

• Folkestyre gjennom Stortinget.

• Reduserer forvaltningens makt.

(134)

STORTING

GRENSER

GRUNNLAG

(135)

STORTING

FORVALTNING LOV

GRUNNLAG

DOMSTOL

(136)

STORTING

LOV GRENSER

(137)

STORTING

DOMSTOL FORVALTNING

Ulovfestede

GRENSER

(138)

STORTING

GRENSER

GRUNNLAG

KONTROLL

(139)

STORTING

FORVALTNING LOV

GRUNNLAG

DOMSTOL

(140)

STORTING

LOV GRENSER

(141)

STORTING

DOMSTOL FORVALTNING

Ulovfestede

GRENSER

(142)

STORTING

Domstolen

kontrollerer om forvaltningen etterlever loven

KONTROLL

(143)

STORTING

FORVALTNING

KONTROLL

Domstolens kontroll med lovers grunnlovs- og

menneskerettmessighet

DOMSTOL

(144)

STORTING

GRENSER KONTROLL

Maktfordeling – og balanse

(145)

STORTING

FORVALTNING

GRUNNLAG GRENSER KONTROLL

DOMSTOL

OFFENTLIGHETEN

Regler om offentlighet

(146)

Grunnlag

• Grl. § 113: «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov

(legalitetsprinsippet)»

• Menneskerettslig

– «in accordance with a procedure prescribed by law» og «lawful», EMK art. 5 (inngrep i frihet) – «in accordance with law», EMK art. 8 (inngrep i

personlig integritet og familieliv)

(147)

Andre sider av legalitetsprinsippet

• Grl. § 96: «Ingen kan dømmes uten etter lov»

(tilsv. EMK artikkel 7)

– Tolkningsmoment ved forvaltningsreaksjoner med straffepreg, jf. Rt. 2002 s. 1298 (Polarlaks II)

– Straffebegrepet i EMK artikkel 7 omfatter også

forvaltningssanksjoner, fvl. kapittel IX (i kraft 1. juli 2017)

• Grl. § 97: «Ingen lov må gis tilbakevirkende

kraft», også forvaltningsloven § 39 (forskrifter)

(148)

Noen typer inngrep

• Vedtak om bruk av omsorgstvang

• Overtredelsesgebyr, tvangsmulkt etc.

• Forbud og pålegg,

• Ekspropriasjon, rådighetsinnskrenkninger, omgjøring av tillatelser

• Regulering av borgernes innbyrdes rettigheter og plikter

• Faktiske handlinger?

(149)

Faktiske handlinger

• Smith: Lex superior: er handlingen forbudt kreves hjemmel i lov

• Tradisjonelt: Legalitetsprinsippet: er

handlingen inngripende overfor borgeren kreves hjemmel i lov

• Grl. § 113: «inngrep»

• Rt. 2010 s. 612 (Tvangsvask)

(150)

(151)

(152)

Faktiske handlinger

• Lex superior: Er handlingen forbudt kreves hjemmel i lov

• Legalitetsprinsippet: Er handlingen

inngripende overfor borgeren kreves hjemmel i lov

• «inngrep» Grl. § 113 og Rt. 2010 s. 612 (Tvangsvask)

(153)

Betydning av ulik tilnærmingsmåte

• Lex superior: Rettsanvenderen må «finne» et forbud som begrenser handlingsrommet

• Legalitetsprinsippet: Rettsanvenderen må

«finne» en tillatelse som gir handlingsrom

• At behovet for rettssikkerhet er det samme er det ikke uenighet om

(154)

…i norsk rett gjelder et alminnelig krav om

hjemmel eller rettsgrunnlag ikke bare for vedtak, men også for faktiske handlinger som kan sies å virke inngripende for enkeltpersoner - herunder i tilknytning til offentlig pleie og helsehjelp. Dette kravet springer ut av det alminnelige

legalitetsprinsippet. Det har også forankring i menneskerettslige regler, blant annet Den

europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 om beskyttelse av privatlivet, herunder den

fysiske integritet.

(155)

…i norsk rett gjelder et alminnelig krav om

hjemmel eller rettsgrunnlag ikke bare for vedtak, men også for faktiske handlinger som kan sies å virke inngripende for enkeltpersoner - herunder i tilknytning til offentlig pleie og helsehjelp. Dette kravet springer ut av det alminnelige

legalitetsprinsippet. Det har også forankring i menneskerettslige regler, blant annet Den

europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 om beskyttelse av privatlivet, herunder den

fysiske integritet.

Rt. 2010 s. 612 (Tvangsvask) avsnitt 27

(156)

Noen argumenter for et inngrepsperspektiv

• For borgeren har ikke perspektiv stor betydning

• Straffeloven som primær katalog over

begrensninger i forvaltningens handlingsrom har mangler

– Straffeloven er ment å begrense individers handlingsrom, ikke forvaltningens.

– For forvaltningens handlingsrom gjør andre hensyn seg gjeldende og andre handlinger er aktuelle.

(157)

Hva menes med hjemmel i lov?

• Lov

• Forskrifter gitt med hjemmel i lov

– Holde seg innenfor hjemmelslovens grenser – Forskriftshjemmelen må være klar

– Hjemmelskjeden må være ubrutt

– (Varsomhet med bruk av forskriftshjemler)

• Hvor klar må hjemmelen være?

(158)

Fjordlaksformelen

[…] kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en

befinner seg på, arten av inngrepet,

hvordan det rammer og hvor tyngende

det er overfor den som rammes. Også

andre rettskildefaktorer enn loven selv

må etter omstendighetene trekkes inn.

(159)

Fjordlaksformelen

[…] kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en

befinner seg på, arten av inngrepet,

hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn.

Rt. 1995 s. 530 (s. 537)

(160)

Betydning

• Grunnlag for myndighetsutøvelse

• Moment i tolkningen av hjemmelen - innskrenkende

– Grl. § 96, Rt. 2002 s. 1298 (Polarlaks) – Grl. § 97, Rt. 1992 s. 182 (Polar)

– Generelt – i favør av borgeren

(161)

Betydning

• Lovtekst, formålsbest og forarbeider står sentralt

– Demokrati – Rettsikkerhet

– Formålsbestemmelse – ikke bare lovgivningslyrikk og praktisk på eksamen!

(162)

Legalitetsprinsippet: Velferdsretten

• Tvang, svært inngripende, strengt legalitetsprinsipp

– EMK artikkel 5 (frihetsberøvelse) barn (bokstav d) og «sinnslidende» etc. (bokstav e)

– EMK artikkel 8 (inngrep i familie- og privatliv)

• Strenge krav til lovgrunnlagets presisjon og klarhet

• Nær kobling til samtykke, f.eks. bvl. § 4-26, phvl. § 2-2, pbrl. § 4-1.

(163)

Tenkt generalhjemmel

«Sykehuset kan iverksette den tvang som sykehuset vurderer som nødvendig, for å

gjennomføre forsvarlig helsehjelp.»

Er åpenbart ikke presis nok

(164)

Samtykke – velferdsretten

• Barnevernloven § 4-26. Tilbakehold i

institusjon på grunnlag barnet av samtykke.

• Samtykke til helsehjelp, pasientrettighetsloven kapittel 4.

• Samtykke til psykisk helsevern, § 2-2 –

eksempel på saksbehandling ved bruk av samtykke som rettsgrunnlag for svært

inngripende tiltak.

(165)

Pasientrettighetsloven § 4-1

Helsehjelp kan bare gis med pasientens samtykke, med mindre det foreligger

lovhjemmel eller annet gyldig

rettsgrunnlag for å gi helsehjelp uten samtykke. For at samtykket skal være gyldig, må pasienten ha fått nødvendig informasjon om sin helsetilstand og

innholdet i helsehjelpen.

(166)

Pasientrettighetsloven § 4-1

Helsehjelp kan bare gis med pasientens samtykke, med mindre det foreligger

lovhjemmel eller annet gyldig

rettsgrunnlag for å gi helsehjelp uten samtykke. For at samtykket skal være gyldig, må pasienten ha fått nødvendig informasjon om sin helsetilstand og

innholdet i helsehjelpen.

(167)

Samtykke – velferdsretten

• Frivillig og informert.

• Absolutte grenser – «uavhendelige rettsgoder».

• Lovfesting av samtykke som grunnlag.

• Særlige saksbehandlingskrav.

• Desto mer inngripende .. Desto strengere krav til samtykke og samtykkesituasjonen.

(168)

Psykisk helsevernloven § 2-2

Person som søker psykisk helsevern kan, etter at den faglig ansvarlige har begjært det, samtykke i å være undergitt reglene etter § 3-5 i inntil tre uker fra

etableringen av vernet. Samtykket

innebærer ikke samtykke til anvendelse

av § 4-4 eller § 4-5 annet ledd.

(169)

Psykisk helsevernloven § 2-2

[…] Grunnen til begjæringen om slikt

samtykke og selve samtykket skal nedtegnes i et dokument som undertegnes av pasienten og den faglig ansvarlige. […]

Den faglig ansvarliges beslutning om å kreve samtykke, kan bringes inn for

kontrollkommisjonen av pasienten, den

nærmeste pårørende eller den som handler på pasientens vegne. […]

(170)

Miljøretten: Legalitetsprinsippet

• Grunnloven § 112

• Myndighetene har ansvar og plikter overfor tredjepartsinteresser

• Behov for handlefrihet

– Føre var prinsippet

– Usikkert kunnskapsgrunnlag

• Summa summarum: Ikke et strengt legalitetsprinsipp?

(171)

Rt. 2010 s. 306

Saken gjaldt spørsmålet om et morsselskap kunne pålegges å gjennomføre miljøtekniske

undersøkelser og utredning av tiltak på eiendom eid av datterselskap. Eiendommen var forurenset.

Forurensningen lå tilbake i tid.

Avgjørende var – noe forenklet – om morsselskapet falt under ordlyden «den ansvarlige» for

forurensningen, jf. forurensningsloven § 51, jf. § 7.

(172)

Rt. 2010 s. 306 (Hempel)

(78) Før jeg konkluderer behandler jeg Hempels anførsel om at

bestemmelsen om ansvarssubjekt i § 51 er så vag at den strider med det krav til klarhet som følger av legalitetsprinsippet. Jeg er enig i at bestemmelsen er noe vag, men, som jeg har redegjort for, ble denne lovgivningsteknikken bevisst valgt for å gi forurensningsmyndigheten mulighet til å fastsette pliktsubjektet etter en konkret vurdering, og jeg mener at dette må aksepteres.

(79) Tolkingen av § 51 har vært vanskelig, men min konklusjon på grunnlag av ordlyd, forarbeider og formålsbetraktninger er at

bestemmelsen, slik Miljøverndepartementet har lagt til grunn, åpner for å pålegge et morselskap etter en helhetsvurdering å gjennomføre

miljøtekniske undersøkelser og utredning av tiltak.