N V E
Olje- og energidepartementet Postboks 8148 Dep
0033 OSLO
Vår dato: V i
APR 2009
Vår ref.: NVE 200707364-35 mbe/ke
Arkiv: 513 Saksbehandler:
Deres dato: Mathilde Berg
Deres ref.: 22 95 92 21
Bio Varme AS - Fjernvarmekonsesjon i Moss og Rygge - Oversendelse av klage
NVE har mottatt klage på vedtak om utvidet fjernvarmekonsesjon til Bio Varme AS i Moss og Rygge kommuner. Klagen er fra Norsk Teknologi, representert av Advokatfirmaet Simonsen.
Klagen omhandler en kritikk av den samfunnsøkonomiske beregningen for tiltaket ogat vedtaket på fiere sentrale punkter bygger på feilaktige vurderinger. NVE har vurdert
klagegrunnene og kan ikke se at det har kommet frem nye momenter som tilsier at vårt vedtak av 27.11.2008 bør endres eller omgjøres.
Vi viser til NVEs vedtak av 27.11.2008 der Bio Varme AS blir meddelt konsesjon for utvidelse av et fjernvarmeanlegg i Moss sentrum.Vi viser videre til Norsk Teknologi sin klage på dette
vedtaket av 23.12.2008, med tilleggskommentarer av 18.2.2008.
NVEs vedtak med underliggende materiale blir med dette oversendt Olje- og energidepartementet for endelig avgjørelse.
1. Innledning
Vi viser til NVEs vedtak av 27.11.2008 der Bio Varme AS ble meddelt konsesjon for utvidelse av et fjernvarmeanlegg i Moss sentrum i Moss og Rygge kommuner, Østfold fylke. NVE har mottatt klage fra Norsk Teknologi av 23.12.2008, med tilleggskommentarer av 18.2.2008, Vi viser videre til notatet
"Bakgrunn for vedtak" av 24.11.2008 for oppsummering av saksbehandlingsprosessen, sammenfatning av irmkomne merknader og NVEs vurderinger.
NVE har forberedt klagene i tråd med forvaltningslovens § 33. NVEs vedtak med underliggende materiale blir med dette oversendt Olje- og energidepartementet for endelig avgjørelse.
2. Klage fra Norsk Teknologi
Klagen fra Norsk Teknologi (heretter NT) begrunnes i at det i den samfunnsøkonomiske beregningen er sett bort fra direkte bruk av elektrisitet som kundens billigste alternativ. NT mener NVEs forståelse av krav ang. rimeligste eller mest sannsynlige alternativet for oppvarming er uriktig, og mener at
Middelthuns gate 29
Postboks 5091, Majorstuen 0301 OSLO
Telefon: 22 95 95 95 Telefaks: 22 95 90 00 E-post: [email protected] Internett: www.nve.no
Org.nr.:
NO 970 205 039 MVA Bankkonto:
769405 08971
NVEs forståelse ikke kan underbygges ved å vise til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, TEK 07. NT er uenig i NVEs oppfatning om at de nye forskriftene, TEK 07, vil lede til at de fleste nye bygg vil få vannbårne vartnedistribusjonsløsninger, slik at direkte bruk av elektrisitet til oppvarmning faller bort som alternativ. NT mener at NVE ikke har grunnlag for denne antakelsen, og viser til at det ikke skal gis konsesjoner til fjernvarmeanlegg som ikke er samfunnsmessig rasjonelle. NT mener at NVE ikke har gjort en tilstekkelig saksbehandling av søknaden.
NVE refererer i Bakgrunn for vedtak til rapporten "Fjernvarme i Norge. Faktaprosjekt Norsk Energi 2005" hvor det fremgår at 70-75 % av bygningene som tilknyttes i Norge er eksisterende bygg. NT er usikker på denne referansen, med bakgrunn i den sterke veksten av fjernvarmesøknader den siste tiden. De mener referanser er irrelevant i denne saken, og viser til at kun halvparten av kundemassen er eksisterende bygninger. NT mener NVE må ta stilling til forbruket i eksisterende bygningsmasse i den samfunnsøkonomiske beregningen.
NVE sier i Bakgrunn for vedtak at ulempen med at vannbårene systemer kan gi et merforbruk, kan oppveies ved at flernvarme gir muligheter for lavere priser på andre energibærere enn elektrisitet. NT mener dette ikke er riktig.
NT begjærte, sammen med klagen av 23.12.2008, partsinnsyn i NVEs samfunnsøkonomiske beregning i saken, og det materialet som var lagt til grunn for denne beregningen. NVE etterkom innsynskravet og oversendte 3.2.2009 de etterspurte dokumentene til NT. NVE ba NT vurdere om det var ønskelig å evt. korrigere/utdype deres klage med bakgrunn i disse nye opplysningene.
NT viser til deres samlede høringsuttalelse for fire konsesjonssøknader i Moss, hvor de mente at de fire søknadenes ulike tilnærming skulle gi NVE en god anledning til å drate en del grunnleggende forutsetninger. De kan ikke se at dette har blitt gjort.
NT skriver i brev av 18.2.2009 at de mener at det tilsendte saksunderlaget viser at NVE ikke har gjennomført en reell vurdering av kundegrunnlaget. De påpeker videre igjen at NVE ser bort fra det som kan være kundes billigste alternativ til fjernvarme. NT mener saksunderlaget er utilstrekkelig når det gjelder å kunne gjennomføre en samfunnsøkonomisk vurdering.
Klager skriver videre at den tilsendte tilleggsinformasjonen verken underbygger eller gir vesentlig ny informasjon om forbruket. NT viser til Bio Varmes oversendte kundegrunnlag, og mener dette er på et format som ikke er mulig å forholde seg til. De etterlyser NVEs selvstendige vurdering av
kundegrunnlaget.
NT viser til NVEs nye veileder for fjernvarmesøknader hvor det bes om at kundegrunnlaget i ny og eksisterende bebyggelse skal beskrives, og type bygg, areal, energi- og effektbehov med mer skal spesifiseres. NT antar at dette er opplysninger NVE ber om fordi de anses som essensielle i vurderingen av prosj ekter, og påpeker at den aktuelle søknaden ikke inneholder disse betingelsene.
NT mener at de ser en tendens i markedet for at fj ernvarme og vannbårne systemer blokkerer for enøktiltak, og at fjernvarme bidrar til å "låse" energiforbruket på et høyt nivå.
NT viser til at fjernvarme ofte avregnes som felleskostnader uten individuell måling i det enkelte bygg, og at en slik fellesmåling kan forårsake et merforbruk på over 20 %. NT påpeker at NVE ikke berører denne problemstillingen i konsesjonsbehandlingen.
NT er videre uenig i NVEs vurdering i det interne notatet, hvor det skrives at "Praktiseringen av den nye tekniske forskriften (TEK) til plan- og bygningsloven antas å lede til at alle nye bygg må ha vannbåren varmedistribusjon, slik at direkte bruk av elektrisitet faller bort som alternativ". NT understreker at bruk av elektrisitet ikke er forbudt, og viser til at direkte eller indirekte bruk av el skal
være et alternativ, for å se om fjernvarme er den løsningen som økonomisk og miljømessig gir den beste ressursbruken.
NT påpeker at NVEs praksis innebærer en energipolitikk som fremmer en urasjonell energiforsyning, i strid med energiloven.
3. Bio Varme sin vurdering av klagene
Bio Varme har kommentert klagene i brev av 27.1.2009 og 23.3.2009.
Bio Varme skriver i brev av 27.1.2009 at de anser klagen fra Norsk Teknologi til ikke å bare å være en klage på deres spesifikke konsesjon i Moss og Rygge, men også en klage som går på hele
konsesjonsinstituttet og systemet som skal fremme vannbåren varme. De viser derfor til tidligere klagesaker fra Norsk Teknologi hvor Bio Varme er fj ernvarmekonsesj onær, og da særlig saken i Asker. Bio Varme påpeker at klagene fra Norsk Teknologi i hovedsak er av prinsipiell art.
Når det gjelder NTs hovedinnvending mot konsesjonstildelingen, som er at det i den
samfunnsøkonomiske beregningen er sett bort fra direkte bruk av elektrisitet som kundens billigste alternativ, understreker Bio Varme at elektrisitet ikke er et reelt alternativ og heller ikke nødvendigvis det billigste for kunden. Bio Varme viser til at på konsesjonsområdet Høyden er fordelingen av teknisk løsning mellom kundenes nåværende alternativ 50/50, hhv. olje + el eller kun olje. Det er ingen kunder med kun el-kjel, og dersom el ska være et alternativ, vil det bli kostbart for kundene å få bygget ut distribusjonsnettet.
NT påpeker i sin klage at de ut fra sine erfaringstall kan si at med et spesifikt oppvarmingsbehov på 60 kWh/m2, kan merkostnaden lett overstige 1 kr/kWh. Bio Varme påpeker at det er vanskelig å
kommentere et tall de ikke vet hvordan er fremkommet, eller hva det sammenlignes med. De mener dette er en udokumentert og utydelig påstand fra NT.
NT påpeker i sin klage at kun halvparten av forbruket i det aktuelle konsesjonsområdet er i
eksisterende bebyggelse, og at NVEs referanse til at 70-75% av bygningene som tilknyttes fiernvarme i Norge er eksisterende bygg derfor er irrelevant. Bio Varme oppfatter NTs utsagn.som om at det er en mangel ved deres konsesjon at ikke 70-75 % av deres kundegrunnlag er eksisterende bygningsmasse.
Bio Varme påpeker at det ikke er noen krav til hvordan fordelingen mellom eksisterende og nytt kundegrunnlag skal være, og opplyser om at deres vurderinger av fremtidig kundegrunnlag er basert på reguleringsplaner, info om og av eiendomsbesittere med tanke på framtidig bruk og utbygging.
Bio Varme kommenterer NTs tilleggsklage i brev av 23.3.2009. Når det gjelder den ettersendte kundelisten til Bio Varme, mener Bio Varme at denne inneholder den informasjonen som er viktig i en tidlig prosjektfase. Kundens nåværende oppgitte effektbehov og varmeforbruk brukes som
dimensjonerende underlag. Tilleggsinformasjon om evt. endringer tas med i betraktingen dersom kunden oppgir dette. Bio Varme påpeker videre at deres søknad av 2.11.2007 om utvidelse av eksisterende fjernvarmekonsesjon ble utarbeidet etter den gang gjeldene veileder, og viser til at areal for bygget ikke er dimensjonerende på søknadstidspunktet. De viser til at for nye bygg benyttes også areal og normtall i vurderingene av kundegrunnlaget.
NT mener at de ser en tendens i markedet for at fiernvarme og vannbårne systemer blokkerer for enøktiltak, og at fjernvarme bidrar til å "låse" energiforbruket på et høyt nivå. Bio Varme skriver at de ikke kjenner til dokumentasjon på denne påstanden. De har derimot kjennskap til at det er gjennomført vellykkede enøk-tiltak i bygg med eksisterende vannbårne systemer, parallelt med tilkobling til fjernvarme. Bio Varmes erfaring er at kundene er generelt er bevisst på sitt energiforbruk.
NT skriver i sin tilleggsklage at fiernvarme ofte avregnes som felleskostnader uten individuell måling i det enkelte bygg, og at en slik fellesmåling kan forårsake et merforbruk på over 20 %. Bio Varme understreker at måling som grunnlag for avregning foregår på måler ved kundesentralen. Hvorvidt byggets eier, sameiet eller borettslaget ønsker undermålere pr. bruker for fakturering etter forbruk er opp til dem. Bio Varme gjør oppmerksom på at fjernvarme normalt ikke leveres til privatkunder.
Etablering av lavenergi boliger og passivhus i et konsesjonsområde har liten påvirkning på et fjernvarmeprosjekt, da disse normalt ikke er fiernvarmekunder.
5. NVEs vurdering av klagene
Konsesjonsbehandling etter energiloven er en avveining mellom tekniske, økonomiske og miljømessige forhold. Dersom et omsøkt anlegg anses å være til større fordel for samfunnet enn ulempene, kan det gis konsesjon etter energiloven. I denne saken fant NVE at fordelene for samfunnet var større enn ulempene og meddelte fj ernvannekonsesjon for tiltaket. For nærmere vurderinger vises det til notatet "Bakgrunn for vedtak" av 24.11.2008.
Klagen fra NT gitt innen klagefristen og tilfredsstiller de øvrige vilkår for klagerett i henhold til forvaltningsloven kap. IV. NVE har derfor forberedt klagen i tråd med fv1. § 33.
Norsk Teknologi (NT) er en organisasjon der medlemmene er leverandører av tjenester og produkter basert på energibærere og energikilder som er alternativer til fiernvarme.
En vesentlig del av klagegrunnlaget til NT er gjenkjennbart fra andre innsigelser de har kommet med til tidligere fjernvarmesøknader og tildelte fjernvarmekonsesjoner, og må sies å være av mer
prinsipiell art og ikke spesielt knyttet opp til den aktuelle sak.
NT mener at deres høringsuttalelse til saken skulle gi NVE en god anledning til å drøfte en del grunnleggende forutsetninger. De kan ikke se at dette har blitt gjort. NVE vil her vise til NVEs nye veileder for utforming av konsesjonssøknad for fiernvarmeanlegg. I forbindelse med utarbeidelsen av denne veilederen, ble et utkast sendt på høring til bl.a. NT. KE-notat 3/09 gir en sammenfatning av høringsuttalelsene og NVEs vurdering av disse. Her er en rekke av de grunnleggende forutsetningene NT peker på i deres høringsuttalelse, kommentert og drøftet.
NVE konstaterer at Norsk Teknologi ikke ønsker at Bio Varme AS skal tildeles utvidet konsesjon for fjernvarmeanlegg i Moss sentrum i Moss og Rygge kommuner
Samfunnsøkonomiske beregninger, praktisering av TEK 07 og vannbårne varmesystemer Etter NVEs vurdering er hovedbegrunnelsen for klagene fra NT på denne og andre gitte
ernvarmekonsesjoner gitt av NVE, at de er grunnleggende uenige i hvordan NVE tolker en rekke momenter. Dette gjelder særlig praktiseringen av TEK 07, sammen med kravet til varmesystemer i større offentlige bygg og kommunenes muligheter for pålegg om vannbårne varmesystemer i nye bygg. NVE mener at langt de fleste nye bygg vil få vannbårne varmedistribusjonssystemer, uavhengig
av fjernvarme eller ikke. Eksisterende bygg som tilknyttes fj ernvarmeanlegget vil videre i de fleste tilfeller være bygg som allerede har vannbårne anlegg. Derfor tar NVE i den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegningen ikke med kostnadene ved innomhus varmedistribusjonssystemer i kostnadssammenligningen mellom fjernvarmeløsningen og lokale varmeløsninger, da de blir like i begge alternativene. Direktevirkende elektriske varmeløsninger, som for eksempel panelovner, forutsetter NVE i praksis stort sett vil utgå som realistisk alternativ for bygg i den størrelsesgruppe som kan være aktuelle for fjernvarmetilknytning (eneboliger er sjelden attraktive flernvarrnekunder).
Den nye plan- og bygningsloven som skal gjelde fra 1.7.2009 gir kommunene også en klar hjemmel til å kunne fastsette krav om tilrettelegging for vambåren varme i den enkelte reguleringsplan. Det er for
øvrig NVEs inntrykk, gjennom kommunenes høringsuttalelser til omsøkte fjernvarmeanlegg, at kommunene gjennomgående stiller seg svært positive til fjernvarmeløsninger. En nærliggende slutning kan være at de også gjennom vedtatte reguleringsplaner vil bidra til å legge forholdene til rette for at fjernvarme kan realiseres.
NT mener at NVE må ta stilling til forbruket i eksisterende bebyggelse i den samfunnsøkonomiske beregningen. NVE vil understreke at vi ikke har hjemmel til å pålegge byggeiere gjennomføring av enøktiltak, og medregner derfor ikke denne type tiltak i våre samfunnsøkonomiske beregninger.
Enøktiltak vil det være opp til den enkelte byggeier å vurdere.
For ytterligere informasjon ang. NVEs vurderinger om bl.a. kostnadsmessige referanse til fje r n v a n n e a n1 e g g , viser vi til tidligere oversendte klagesaker i forbindelse med klager på fjernvannekonsesjoner fra NT og KE-notat 3/09.
Kundegrunnlag
NT mener at det tilsendte saksunderlaget fra NVE viser at NVE ikke har gjennomført en reell vurdering av kundegrunnlaget. NT viser til NVEs nye veileder for flernvannesøknader hvor det bes om at kundegrunnlaget i ny og eksisterende bebyggelse skal beskrives. Videre skal type bygg, areal, energi- og effektbehov, og utvikling over tid beskrives. NT påpeker at den aktuelle søknaden ikke inneholder disse betingelsene. Søker sendte inn sitt kundegrunnlag i søknad av 2.11.2007, med reviderte opplysninger om kundegrunnlag 24.6.2008. Kundegrunnlaget fra søker inneholder informasjon om type bygg, og energi- og effektbehov. NVE vurderer det slik at det oversendte
kundegrunnlaget er tilfredsstillende for å kunne gjennomføre en samfunnsøkonomisk vurdering, og vil videre understreke at søknaden fra Bio Varme ble oversendt og ferdigbehandlet av NVE før vår nye veileder ble gjeldene pr. januar 2009.
I forbindelse med NVEs samfunnsøkonomiske vurderinger gjennomføres det flere beregninger for å se hvor robust konklusjonen er. Følsomhetsberegningene som ble foretatt med utgangspunkt i det
omsøkte kundegrunnlaget på 30 GWh fra og med år 2015, viser en samfunnsøkonomisk positiv nåverdi. Med variasjon i kundegrunnlaget alene, ble fjernvarmeprosjektet av NVE også vurdert som lønnsomt med et kundegrunnlag på 22 GWh fra og med 2011. Dette viser at kundegrunnlaget ikke utgjør noen kritisk faktor for hvorvidt prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Felleskostnader og individuell avregning av varmeforbruk
NT viser til at fjernvarme ofte avregnes som felleskostnader uten individuell måling i det enkelte bygg, og at en slik fellesmåling kan forårsake et merforbruk på over 20 %. NT påpeker at NVE ikke berører denne problemstillingen i konsesjonsbehandlingen.
NVE kan være enig i at individuell avregning av varmeforbruket kan gi en reduksjon i størrelsesorden 20 sammenlignet med felles avregning, og det kan være en mangel at dette forholdet ikke er berørt under konsesjonsbehandlingen. Men denne problemstillingen gjelder i første rekke for leiligheter.
Eneboliger vil uansett bli avregnet individuelt, det samme gjelder for næringsbygg og offentlige bygg med bare en bruker. For konsesjonsområdet til Bio Varme antas under 10 % av kundegrunnlaget å bestå av leiligheter (opplysninger fra Bio Varme), og det kan godt hende at en betydelig del av disse vil bli utstyrt med apparatur for individuell avregning. Kostnaden ved dette bør ikke være til
avgjørende hinder for at dette kan skje.
Valg av brensel og enoktiltak
NVE sier i Bakgrunn for vedtak at ulempen med at vannbårene systemer kan gi et merforbruk, kan oppveies ved at fj ernvarme gir muligheter for lavere priser på andre energibærere enn elektrisitet. NT mener det er uklart hva NVE mener med dette, og mener at NVEs vurdering ikke er riktig. NT mener at ekstrakostnader til investering og drift for å kunne utnytte fleksibiliteten normalt er altfor høye. Det NVE mener er at fjernvarme der varmeproduksjon skjer i store varmesentraler, gir mulighet for utnyttelse av billige brensler som avfall, biobrensler som GROT og kvist.
NT mener at de ser en tendens i markedet for at fjernvanne og vannbårne systemer blokkerer for enøktiltak, og at fjernvarme bidrar til å "låse" energiforbruket på et høyt nivå. NVE er ikke enig i denne vurderingen. Kunder som blir tilsluttet et fiernvarmeanlegg kan deles i to hovedgrupper - eksisterende bygg og nye bygg. Eksisterende bygg som blir tilknyttet, vil i all hovedsak være bygg som allerede har vannbårne distribusjonssystemer, og de knytter seg til på frivillig grunnlag. De ser på en tilknytning som økonomisk og miljømessig gunstig fremfor å fortsette med egne varmesentraler, og dette er per deflnisjon et enøktiltak. Og stillet overfor en fjernvarmetariff med et betydelig variabelt energiledd, er det vanskelig å se at de ikke vil være tjent med å redusere forbruket ved ytterligere enøktiltak. Et unntak kan være leiligheter med felles avregning, men denne brukergruppen er liten i forhold til det totale flernvarmemarkedet. Videre kan individuell avregning når som helst innføres - som et enøktiltak. For nye bygg legger NVE til grunn at TEK 07 sammen med påbud om vannbårne systemer i offentlige bygg over en viss størrelse samt kommunenes muligheter til å pålegge vannbårne systemer i reguleringsplaner m.v., vil lede til at langt de fleste nye bygg vil få vannbårne
distribusjonssystemer uavhengig av flernvarme eller ikke. NVE kan ikke se at nye bygg vil miste muligheten for gjennomføring av enøktiltak gjennom for eksempel bedre isolering
og temperaturstyring.
Med bakgrunn i overstående vil NVE anbefale at Norsk Teknologis klagegrunner ikke tas til følge.
6. Konklusjon
NVE mener vi har gjort en tilstrekkelig saksbehandling av søknadene, og med bakgrunn i overstående vil NVE anbefale at Norsk Teknologi klagegnumer ikke tas til følge.
Med bakgrunn i klagene fra Norsk Teknologi og våre vurderinger av disse, kan ikke NVE se at det har kommet frem nye momenter i saken som tilsier at vårt vedtak av 27.11.2008 bør endres eller omgjøres.
Med hilsen
une Flatb avdelingsdirektør
Arne Olsen seksj onssj ef
Vedlegg: Sakens dokumenter og KE-notat 3/09
Kopi: Bio Varme AS
Norsk Teknologi Simonsen Advokatfirma
