Ut av fattigdomsfella

Ut av fattigdomsfella

ECON Senter for økonomisk analyse

Postboks 6823 St. Olavs plass, 0130 Oslo. Tlf: 22 98 98 50, Faks: 22 11 00 80, http://www.econ.no

Ut av fattigdomsfella

Utarbeidet for Sosial- og

helsedepartementet

Innhold:

1 INNLEDNING ... 1

2 MÅL FOR EN FATTIGDOMSPOLITIKK... 2

2.1 Hva er fattigdom? ... 2

2.2 Vurderingskriterier... 4

2.3 Treffsikkerhet: Problemer og utsatte grupper ... 6

2.4 Arbeidsmarkedspolitikk som fattigdomsbekjempelse ... 8

3 TILTAK... 9

3.1 Tiltakstyper ... 9

3.2 Arbeid for trygd ... 10

3.3 Ny organisering av støtteapparatet... 13

3.4 Garantert minsteinntekt... 15

3.5 Boligpolitiske tiltak... 18

3.6 Tiltak rettet mot barn ... 20

4 KONKLUSJONER ... 23

Resymé

Fattigdom bør først og fremst bekjempes gjennom deltakelse på arbeidsmarkedet.

Mer målrettet bruk av arbeid for trygd-ordninger, kombinert med en omorgani- sering og samordning av hjelpeapparatet vil bidra til dette. Arbeidsmarkedstil- knytning vil gjøre den enkelte bedre i stand til å klare seg uten hjelp på lengre sikt, og kan dermed hindre fattigdomsfella. Likevel vil det en del som ikke kan hjelpes bare via arbeidsmarkedet. Derfor er det også nødvendig med tiltak som kompenserer for fattigdommen. Særlig kan bygging av boliger for utsatte grupper være nødvendig i pressområder. Dessuten vil det være nødvendig med tiltak spesielt rettet mot barn.

1 Innledning

Bakgrunn og formål

Etter mange tiårs fokus på generelle fordelingsspørsmål og utjamningspolitikk er fattigdomsbegrepet de senere årene kommet inn i norsk samfunnsforskning og velferdspolitikk. Oppmerksomheten skyldes dels at statistikk som peker på fore- komsten av inntektsfattigdom er offentliggjort, dels økt medieoppmerksomhet på sosiale forhold blant de vanskeligst stilte i et samfunn der velstanden er svært høy for de fleste. Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 55, 1998-99) la vekt på at de største utfordringene for dagens velferdspolitikk handler om å sikre levekår for de som har aller minst, mer enn å drive generell utjamningspolitikk.

Det er altså ikke et økende fattigdomsproblem som er årsaken til denne dreiningen av oppmerksomhet og politikk. Målt ved en vanlig definisjon på inntektsfattig- dom, har andelen fattige i befolkningen holdt seg relativt stabil de siste 20 årene.

Selv om problemet ikke er blitt større statistisk sett, har det på flere måter blitt et stadig mer synlig moralsk problem. Den sterke velstandsutviklingen de siste 20 årene har medført at en stor del av befolkningen har et svært høyt inntekts- og forbruksnivå. Samtidig er det flere av de virkelig rike som viser fram rikdommen sin i en grad som ikke har vært vanlig i Norge. Og ikke minst er den norske staten blitt ufattelig rik. Kontrastene blir dermed større, og fattigdommen vanskeligere å akseptere.

I den samme perioden har utbyggingen av velferdsstaten fortsatt, med innføring av en rekke nye ordninger. Mange grupper som tidligere kom dårlig ut fordelings- messig har fått et samlet løft. Noen faller likevel gjennom de stadig finere maskene i velferdssystemet, og det er en utbredt erkjennelse at velferdsstatens generelle omfordelingsmekanismer ikke kan bli finmaskete nok til å forhindre at noen faller utenfor.

Oppmerksomheten rundt fattigdomsproblemet har vært spesielt stor i forbindelse med Stortingsvalget og regjeringsskiftet høsten 2001. I mediene har mange sosiale problemer blitt presentert under overskriften fattigdom, og politikere har plassert mange gode saker under paraplyen fattigdomsbekjempelse. Selv om det er gode grunner til å bruke begrepet, mener vi det er viktig å avgrense diskusjonen og bruke fattigdomsbegrepet mer snevert.

Sosial- og helsedepartementet har invitert en rekke institusjoner til å komme med innspill om tiltak for å bekjempe fattigdom. Dette notatet er ECONs bidrag.

Formålet er å skissere ulike typer tiltak og strategier for å bekjempe fattigdom i Norge, og peke på og diskutere konsekvenser og dilemmaer knyttet til disse. Vi har tatt utgangspunkt i eksisterende kunnskap om hvordan fattigdomsproblemet arter seg i dagens Norge.

Fattigdom er ikke entydig definert. Det gjelder ikke bare i offentlig debatt, men også innen samfunnsvitenskapene. Det er mange mulige definisjoner, og like mange måleproblemer knyttet til definisjonene. Hvordan problemet defineres har betydning både når det skal velges ut virkemidler som er treffsikre, og når virkningen av tiltakene skal evalueres. Selv om det ikke er ECONs rolle å diskutere definisjoner av fattigdom, må vi gjøre en viss avgrensning, og relatere oss til kjente definisjoner. Vi velger i dette notatet å avgrense oss til det vi kaller økonomisk fattigdom, som vi mener har stor betydning for levekårene.

To måter å angripe fattigdom

Selv om definisjonen av fattigdom bør avgrenses, er det klart at fattigdom kan ha mange ulike årsaker, og gi ulike konsekvenser. En fattigdomspolitikk må derfor inkludere en rekke ulike tiltak. I dette notatet begrenser vi oss imidlertid til å se på økonomiske og organisatoriske tiltak og strategier.

Det primære målet for en politikk mot fattigdom må være å forhindre fattigdom ved at folk ved egen hjelp kan skaffe seg en tilstrekkelig inntekt og dermed ikke ha behov for støtte fra det offentlige. På dette området har den norske velferds- staten vært vellykket – vi har en svært høy andel av befolkningen i arbeid.

Arbeidslinja i den økonomiske politikken bidrar nettopp til dette. Det er gode grunner til ikke bare å videreføre, men å videreutvikle og forsterke arbeidslinja gjennom mer målrettede tiltak for å få flere inn i arbeidsmarkedet.

Imidlertid vil det alltid være noen som ikke er i stand til selv å skaffe seg tilstrekkelig inntekt til eget livsopphold. Enten fordi de ikke er i stand til å jobbe, eller fordi de ikke kan skaffe seg en inntekt som er høy nok til at den dekker nød- vendige utgifter. For disse vil det være nødvendig med tiltak som kompenserer for lav inntekt eller høye utgifter.

Disposisjon

I kapittel 3 diskuterer vi både tiltak som er egnet til å forhindre fattigdom og tiltak som kan kompensere for fattigdom. Kapittel 4 inneholder hovedkonklusjonene av denne diskusjonen. Først gjennomgår vi hva slags mål slike tiltak må ha, og hvilke kriterier de kan vurderes etter (kapittel 2).

2 Mål for en fattigdomspolitikk

2.1 Hva er fattigdom?

Vi vil i utgangspunktet understreke at fattigdom som begrep har liten mening der- som det utelukkende defineres relativt. Fattigdom handler om nød, ikke bare om

skjev fordeling. Vi kan si at en person er fattig dersom hun relativt sett har så lite at hun (absolutt sett) ikke kan delta fullverdig i det samfunnet hun lever i. I praksis er det imidlertid mange problemer knyttet til å fastsette fattigdommens absolutte grense. Hovedårsaken er at grensen selvsagt er normativt bestemt.

I dette notatet tar vi utgangspunkt i at det med fattige menes personer med svært dårlige levekår. Vi kan skille mellom økonomisk fattigdom, levekårsfattigdom og sosial utstøting. De tre formene kan anses som delvis overlappende fenomener.

Med økonomisk fattigdom tenker vi på en persons økonomiske ressurser eller

”budsjett”. Dette bestemmes av, og kan måles ved, personens eller husholdnin- gens inntekt, lån, formue, økonomisk støtte fra familie, overføringer fra det offentlige, osv. Et enkelt og vanlig mål på økonomisk fattigdom er basert på hus- holdningens årlige inntekt, medregnet overføringer, fordelt på husholdsmed- lemmene¹. En åpenbar svakhet ved det, er at man kan ha lav inntekt i et år eller to uten at dette får konsekvenser for levekårene, og uten at det sier noe om inntekts- mulighetene i framtida. Det er for eksempel allment akseptert at studenter i en periode lever med relativt få økonomiske ressurser. Også muligheter til å spare og låne eller tære på formue gjør at en persons budsjett ideelt sett burde beregnes over noe tid. Ved å definere fattigdom som inntektsfattigdom over en periode på flere år, vil vi få et mye riktigere bilde av økonomisk fattigdom. Vi vil også få et mål som i større grad sammenfaller med levekårsfattigdom.

Svært lav inntekt over mange år vil med stor grad av sannsynlighet føre til dårlige levekår. Levekårsfattigdom kan imidlertid også ha andre årsaker – mest vanlig er et særlig høyt utgiftsbehov. I den grad en kan enes om hva som er absolutte be- hov, kunne vi trekke dette fra inntekten, og få et mål på ”disponible økonomiske ressurser”. I praksis er dette selvsagt vanskelig.

Sosial utstøting er et tredje begrep som ofte blir brukt, men som ikke bør forstås synonymt med inntektsfattigdom eller levekårsfattigdom. Sosial utstøting viser til en tilstand eller prosess som kan være forårsaket av levekårsfattigdom og/eller inntektsfattigdom. Dårlige levekår gir økt risiko for sosial utstøting, men sosial ut- støting kan også ha andre årsaker. I notatet vil vi ikke diskutere tiltak rettet mot sosial utstøting som sådan, men konsentrere oss om tiltak rettet mot økonomisk fattigdom og levekårsfattigdom.

Generelt mener vi det kan være fornuftig å benytte flere definisjoner av fattigdom.

Ulike definisjoner egner deg til ulike formål. For å overvåke utviklingen og evaluere virkningen av en fattigdomspolitikk på nasjonalt nivå, mener vi det er gode grunner til å benytte et relativt inntektsmål, helst målt over flere år. Inn- vendingen mot dette er selvsagt at det bare er relativt, mens vi allerede har slått fast at fattigdom også har et absolutt element. Dersom man (slik det er vanlig) fastsetter fattigdomsgrensen til halvparten av medianinntekten, mener vi at dette likevel vil gi en god indikasjon på absolutt fattigdom i de fleste samfunn. Grensen blir dermed svært mye lavere enn en ”middels inntekt” i befolkningen. Et sam- funn må ha et svært høyt inntektsnivå og samtidig stor spredning i inntekts- fordelingen før man vil betrakte halvparten av medianinntekten som en anstendig inntekt i det aktuelle samfunnet. Et slikt mål har dessuten mange fordeler. Det er

1 Det er flere fordelingsnøkler i bruk, disse angir de antatte stordriftsfordelene i en husholdning.

enkelt å måle, og vil være relativt sammenliknbart over tid. Det er lettere å enes om enn et mål som innebærer normer om akseptabel levestandard eller forbruk, og som i tillegg må endres over tid, ettersom samfunnets oppfatning av akseptabel levestandard endres.

Når det gjelder iverksettelse av tiltak rettet mot enkeltpersoner og -familier, eller fastsettelse av en grense som har betydning for å oppnå ulike rettigheter, vil det selvsagt være nødvendig å både bruke mer kortsiktige mål, og mer nyanserte/- sammensatte kriterier. Det samme gjelder i forskning som skal gi innsikt i fattig- domsproblemenes kompleksitet.

I notatet tar vi utgangspunkt i at levekårsfattigdom er det problemet fattigdoms- politikken bør handle om. Som nevnt vil langvarig økonomisk fattigdom med stor grad av sannsynlighet føre til levekårsfattigdom, og vi har valgt å konsentrere oss om tiltak rettet mot økonomisk nød. En så vidt lite presis definisjon vil riktignok ikke være tilstrekkelig, verken til en presis utforming av tiltak eller til å måle ut- viklingen i fattigdommen (altså å måle om tiltakene hjelper). Definisjonen vil likevel være tilstrekkelig til å skissere og drøfte typer av tiltak.

2.2 Vurderingskriterier

Hvor godt egnet et tiltak mot fattigdom er, kan vurderes etter fem kriterier: Treff- sikkerhet, incentivvirkninger, stigmatiserende virkninger, administrasjonskost- nader og legitimitet. Et ideelt tiltak har god treffsikkerhet, gir riktige incentiver, er ikke stigmatiserende, har lave administrasjonskostnader og høy legitimitet. Selv om idealet er umulig å oppnå, bør man i utformingen av tiltak forsøke å gjøre ulempene så små som mulig.

Treffsikkerhet

Et sentralt spørsmål ved utformingen av tiltak mot fattigdom er i hvilken grad tiltaket treffer målgruppen – altså fattige, og i hvilken grad det treffer utenfor mål- gruppen. For eksempel vil en universell ordning treffe målgruppen, men vil treffe alle andre grupper også. Hvis målet med ordningen er å hjelpe fattige, kan univer- selle ordninger i et slikt perspektiv framstå som kostbare, framfor ordninger som utelukkende er rettet inn mot målgruppen. Pengene som brukes på dem utenfor målgruppen kunne alternativt vært rettet mot dem som trenger det mest.

En annen dimensjon ved spørsmålet om treffsikkerhet, gjelder i hvilken grad tiltaket faktisk avhjelper problemene for den enkelte.

Incentiver

Et sentralt aspekt ved tiltak mot fattigdom, er i hvilken grad, og på hvilken måte de påvirker folks atferd. Særlig er folks atferd på arbeidsmarkedet viktig, men også incentivene til for eksempel svart arbeid eller å ta utdanning kan påvirkes av tiltak mot fattigdom.

Tiltak som stimulerer til arbeid er nyttige av to grunner. For det første kan det få den enkelte ut av fattigdommen, som nettopp er målet med tiltaket. For det andre har det en verdi for samfunnet at den enkeltes arbeidskraft tas i bruk. Omvendt er tiltak som stimulerer til ikke å jobbe, eller jobbe mindre, negativt både for sam-

funnet og den enkelte. Slike tiltak bidrar til det som kalles fattigdomsfella, som innebærer at den enkelte blir ”sittende fast” i fattigdommen, uten å klare å komme ut av den senere.

Kravet til at tiltak skal gi samfunnsøkonomisk riktige incentiver, kan lett komme i konflikt med kravet til treffsikkerhet. Ved å gå fra universelle ordninger til behovsprøving, gis det ofte samtidig negative incentiver til å skaffe seg egen inn- tekt. For eksempel vil økonomiske overføringer bare til dem som ikke er i jobb, gjøre det mindre attraktivt å jobbe, både for de som er i jobb og de som ikke er i jobb. Det gjør det også mer attraktivt å jobbe svart, ettersom uregistrert inntekt ikke utelukker en fra å nyte godt av overføringene.

Stigmatisering

Ved siden av de økonomiske sidene, har fattigdom også sosiale konsekvenser.

Opplevelsen av å være sosialt utstøtt kan være et viktig element ved opplevelsen av dårlige levekår. Dette sosiale problemet forsterkes dersom tiltak for å avhjelpe den økonomiske nøden innebærer en stigmatisering. Særlig barn og unge kan rammes av at fattigdommen ”synliggjøres”. Strenge krav til at tiltak ikke skal være stigmatiserende kan komme i konflikt med kravet til treffsikkerhet; et tiltak som omfatter alle, vil ikke være stigmatiserende. Det er i mange tilfeller likevel mulig å utforme tiltak med behovsprøving uten at det nødvendigvis er stigmati- serende.

Administrasjonskostnader

Tiltak som krever individuell behandling og oppfølging, er kostnadskrevende rent administrativt. Strenge krav til at administrasjonskostnadene skal være lave kan komme i konflikt både med målet om treffsikkerhet og med målet om riktige incentiver. Slike avveininger kan dels være et politisk spørsmål; hvor mye vil samfunnet bruke på å hjelpe de fattigste? Det kan også være et spørsmål om sam- funnsøkonomisk lønnsomhet. Dersom den samfunnsøkonomiske gevinsten ved sterke incentiver og økte muligheter til å jobbe, er større enn kostnaden ved tett oppfølging, er tiltaket fornuftig.

Legitimitet og rimelighet

Tiltak mot fattigdom innebærer i de fleste tilfeller en overføring fra fellesskapet (de mange som har mye) til de (få) som har lite. For at flertallet skal være med på denne typen ordninger, må ordningene oppfattes som rimelige. Kravet om rimelighet vil ofte falle sammen med kravet om samfunnsøkonomisk riktige incentiver. Svært generøse ordninger til personer utenfor arbeidsmarkedet kan for eksempel lett oppfattes som lite rimelige dersom folk som er i arbeid kommer dårligere ut.

Avveiing av hensyn

Som vi har sett, kan det ofte være konflikt mellom de ulike kriteriene. Skillet illu- streres godt av avveiingen mellom universelle ordninger på den ene siden og ordninger med behovsprøving på den annen. Behovsprøving er klart mest treff- sikkert, og kan dermed sikre at flere ressurser kommer de fattigste til gode. Uten noen form for behovsprøving måtte alle innbyggere få overføringer som var til-

passet dem med de største behovene, noe som neppe ville være mulig rent finansielt.

På den annen side kan behovsprøving gi gale incentiver, føre til stigmatisering, ha høyere administrasjonskostnader og lavere legitimitet.

Her må det med andre ord gjøres en avveiing mellom de ulike hensynene. Gitt vårt utgangspunkt; at fattigdom primært bør løses gjennom deltakelse på arbeids- markedet, blir det likevel særlig viktig å sikre at tiltakene gir incentiver til å delta på arbeidsmarkedet for alle som har mulighet til det.

En annen strategi kan være å sette sammen ”pakker” av flere tiltak, der ulempene ved ett tiltak blir oppveid av et annet. Ulike typer arbeid for trygd er et godt eksempel på det. I mange kombinasjoner av tiltak kan det imidlertid være en fare for at tiltakene ”slår hverandre i hjel” – det vil si at fordelene ved et tiltak for- svinner sammen med ulempene.

2.3 Treffsikkerhet: Problemer og utsatte grupper

Gruppen av fattige er heterogen. Tiltak og strategier for å bekjempe fattigdom må målrettes i forhold til hvilke problemer som er den viktigste årsaken til fattig- dommen. Dette varierer i ulike grupper i befolkningen, noe det finnes en god del kunnskap om. Når vi tar utgangspunkt i en definisjon av fattigdom som bygger på økonomisk fattigdom, er det to hovedkilder til fattigdommen – lav inntekt og/eller særlig høye utgifter.

Hovedårsaken til at noen har så lav inntekt at det gjør dem fattige, er i Norge knyttet til manglende deltakelse på arbeidsmarkedet. Dette kan være forårsaket av lav eller manglende arbeidsevne, men mange av de som i dag står utenfor arbeids- livet ville kunne utføre et arbeid dersom det lå til rette for det.

Når vi fastslår at deltakelse på arbeidsmarkedet er den viktigste løsningen på fattigdomsproblemet, sier vi implisitt noe om plassering av fattigdomsgrensen.

Som nevnt er ikke nødvendigvis en fattigdomsdefinisjon som egner seg til å over- våke utviklingen og evaluere politikken, velegnet til å utforme tiltak. Hvor lav levestandard vil samfunnet akseptere at en person eller familie har før det settes inn fattigdomstiltak? Jo høyere grensen settes, jo flere med ordinært lønnet arbeid vil tjene mindre enn den fastsatte grensen.

Vi tar imidlertid utgangspunkt i at denne grensen settes slik at personer som ikke har spesielle utgiftsbehov, vil komme over fattigdomsgrensen når de er i ordinært lønnet arbeid i tilnærmet full stilling. Hvorvidt dette er rimelig er et empirisk spørsmål. I dagens Norge har vi i liten grad noe segment av arbeidsmarkedet hvor lønningene er så lave at en arbeidstaker i full stilling ikke kan leve anstendig av inntekten. Dette kan imidlertid endres over tid.

Den viktigste grunnen til at noen har særlig høye utgifter er kronisk sykdom. Også en stor forsørgelsesbyrde og press i boligmarkedet kan være faktorer som gir økonomiske problemer.

Med dagens velferdsordninger fører lav inntekt og/eller høye utgifter til fattigdom kun for få personer. Det er dessuten et kjennetegn ved dagens situasjon at dårlige

levekår ikke gjelder for hele, lett identifiserbare sosiale grupper, men for et mindretall innen ulike grupper. Det er likevel noen grupper som er mer utsatte enn andre. Ifølge Utjamningsmeldinga er inntektsfattige (målt ved halvparten av medianinntekten) overrepresentert blant unge, rusmisbrukere, enslige forsørgere og innvandrere.

Blant unge er lav inntekt som regel et midlertidig fenomen, som ikke får store konsekvenser. Unge som faller utenfor dagens utdanningssystem står på den annen side i fare for å falle utenfor i arbeidslivet i framtida, og kan derfor være en viktig målgruppe for tiltak.

Tiltak rettet mot rusmisbrukere kan være svært viktig i arbeidet mot fattigdom.

Slike tiltak må nødvendigvis involvere helsemessige tiltak, som vi ikke diskuterer.

Enslige forsørgere, innvandrere og barn i fattige husholdninger er tre grupper det er grunn til å rette spesiell oppmerksomhet mot.

Enslige forsørgere

For enslige forsørgere vil fattigdomsproblemet være knyttet til at inntekten er for lav til å forsørge familien. For det første er hun (det er oftest kvinner) ofte alene om husholdningsutgiftene, i motsetning til toinntektsfamilier. Nødvendige utgifter for en enkelt forsørger er med andre ord høye.

For det andre vil inntekten ofte være lav hvis hun i det hele tatt er i arbeid. Det kan dels ha sammenheng med lav utdanning – mange har blitt enslige forsørgere i ung alder. Dels vil hun ha større begrensninger enn andre på arbeidstiden. For dem med små barn kan det være problematisk å ha full stilling, eller å ha turnus- eller skiftarbeid.

Vi har i dag velferdsordninger rettet mot enslige forsørgere som er særlig utformet med tanke på å bidra til at flest mulig kommer i arbeid. I en evaluering av virkninger av regelendringene for stønader til denne gruppen, blir det likevel fastslått at høyere sysselsetting blant enslige forsørgere i større grad er et resultat av endrede konjunkturforhold enn av stønadsreglene (Kjeldstad og Rønsen, 2001).

Innvandrere

Innvandrere fra land utenfor vesten er sterkt overrepresentert i gruppen av inn- tektsfattige. Deres hovedproblem er manglende deltaking på arbeidsmarkedet. I tillegg bor svært mange av dem i storby (dyrt eller dårlig), og i mange grupper er det vanlig å ha mange barn.

Den lave deltakelsen i arbeidsmarkedet har flere årsaker. Helseproblemer som gir lav arbeidsevne kan være et problem blant flyktninger. Dette er likevel ikke hovedårsaken til at så få er i arbeid. I ulike undersøkelser blir det pekt på at det er to hovedårsaker til innvandreres problemer på arbeidsmarkedet: Lave kvalifika- sjoner og diskriminering.

Ikke-vestlige innvandrere har ofte dårlige norskkunnskaper, de kan ha lav ut- danning eller utdanning som ikke synes relevant for, eller godkjennes av, det norske arbeidsmarkedet, tilsvarende med arbeidserfaring. Det er imidlertid liten tvil om at det også foregår diskriminering av innvandrere i det norske arbeids- markedet. Slik diskriminering trenger ikke bygge på rasistiske holdninger, men

kan være forårsaket av lite kunnskap og stereotype forestillinger blant arbeids- givere. Å komme inn i arbeidsmarkedet kan derfor være det som skal til for å bedre situasjonen mer varig.

Barn

Barnefamilier er ikke overrepresentert blant inntektsfattige husholdninger. Det er likevel mange tusen barn som lever i kronisk fattigdom. At barn lever i familier med svært dårlige levekår, stiller samfunnet overfor et moralsk problem. Mens voksne, friske personer kan pålegges et ansvar for sin egen situasjon, er ikke det tilfellet med barn.

Barn er i en særstilling også fordi det er fare for at levekårsproblemene kan ha negativ betydning for barnas kognitive og sosiale utvikling og forårsake store problemer senere i livet Vi har ikke norsk forskning om konsekvenser av fattig- dom blant barn. Kunnskap fra internasjonal forskning gir oss likevel god nok grunn til å handle: Barn som vokser opp under svært dårlige levekår har dårligere fysisk og psykisk helse enn andre barn, havner oftere i konflikter med andre og har oftere avvikende atferd (Fløtten 1999).

2.4 Arbeidsmarkedspolitikk som fattigdomsbekjempelse

Vi har slått fast at økonomisk fattigdom i stor grad er knyttet til manglende del- takelse på arbeidsmarkedet. For de fleste, uten spesielle utgiftsbehov, vil det å komme i arbeid løse fattigdomsproblemet. Også mange med særlig høye utgifts- behov vil, i kombinasjon med andre tiltak, kunne løftes ut av fattigdommen gjennom arbeidsmarkedet.

Også økonomiske overføringer vil kunne løfte svake grupper ut av fattigdommen.

En viktig forskjell mellom overføringer og det å tjene sin egen inntekt er likevel at deltakelse på arbeidsmarkedet kan gi en mer varig effekt. Gjennom arbeid vil den enkelte opparbeide kompetanse og erfaring som gjør det lettere å klare seg uten hjelp i framtiden. Jo lengre en person er utenfor arbeidsmarkedet og er avhengig av stønader, jo vanskeligere vil det være å komme inn på arbeidsmarkedet senere.

Økonomiske overføringer som ikke bidrar til at folk kommer i arbeid, kan dermed bringe svake grupper inn i en fattigdomsfelle. Det primære målet ved bekjempelse av fattigdom blir dermed å få folk inn på arbeidsmarkedet. Dette vil være en måte å forhindre fattigdom.

Det viktigste kriteriet for at svake grupper skal komme i arbeid, er at arbeids- ledigheten er lav (jf. Blank 2000 samt Kjeldstad og Rønsen 2001). Ved økende ledighet vil de svakeste gruppene være de som først faller ut av arbeidsmarkedet.

Når det er knapphet på arbeidskraft, vil arbeidsgivere i større grad være tvunget til også å ansette mer marginale grupper.

For myndighetene blir med andre ord den generelle makroøkonomiske politikken svært viktig for å forhindre fattigdom. Jo mer politikken bidrar til dempe svingningene i økonomien, jo færre vil falle utenfor. I tillegg kan myndighetene bidra til at det ikke fester seg en høy ”likevektsledighet”, blant annet gjennom en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Likevel vil det være nødvendig med mer spesifikke tiltak overfor utsatte grupper, slik at de hjelpes inn på arbeidsmarkedet.

For å sikre at flest mulig kommer inn i arbeidsmarkedet, er det viktig at tiltak mot fattigdom gir incentiver til å jobbe. Det vil blant annet innebære at alle må oppfatte det som lønnsomt å jobbe.

Det er likevel urealistisk å basere seg på at alle skal hjelpes ut av fattigdom gjennom arbeidsmarkedet. Noen har lav eller ingen arbeidsevne, eller de har særlige behov som gjør at arbeidsinntekt ikke er tilstrekkelig til å få dem ut av fattigdom. For disse gruppene er det nødvendig å kompensere for fattigdommen.

3 Tiltak

I dag har vi en rekke universelle velferdstiltak. I mange tilfeller er det primære målet med ordningene noe annet enn å bekjempe fattigdom (barnetrygd, gratis helsetjenester for barn osv). Likevel bidrar de til å utjevne forskjeller. Fattigdoms- problemet ville blitt større dersom ordningene ble fjernet. Disse ordningene er likevel ikke tilstrekkelige til å hindre fattigdom. Derfor er det nødvendig med mer spesifikke tiltak i tillegg.

Vi har skilt mellom tiltak som er utformet for å forhindre fattigdom og tiltak som er utformet for å kompensere for fattigdom. Selv om det i praksis vil være glidende overganger mellom de to typene av tiltak, er det viktig å være bevisst på at de kan ha ulike målsettinger.

Vi vil først presentere en oversikt over ulike typer av tiltak rettet mot økonomisk fattigdom. Deretter går vi nærmere inn og drøfter noen utvalgte tiltak i detalj.

3.1 Tiltakstyper

Tiltak for å forhindre fattigdom

Tiltak for å forhindre fattigdom vil først og fremst være tiltak for å få den enkelte inn på arbeidsmarkedet på varig basis, slik at han eller hun blir i stand til å klare seg uten hjelp fra det offentlige. Ulike typer arbeidsmarkedstiltak og utdannings- tiltak er aktuelle her.

I tillegg til tiltak og ordninger som er vanlige i dag, mener vi det kan være nyttig å bruke arbeid for trygd-modeller mer aktivt, samt å vurdere en mye sterkere sam- ordning mellom ulike etater, som ved å jobbe sammen mot felles mål vil ha flere virkemidler å spille på for å bidra til at flere kan komme i arbeid. Disse to til- takene blir diskutert nærmere nedenfor.

I tillegg vil vi kort nevne to andre tiltak som vi ikke diskuterer nærmere. Det første er et samarbeid mellom staten og frivillig sektor, med sikte på at personer med lav arbeidsevne gradvis kan komme tilbake til arbeidslivet ved å få kvali- fiserende praksis i frivillig arbeid.

For det andre bør det rettes større oppmerksomhet mot tiltak overfor ungdom som ikke har motivasjon eller evner til å gjennomføre en treårig videregående opp- læring. Noen av dem dropper i dag ut av skolen, og får en oppfølging av Opp- følgingstjenesten. Andre dropper ikke ut, men avslutter videregående skole som skoletapere. Dette kan få store konsekvenser for deres muligheter i arbeidslivet

senere. Både større muligheter for ungdom til å vente med videregående opp- læring, og større satsing på kvalifisering i utdanningssystemet for voksne vil være tiltak som forebygger fattigdom.

Tiltak for å kompensere for fattigdom

Det vil alltid være viktig å kompensere for fattigdom eller lav inntekt for personer som ikke har arbeidsevne, eller av andre grunner faller helt utenom. Slik kompen- sasjon kan være av to hovedtyper: Økonomiske overføringer og subsidierte ytelser (”naturalytelser”).

Økonomiske overføringer

Garantert minsteinntekt eller borgerlønn blir med jevne mellomrom lansert som et tiltak som kan redusere fattigdomsproblemet. Dette diskuterer vi nærmere under.

Motsatsen til en slik ”flat” og universell ordning er større innslag av behovs- prøving. Vi har i dag mange universelle velferdsordninger som kommer de vel- stående like mye til gode som de med lavest økonomiske ressurser. Et typisk eksempel er barnetrygden. Fordelen med behovsprøving er at overføringene blir mer treffsikre i forhold til fattigdomsbekjempelse. Ordningene kan imidlertid ha andre mål enn dette.

For å unngå at personer med lav inntekt ”klientifiseres”, kan myndighetene bruke skattesystemet. Ved å redusere skatten for de lavest lønte, vil lavinntektsgrupper sikres mer å leve av uten tilskudd. Dessuten vil én krone skattelette for en med lav inntekt øke arbeidstilbudet mer enn én krone skattelette for en med høy inntekt.

Subsidierte ytelser

Subsidierte ytelser kan ha stor betydning som kompenserende tiltak. Under diskuterer vi subsidiert bolig og tiltak rettet mot barn nærmere. Subsidierte ytelser kan både være universelle og behovsprøvde – de vil uansett kompensere for lav kjøpekraft. Billigere kollektivreiser er et eksempel på et universelt tiltak. Et annet universelt tiltak som likevel bare kommer de som har behov for det til gode, er et såkalt egenandelstak 2 for helsetjenester. Kronisk syke som har høyt forbruk av medisiner og helsetjenester har ofte svært høye utgifter, fordi alt ikke inngår i frikortordningen.

For barn kan vi tenke oss en rekke gode subsidierte ytelser, knyttet til barnehage, skole (materiell, leirskole etc.), fritidsaktiviteter, leksehjelp, med mer. Mange slike tjenester kan med fordel tilbys i frivillig sektor, og en strategi for myndig- hetene i bekjempelse av fattigdom kan være et mer aktivt samarbeid med frivillig sektor. Kompenserende tiltak rettet mot barn kan i framtiden også vise seg å for- hindre fattigdom.

3.2 Arbeid for trygd

Ordninger der trygdemottakere yter noe tilbake gjennom arbeid for trygd-pro- grammer er innført i flere vestlige land. Som nevnt i forrige kapittel vil det ofte være en konflikt mellom hensynet til treffsikkerhet og hensynet til samfunns- økonomisk riktige incentiver. Et viktig argument for arbeid for trygd-ordninger er

at de nettopp forener disse to hensynene. Gjennom slike ordninger vil trygde- mottakere ha incentiver til å jobbe og samtidig sikres en inntekt de kan leve av.

Ordningene kan tenkes utformet i en rekke ulike varianter, der ulike hensyn ivare- tas i ulik grad:

• Ordningen kan være basert på frivillighet (”gulrot”), der trygdemottakere kan øke sin inntekt gjennom å delta på et arbeid for trygd-program. Det kan alternativt gjøres obligatorisk (”pisk”), ved at trygden bortfaller dersom mottakeren ikke aksepterer å yte noe ”til gjengjeld”.

• Arbeidet som trygdemottakeren forplikter seg til, kan anta ulike former, med ulik grad av kvalifisering. En kan tenke seg at trygdemottakeren settes til å gjøre forefallende arbeid i kommunen, uavhengig av tidligere kvalifika- sjoner og uten noe mål om at deltakeren skal opparbeide noen form for yrkesmessig kompetanse. Alternativt kan ”arbeidet” bestå i at trygde- mottakeren forplikter seg til opplæring for å øke sin kompetanse.

Poenget med slike ordninger må være at de som har arbeidsevne, får hjelp til å ta sine evner i bruk. Det er med andre ord ikke alle fattige som vil hjelpes av arbeid for trygd-ordninger. Innvandrere og enslige forsørgere er typiske grupper hvor mange kan hjelpes. For de fleste innen disse gruppene er ikke problemet at de mangler arbeidsevne, men at de har problemer med å komme inn på arbeids- markedet. For innvandrere vil norskopplæring være sentralt, og her har allerede en del kommuner gode erfaringer med ”Lønnet kvalifisering”, som innebærer at nyankomne flyktninger får lønn for å gå på norskkurs (Djuve, Kavli, Lund og Østberg 2001).

Erfaringer

I Storbritannia ser det ut til at arbeid for trygd-ordninger med aktiv oppfølging gir resultater. Sentralt i de britiske ”New Deal”-ordningene er at hver bruker får oppnevnt en personlig rådgiver som skal følge den enkelte tett opp. ”New Deal for Young Persons” (NDYP) ble startet i 1998, som en ordning for å hjelpe unge trygdemottakere inn på arbeidsmarkedet. Siden er arbeidsledigheten i denne gruppen gått kraftig ned. En viktig årsak til det er økonomiske oppgangstider, men evalueringer tyder på at ungdomsledigheten likevel kunne vært dobbelt så høy uten NDYP (HM Terasury 2000). Siden har regjeringen innført ”New Deal for Lone Parents” (NDLP), som er rettet inn mot å få enslige forsørgere i arbeid.

Ordningen innebærer blant annet at alle enslige forsørgere som mottar inntekts- overføringer, er pålagt å delta på jobbfokuserte intervjuer med en rådgiver.

Deltakerne får bistand med jobbtrening, utdanning og barnepass. Enslige for- sørgere som tar arbeidsrelevant utdanning får et lønnstilskudd på £15 per uke på toppen av andre overføringer. Skattesystemet er dessuten innrettet slik at de som jobber mer enn 16 timer per uke er garantert en minsteinntekt. Enslige forsørgere som forsøker seg på arbeidsmarkedet, får dessuten tjene inntil £20 i uka uten kutt i ledighetstrygden. Også denne ordningen ser ut til å få flere i arbeid.

Også i USA satses det tungt på å få trygdemottakere over i arbeid. Det er lagt sterke begrensninger på trygdemottakeres rettigheter, samtidig som trygde- mottakerne skal hjelpes ut i arbeidslivet. Siden omleggingen av politikken i 1996 er antall trygdemottakere gått markert ned, fattigdommen blant enslige mødre er redusert, mens sysselsettingen i denne gruppen er økt. Det er likevel usikkert hvor mye av endringene som skyldes den nye politikken. Nedgangen i antall trygde-

mottakere startet før politikken ble lagt om, og amerikansk økonomi hadde en kraftig oppgangskonjunktur gjennom siste halvdel av 1990-tallet.

Virkningene av arbeid for trygd-programmet i delstaten Minnesota er imidlertid evaluert, og konklusjonen er at det såkalte Minnesota Family Investment Program (MFIP) har positive effekter. Trygdemottakere er her pålagt å delta (pisk), men får beholde en betydelig del av trygden etter at de er kommet i arbeid (gulrot).

Dermed reduseres risikoen ved å prøve seg i arbeidsmarkedet. Evalueringen viser at flere kommer i arbeid og at fattigdommen reduseres som direkte følge av programmet (Blank 2000). ”Gulrot”-elementet gjorde at fattigdommen ble redusert, mens ”pisken” var nødvendig for at flere skulle komme i arbeid, ifølge Blank. Hun understreker likevel at det er for tidlig å si noe om de langsiktige effektene. Hun peker også på at selv om fattigdommen samlet er redusert, kan det være enkelte grupper av fattige som har kommet enda dårligere ut.

Forskningsstiftelsen Fafo har gjennomført en evaluering av arbeid for trygd- ordninger i Europa (Lødemel 2001). I evalueringen påpekes det at denne typen ordninger bare i begrenset grad er i bruk i Norge. Det er opp til den enkelte kommune om slike ordninger skal brukes, og det er ikke satt av statlige midler til det. Evalueringen av de norske programmene viser at deltakere med høy ut- danning og tidligere arbeidserfaring oppfattet at ordningen ga lite jobb-trening, og etterlyste alternative ordninger der de kunne motta støtte mens de søkte arbeid. De ville vært mer positive hvis ordningene i større grad var tilrettelagt for den enkelte. Også i gruppen av lavt utdannede med liten eller ingen arbeidserfaring ble det etterlyst mer kompetansegivende arbeidsoppgaver. Brukerne etterlyste med andre ord tiltak som kunne få dem inn på arbeidsmarkedet på mer varig basis.

Analysen indikerer at rusmiddelmisbrukere er den gruppen som var mest fornøyd med å delta. Disse oppfattet ordningen som en mulighet til å få et mer normalt liv med bedre rutiner. De etterspurte ikke mer kompetansehevende tiltak, og mente ordningen burde vært en rettighet for alle med samme problemer.

Langsiktige effekter koster penger

Samfunnet kan oppnå tre gevinster ved at trygdemottakere deltar på arbeid for trygd-ordninger. For det første gjennom at den enkelte øker sin inntekt og dermed kommer ut av fattigdommen. For det andre ved at arbeidet som gjøres har en verdi for samfunnet. For det tredje ved at den enkelte øker sin kompetanse gjennom ordningen. Dette øker muligheten til å komme inn på det ordinære arbeids- markedet, noe som vil få personen mer varig ut av trygdesystemet, og ut av fattig- domsfella.

De to første gevinstene blir oppnådd så lenge trygdemottakere får betalt for å gjøre samfunnsnyttig arbeid. Hvis det organiseres ekstraordinær sysselsetting kan dette trolig gjennomføres uten at administrasjonskostnadene blir særlig høyere enn i dag. Slike tiltak vil kompensere for fattigdom så lenge de pågår. Den mer langsiktige gevinsten; å løfte sosialhjelpsmottakere mer varig ut av fattigdoms- fella, og bidra til at de kommer i ordinært arbeid, krever en målrettet satsing på kompetanseoppbygging, med aktiv oppfølging av den enkelte. Her må administ- rasjonskostnadene nødvendigvis bli høyere. Når folk ikke er i jobb til tross for stor knapphet på arbeidskraft, vil det ofte være krevende å få dem inn på arbeidsmarkedet.

Denne typen ordninger vil være enklest å få til i økonomiske oppgangstider, når det er knapphet på arbeidskraft. Da vil samfunnet lettere kunne nyttiggjøre seg den ”nye” arbeidskraften. I situasjoner med høy arbeidsledighet vil det være langt mer krevende å få utsatte grupper inn på arbeidsmarkedet. Konsekvensen kan bli at lønnsnivået presses ned eller at andre marginale grupper presses ut av arbeids- markedet, slik at fattigdommen skyves over på andre (Kildal 2001).

Graden av stigmatisering ved slike ordninger vil trolig være mindre jo mer kompetansegivende arbeid den enkelte settes til, og vil trolig være mindre jo mer

”ordinært” arbeid som utføres. I situasjoner med lav arbeidsledighet og knapphet på arbeidskraft er det grunn til å tro at legitimiteten ved slike ordninger vil være større enn ved ordninger der trygdemottakere ikke yter noe tilbake. Når arbeids- ledigheten er høy, er det fare for at trygdemottakere skyver ut de minst kvalifiserte på arbeidsmarkedet, og bidrar til å presse ned lønnsnivået. Da blir trolig legiti- miteten mindre, og det kan skape ”nye” fattige.

Mens det i Norge ikke settes av ressurser til arbeid for trygd-ordninger, innebærer de tilsynelatende vellykkede ordningene i USA og Storbritannia økte bevilgninger på kort sikt. Noe av dette kommer tilbake til myndighetene gjennom at den enkelte bidrar til verdiskapningen. For hver £5 som NDYP-ordningen koster, har den britiske regjeringen beregnet at £3 kommer tilbake i form av økte skatteinn- tekter og reduserte sosialhjelpsutgifter. I tillegg er det grunn til å tro at det vil komme langsiktige gevinster, ved at unge løftes ut av fattigdom. Dermed kan totalgevinsten vise seg å bli større enn kostnaden.

Konklusjoner

• Fordelen med arbeid for trygd er at det kan forhindre at svake grupper havner i fattigdomsfella.

• Arbeid for trygd hjelper ikke alle.

• Høye administrasjonskostnader er nødvendig for at arbeid for trygd skal ha effekt.

• Erfaringer fra USA tyder på at tvang gjør tiltakene mer effektive. Hvor sterk tvang er vi villige til å bruke i Norge?

3.3 Ny organisering av støtteapparatet

For at arbeid for trygd-ordninger skal gi størst mulig effekt er det nødvendig at alle deler av støtteapparatet bidrar. I dag skal tilbudet til de svakest stilte ivaretas av flere offentlige etater; arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten (i tillegg til helsevesenet). Mange har behov for hjelp fra flere enn ett av disse kontorene. Blant annet i gruppene av enslige forsørgere, flyktninger og unge arbeidssøkere er det en stor andel som er brukere av flere kontorer. I dag skjer det likevel en liten grad av samordning (jf. NOU 2000: 22).

En viktig årsak til manglende samordning er at de tre etatene har forskjellige eiere, og skal ivareta ulike mål. Arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten er begge statlige, men med hvert sitt departement som eier. Sosialetaten er kommunal.

Arbeidsmarkedsetaten skal ivareta den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken, trygdeetaten forvalter nasjonale, rettighetsbaserte trygdeordninger, mens de kom-

munale sosialkontorene skal gi brukere tilrettelagte tilbud, basert på individuelle vurderinger av den enkelte.

Manglende samordning kan for det første innebære at brukere går i en runddans fra kontor til kontor uten å få hjelp. For det annet er det et dårlig utgangspunkt for å finne optimale løsninger. Med ulike eiere og ulike mål vil de ulike etatene dessuten kunne ha interesse av å skyve ansvar og kostnader over til hverandre, istedenfor å finne de løsninger som er best for den enkelte bruker. Arbeid for å integrere flyktninger og andre innvandrere, og bistå dem til å komme i arbeid, er et område hvor det potensielt er mye å vinne på bedre samordning.

Samlokalisering

Én mulighet er samlokalisering av de tre etatene, for eksempel gjennom Offentlige servicekontorer (OSK). Slike kontorer skal etter planen være etablert i alle landets kommuner innen utgangen av 2003. Denne løsningen innebærer at de tre kontorene beholder sine respektive ansvarsområder, men får større praktisk mulighet for samordning. Det vil også innebære en forenkling for brukerne.

Ved å slippe å bli sendt fra kontor til kontor, vil den enkelte i større grad kunne bruke kreftene på å komme ut av sine problemer. Slik sett vil en samlokalisering ha gunstige incentivvirkninger. Samtidig vil tilværelsen bli atskillig lettere for brukerne, som i større grad kan nøye seg med å legge fram sine problemer én gang. Dette ville bety langt mindre stigmatisering. Det er også grunn til å tro at en større grad av samarbeid vil ha høy legitimitet.

En slik samarbeidsløsning vil likevel ikke løse problemet med at kontorene har ulike mål og svake incentiver til å trekke i samme retning. For eksempel har arbeidsmarkedsetaten liten interesse av å bidra til å aktivisere sosialkontorets brukere, fordi disse er mer ressurskrevende enn arbeidskontorets øvrige brukere (Pedersen 1996). Dette ville først løses gjennom en sammenslåing, der de tre kontorene får felles eier.

Sammenslåing

I tillegg til gevinstene som en samlokalisering vil gi, vil en sammenslåing kunne redusere omfanget av byråkrati og dermed gi reduserte administrasjonskostnader ved ulike støttetiltak. De frigjorte ressursene kunne brukes til oppfølging, og de ulike kompetansemiljøene kunne i fellesskap finne løsninger som var optimale for den enkelte bruker. Treffsikkerheten ved ulike tiltak ville med andre ord kunne bli større. Tidlig på 1990-tallet ble en slik sammenslåing forsøkt i Grimstad. Ett kommunalt kontor fikk ansvar for virkemidlene til trygdeetaten, sosialetaten og arbeidsmarkedsetaten overfor unge i alderen 16 til 24 år. Evalueringen av ordningen viste nettopp at en slik samordning hadde gunstige effekter på så vel brukernes situasjon som på arbeidsmiljøet og jobbinnholdet innen støtteapparatet (Pedersen, 1996). Evalueringen konkluderer med at en slik organisasjonsstruktur øker hjelpeapparatets mulighet til å få brukerne ut i arbeid og utvikle kostnads- effektive løsninger.

Saupstad bydel i Trondheim setter nå i gang et tilsvarende prøveprosjekt, der målet er at sosial- arbeids- og trygdekontoret skal slås sammen til ett kontor. Ideen er at brukerne skal for holde seg til én person og få ett vedtak.

Hvem bør eie?

En kan i prinsippet tenke seg at all virksomhet i de tre etatene blir slått sammen til én ”super-etat”. Alternativt kunne en skille ut de delene av etatenes virksomhet som er del av støtteapparatet for de svakest stilte. I det siste tilfellet ville en raskt støte på nye avgrensningsproblemer.

En sammenslåing vil innebære at enten staten eller kommunen blir eier. Et argument for staten som eier, vil være hensynet til likhet og til muligheten til å drive en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk. Et argument for kommunalt eierskap, er at sosiale tjenester ikke skal standardiseres, men være underordnet lokalt selvsyre.

Stortingets veiledende satser for sosialhjelp innebærer imidlertid at det også med kommunalt eierskap skjer en klar standardisering av de økonomiske ytelsene.

Sosiale tjenester dreier seg likevel om mer enn nivået på støtten til livsopphold. Et annet argument for kommunalt ansvar for de svakeste er at det er kommunen som har ansvar for forebyggende tiltak. Hvis ansvaret for dem som faller utenfor forsvinner, vil kommunen samtidig få svake incentiver til å hindre at noen faller utenfor. Det kan likevel stilles spørsmål ved om dagens politiske system og inntektssystemet til kommunene gir særlige incentiver til å satse på langsiktige tiltak.

En sammenslåing av de tre etatene har vært vurdert av flere offentlige utvalg og regjeringer. Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) drøftet spørsmålet, men konkluderte med at en samordning av hjelpeapparatet under samme eier ikke ville være hensiktsmessig. Utvalget la vekt på at institusjonene også har oppgaver på andre felter som ikke ville være naturlig å samordne. Ettersom det er mange grenseflater mellom disse feltene og virkemidlene overfor svake grupper internt i den enkelte organisasjon, ville en flytting av virkemidlene, ifølge utvalget, inne- bære at det ble skapt nye problemer. Utvalget anbefalte isteden mer forpliktende samarbeid mellom etatene.

Konklusjoner

• En sammenslåing av trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten og de kommunale sosialetatene vil gi en mer målrettet og individuelt tilpasset hjelp til brukerne, slik at de kan komme ut av fattigdomsfella.

• En sammenslåing kan svekke andre deler av etatenes virksomhet og/eller gi kommunene svake incentiver til å satse på forebygging

• Er frykten for nye problemer tungtveiende nok til at vi ikke bør organisere støtteapparatet slik at det er best mulig tilpasset de svakeste?

3.4 Garantert minsteinntekt

Garantert minsteinntekt er en samlebetegnelse på ordninger der alle er sikret en minimumsinntekt, uavhengig av om de er i jobb eller ikke. Den garanterte minste- inntekten er ment å komme istedenfor andre former for støtteordninger.

Hvis den garanterte minsteinntekten settes lik (eller høyere) enn gensen for inn- tektsfattigdom, vil slike ordninger gjøre at de som er fattige på grunn av manglende inntekt, løftes ut av fattigdommen. Samfunnslønn vil slik sett kunne være et kompenserende tiltak. Hvis den garanterte minsteinntekten settes lavere enn grensen for fattigdom, vil ordningen i seg selv ikke kompensere for fattigdom

fullt ut. Men selv en garantert minsteinntekt under fattigdomsgrensen kunne gjøre at gruppen av fattige ble mindre. En kunne så tenke seg at enkelte individuelle ytelser ble beholdt for dem som fremdeles falt utenfor.

Et viktig argument for slike ordninger er at de vil innebære langt mindre stigmatisering enn ordninger basert på individuell vurdering av den enkeltes behov. Garantert minsteinntekt innebærer at sosiale ytelser gjøres til en rettighet, istedenfor at den enkelte blir vurdert som mer eller mindre verdig trengende støtteapparatet. Garantert minsteinntekt blir gjerne trukket fram som en løsning i situasjoner med høy arbeidsledighet, der en relativt stor andel av befolkningen ufrivillig holdes utenfor arbeidsmarkedet. En annen fordel med ordningene er at de har lave administrasjonskostnader, og kan bidra til en forenkling av over- føringssystemet. Det vil frigjøres ressurser på sosialkontor og trygdekontor, som alternativt kunne brukes til å veilede sosialklienter. Det krever imidlertid at minsteinntekten settes høyt nok til at det ikke er nødvendig med omfattende støtteordninger på toppen. Er minsteinntekten lavere enn fattigdomsgrensen, kan administrasjonskostnadene øke.

Graden av legitimitet ved en slik ordning vil trolig avhenge av situasjonen på arbeidsmarkedet. Jo større arbeidsledighet, jo større aksept vil det være i be- folkningen for at noen skal ”betales for ikke å jobbe”. Legitimiteten vil også avhenge av nivået på minsteinntekten. Ordninger som innebærer at man kommer bedre ut økonomisk ved ikke å jobbe, vil neppe få noen bred oppslutning.

Flere modeller

Treffsikkerhet og incentiver vil avhenge av hvordan ordningen utformes. Det kan i prinsippet tenkes flere modeller for garantert minsteinntekt. Nedenfor vil vi drøfte tre hovedmodeller:

i) Samfunnslønn: Alle innbyggere får overført et fast beløp, uavhengig av inntekt. Samtidig bortfaller andre universelle overføringer, som for eksempel studiestipend, barnetrygd, sykepenger, arbeidsledighetstrygd, svangerskapstrygd og grunnpensjon.

ii) Negativ inntektsskatt: Alle er sikret et minimumsbeløp i inntekt. De som har lavere inntekt enn dette, får offentlig bidrag i tillegg slik at de oppnår minsteinntekten. Når inntekten øker, reduseres tilskuddet. De som tjener mer enn grensen, betaler en positiv skatt.

iii) Allmenn sosialforsikring: Harmonisering av sosialpolitiske ytelser; slik at personer utenfor arbeidsmarkedet får et fast beløp utbetalt, uavhengig av årsaken til at de er utenfor arbeidsmarkedet.

Ordning i) er universell og treffer dermed langt bredere enn gruppen av fattige.

Treffsikkerheten vil i den forstand være dårlig. Uten noen differensiering av minsteinntektsbeløpet, vil en slik ordning bidra til økte forskjeller, ettersom svake grupper ikke lenger ville tilgodeses spesielt: Til forskjell fra dagens ordninger, vil ikke de som har lav inntekt motta et større beløp enn de som har høy inntekt.

Beløpet kan gjøres avhengig av objektive kriterier som forsørgelsesbyrde, alder, sykdom osv, slik at fordelingseffekten blir bedre. Likevel vil mange svake grupper ikke fanges opp gjennom en slik inndeling. Hvis en slik universell ordning skal sikre at ingen kommer dårligere ut enn fattigdomsgrensen, vil den

nødvendigvis bli svært kostbar. Når den i tillegg bidrar til å øke forskjellene er ordningen lite egnet som fattigdomstiltak.

Ordningene ii) og iii) innebærer en inntektsmessig avgrensning og er i den forstand mer treffsikre. Også her kunne minstebeløpet variere med objektive kriterier for å øke treffsikkerheten ytterligere, men en slik differensiering vil nødvendigvis bli mindre treffsikker enn et system der ytelsene er basert på den enkeltes behov.

En svakhet som ofte trekkes fram ved garantert minsteinntekt er at det gir dårlige incentiver til å jobbe. Under modell i) ville en riktig nok ikke miste noen over- føringer ved å jobbe, men med en minsteinntekt som var anstendig nok til å leve av, ville motivene for å jobbe likevel være svake. Dette kunne særlig være et problem i forhold til unge, som kunne få svak motivasjon til å ta utdannelse, etter- som de visste at de uansett ville ha en samfunnslønn å leve av.

Under ordning ii) og iii) ville incentivene til å jobbe være enda svakere, ettersom ekstra inntekt ville gi kutt i overføringer. Beregninger på italienske data (Aaberge, Colombino og Strøm 2001) viser at det er mulig å etablere ordninger med negativ inntektsskatt som både gir økte incentiver til å arbeide og jevnere inntektsfor- deling. Disse resultatene avhenger imidlertid både av hvor høyt den garanterte minsteinntekten settes og av hvordan skatte- og overføringssystemet var i ut- gangspunktet. Beregninger på norske data ville med andre ord ikke nødvendigvis gitt de samme resultatene.

Modellene kan tenkes modifisert ved at man fikk beholde deler av overføringene selv om man begynte å jobbe. Dette ville gi sterkere incentiver til å jobbe. For eksempel kunne stønaden kuttes med 50 øre for hver krone som ble tjent utover dette beløpet. Det er likevel en fare for at et slikt system også ville gi en motsatt effekt; de som tjener bare litt mer enn minsteinntekten vil se at de taper lite ved å slutte å jobbe, fordi de bare ville tape 50 øre for hver krone i redusert lønn.

Ordningene kan være individbasert eller basert på samlet familieinntekt. Fordelen med individbaserte ordninger, er at den ene ektefellens arbeidsinnsats ikke vil innebære kutt i ytelsene for den andre. På den annen side vil individbaserte ordninger lett oppfattes som urimelige, hvis den ene ektefellen har svært høy inntekt mens den andre mottar offentlige overføringer.

Konklusjoner

• Garantert minsteinntekt som er høy nok til å leve av er et lite treffsikkert virkemiddel og gir svake incentiver til å jobbe. Det er dermed dårlig egnet til å bekjempe fattigdom.

• En lav garantert minsteinntekt kombinert med behovsprøvde tilleggsytelser gir økt treffsikkerhet og sterkere incentiver til å jobbe. Et slikt system kan gi forenklingsgevinster og gjøre gruppen av fattige mindre. Dette kan frigjøre ressurser til å hjelpe dem som fortsatt faller utenfor, men hindrer ikke fattig- dom i seg selv.

• Hvis alle skal sikres en anstendig inntekt uten stigmatisering, vil incentivene til å jobbe bli så svake at folk havner i fattigdomsfella. Er stigmatisering dermed nødvendig for å forhindre fattigdom?

3.5 Boligpolitiske tiltak

I et deregulert boligmarked som det norske vil prisene være bestemt av tilbud og etterspørsel. Det er tilfellet også for de aller fleste andre varer og tjenester som fattige står overfor. Det er likevel flere forhold som gjør at bolig står i en sær- stilling når det gjelder fattige:

Det ene er at bolig er en tung utgiftspost og samtidig svært viktig for den enkeltes velferd i et land som Norge. Det andre er at det tar lang tid å bygge boliger, og i enkelte områder er det begrensninger på hvor mange boliger som kan bygges. Det innebærer at økt etterspørsel i liten grad blir møtt med økt tilbud, slik tilfellet er i de fleste andre markeder. Dermed resulterer økt etterspørsel i enda større grad enn i andre markeder til at prisene stiger. I pressområder er det knapphet på tomter, noe som ytterligere presser opp prisene. Dette er et særlig problem ettersom det er mange fattige i pressområdene.

Det norske boligmarkedet er i overveiende grad basert på at man skal eie sin egen bolig. Dette innebærer at det blir en høy inngangsbillett til boligmarkedet, noe som særlig rammer unge i etableringsfasen, nyankomne innvandrere samt enslige (forsørgere) som må etablere seg på nytt.

Tilskudd til bolig

For å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet, kan myndighetene velge å senke inngangsprisen gjennom hjelp til egenkapital (ordningen med boligtilskudd til grupper med svak økonomi er nettopp en slik hjelp). Alternativt kan vanskelig- stilte få støtte til å betjene løpende boligutgifter, i form av husleie eller renter på lån. Kommunale bostøtteordninger har en slik funksjon. Bostøtte gis til husstander med lave inntekter og høye boutgifter, og omfatter både leide og eide boliger (men med krav om hvordan boligen skal være finansiert). I den grad bostøtten går til å nedbetale lån, vil også bostøtteordningen i prinsippet innebære en hjelp til egenkapital.

Både bostøtteordningen og ordningen med boligtilskudd er treffsikre i den for- stand at de er behovsprøvet. Kravene som stilles til boligen (blant annet at bostøtte bare gis til husbankfinansierte, kommunale eller borettslagsboliger) gjør likevel at utsatte grupper kan falle utenfor. En innvending mot hjelp til egenkapital kan være at hjelpen i prinsippet gis en gang for alle, uavhengig av om den enkelte siden kommer ut av fattigdommen. Hvis det ikke stilles spesielle krav, vil ved- kommende kunne selge boligen i et fritt marked, og ”cashe inn” den subsidierte egenkapitalen. Støtte til husleie vil derimot bare virke så lenge den enkelte til- fredsstiller kravene, og vil slik sett være mer treffsikker.

Begge ordningene vil i noen grad forskyve problemene over på andre grupper, fordi de ikke nødvendigvis innebærer økt bygging av boliger. Boligtilskudd kan riktignok gis til nybygging, men gis også til kjøp av brukt bolig. Ordningene inne- bærer at mottakerne får økt kjøpekraft. Så lenge tilbudet av boliger er konstant (noe det i stor grad vil være på kort sikt), vil konsekvensen av den økte kjøpe- kraften være at prisene presses opp. Dermed vil de ”nest fattigste” kunne presses ut av boligmarkedet. Først når myndighetene sørger for at det bygges flere boliger, vil vanskelig stilte kunne hjelpes uten at de presser nye grupper ut av boligmarkedet.

Økonomiske tilskudd til bolig virker neppe i seg selv stigmatiserende, ettersom støtten kan gis til ”vanlige” boliger. Ettersom det stilles krav om at boligen skal ha en nøktern standard, har de trolig også rimelig høy legitimitet. Administrasjons- kostnadene er relativt høye, fordi den enkelte søker skal vurderes særskilt. Be- hovsprøvingen kan gi reduserte incentiver til å skaffe økt inntekt.

Sosial boligbygging

Begrepet sosial boligbygging har tradisjonelt vært brukt om en politikk der OBOS og andre boligbyggelag fram til 1980-tallet fikk bygsle tomter billig fra kom- munen, samtidig som prisene ble regulert. Hensikten var at ”vanlige” folk skulle ha råd til å kjøpe sin egen bolig. ”Sosial boligbygging” dreide seg med andre ord om bygging for ”vanlige” folk, og ikke for de aller svakeste. I tillegg til kravene om pristak, stilte imidlertid kommunen også krav om å få disponere en viss andel av boligene som ble bygget. Disse boligene ble så leiet ut videre til svake grupper.

Denne politikken ble avviklet på 1980-tallet, blant annet fordi prisreguleringen førte til at det ble betalt store summer ”under bordet” ved annen hånds omsetning.

Selv om boligmarkedet er deregulert, har myndighetene fortsatt virkemidler for å sikre at det bygges boliger til svake grupper.

For det første kan kommunen selv bygge boliger og leie ut til grupper som ikke kommer inn på det ordinære boligmarkedet.

For det andre har kommunen mulighet til å stille krav til private utbyggere gjen- nom rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler. Typisk kan kommunen stille krav om at deler av boligene skal ha en nøktern standard, slik at prisene holdes nede. Det vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å hjelpe de svakeste. En kan også tenke seg at kommunen stiller krav om at deler av boligene selges til utvalgte grupper under markedspris. Det vil for det første innebære hjelp til egenkapital, slik at den første beboeren får hele gevinsten. For det andre vil det redusere utbyggernes lønnsomhet, noe som kan gjøre at det bygges færre boliger. Dette er derfor lite egnet for å bekjempe fattigdom.

For å hjelpe svake grupper på lengre sikt, må myndighetene i slike tilfeller sørge for at det etableres utleieboliger. Enten kan kommunen sikre seg forkjøpsrett og leie ut boligene selv, eller kommunen kan la private stå for selve utleien. Så kan kommunen gi tilskudd til utvalgte grupper.

Kommunalt forvaltede utleieboliger vil ha høy grad av treffsikkerhet i den for- stand at ordningen vil være behovsprøvet. Det vil i liten grad innebære at andre grupper presses ut av boligmarkedet. Et problem som gjerne påpekes ved kom- munale utleieboliger, er at de som leier har svake incentiver til å holde boligen i stand. Dette gjør det nødvendig at boligeieren tar et ansvar, for å hindre for- slumming.

Slike ordninger vil være kostbare for kommuner med press i boligmarkedet og høye boligpriser. Kostnaden ved selve administrasjonen vil trolig også være høyere enn rene boligtilskudd, blant annet fordi det kan være høye kostnader ved å hindre forslumming.

Utleie til belastede grupper vil ofte redusere verdien av andre boliger i nærheten.

Slik sett vil dels utbyggere og dels vanlige boligkjøpere påføres en kostnad. Dette kan gjøre at legitimiteten ved ordningen blir lav. Å bo i kommunal leilighet er trolig mer stigmatiserende enn det er å motta tilskudd til en ordinær bolig. Graden av stigmatisering og legitimitet vil likevel avhenge av i hvilken grad myndig- hetene hindrer forslumming.

Konklusjoner

• Kommunene bør sikre at det bygges boliger som leies ut til utvalgte grupper til subsidiert pris. Kommunene kan eie og leie ut selv. Alternativt kan private forvalte utleievirksomheten, mens kommunen yter tilskudd.

3.6 Tiltak rettet mot barn

Barn står i en særstilling når det gjelder fattigdom. For det første kan de umulig klandres for situasjonen de er kommet i, noe som gjør dem særlig berettiget til hjelp. For det andre kan bekjempelse av fattigdom hos barn spesielt kunne gi store langsiktige gevinster for samfunnet. Det er en fare for at barn som lever i fattig- dom havner i ei fattigdomsfelle, slik at de ender opp som fattige voksne. Ved å løfte dem ut av fattigdommen som barn, kan samfunnet redusere risikoen for at de blir fattige voksne. Tiltak som på kort sikt kompenserer for fattigdom, kan dermed forhindre fattigdom i framtiden.

De langsiktige konsekvensene av at barn lever i fattigdom, er ikke kartlagt i Norge. En slik kartlegging vil kunne si noe om samfunnsøkonomiske gevinster ved å bekjempe fattigdom.

Barns fattigdom er en konsekvens av foreldrenes fattigdom. Tiltak som forhindrer fattigdom hos foreldrene, for eksempel arbeid for trygd-ordninger, vil også for- hindre fattigdom hos barna. I tillegg til at foreldrene får økte inntekter, kan det bidra til at familien får rutiner i forhold til for eksempel å stå opp om morgenen, noe som i seg selv er viktig for skolebarn. Tiltak som kompenserer for fattigdom hos foreldrene kan også hjelpe barna, men vil ikke nødvendigvis gjøre det. En ting er at barn i større grad enn voksne rammes av stigmatisering. Tiltak som kompenserer for foreldrenes inntektsfattigdom kan dermed bidra til sosial ut- støting for ungene. En annen ting er at tiltak som kompenserer for fattigdom hos foreldrene ikke nødvendigvis vil møte barnas behov. Det er heller ikke gitt at foreldrene handler til beste for barna. Foreldre som er fattige, kan ofte også være ressurssvake på andre måter, slik at de ikke uten videre er i stand til å dekke barnas behov, selv om de hjelpes økonomisk.

Det er altså mange grunner til at det er behov for tiltak som er rettet direkte mot barna.

Verken tiltak for å komme i arbeid eller økonomiske ytelser er aktuelle overfor barn. For denne gruppen vil det med andre ord dreie seg om subsidierte ytelser.

Ved utforming av slike tiltak er hensynet til incentiver ikke avgjørende, ettersom barn uansett ikke kan (eller bør) arbeide. På den annen side vil stigmatisering som nevnt særlig kunne ramme barn, slik at dette hensynet må tillegges stor vekt.

Generelt kan dette hensynet tilsi mest mulig universelle ordninger. Det er likevel mulig å behovsprøve uten at det behøver være synlig, for eksempel gjennom

reduserte priser på aktiviteter som også andre barn deltar på. Tiltak overfor barn vil generelt ha høy legitimitet, nettopp fordi barn er helt uten skyld i sin egen situasjon.

Billigere barnehage/skolefritidsordning

Et virkemiddel som kan kompensere for ulempene ved fattigdom hos barn, er å sikre dem plass i barnehage eller skolefritidsordning. Dette kan virke sosialt inkluderende, og kan gi språktrening eller leksehjelp til dem som ikke får det hjemme. Dette er ”allmenne” institusjoner, slik at det ikke vil innebære noen form for stigmatisering å gå der.

I dag prioriteres gjerne vanskeligstilte familier i barnehager, og barnehagesatsene subsidieres ofte ekstra for dem med lav inntekt. Begge deler øker vanskeligstiltes mulighet til å sende barna i barnehage. I tillegg kan enslige forsørgere og andre utsatte grupper få ”stønad til barnetilsyn” fram til fjerde skoleår. Stønaden skal dekke 70 prosent av dokumenterte utgifter. Treffsikkerheten ved dette tiltaket er god i den forstand at det er behovsprøvet utfra foreldrenes økonomiske situasjon.

Treffsikkerheten overfor barna er likevel avhengig av at foreldrene faktisk sender barna i barnehagen.

Et alternativ som har lavere administrasjonskostnader er å gjøre barnehage eller skolefritidsordning gratis for alle (evt. bare noen timer per dag). Treffsikkerheten ved et slikt tiltak blir mindre enn ved behovsprøving, i den forstand at alle får det.

På den annen side vil det i større grad kunne treffe barna som lider under (eller står i fare for) sosial utstøting enn behovsprøvde tilskudd gjør. Det er grunn til å tro at ressurssvake foreldre har større tilbøyelighet til å sende barna noen timer i barnehagen når det er gratis enn når de må betale en egenandel.

Selv gratis tilbud er det likevel ikke gitt at foreldrene vil benytte. Når det gjelder skolefritidsordning vil barn i noen grad kunne velge deltakelse selv. Det er ikke tilfellet med barnehage. For å sikre at slike tilbud kommer barna til gode, kan myndighetene stille krav overfor den enkelte familie. Det kunne stilles som krav ved utbetaling av for eksempel sosial stønad eller andre ytelser at barna skulle sendes i barnehage eller på skolefritidsordning hvis dette var hensiktsmessig.

Dette ville være et tiltak med høy treffsikkerhet, men med høye administra- sjonskostnader. I tillegg vil et slikt tiltak innebære at sosialkontoret eller andre offentlige institusjoner overprøvde foreldrenes ansvar for å vurdere hva som er barnets beste. I dag gjøres dette gjennom lovverket (skoleplikt, for eksempel), men gjelder da for alle innbyggere. Det gjøres også etter vedtak i barnevernssaker.

Et tiltak som her er skissert ville imidlertid innebære en langt lavere terskel enn i barnevernsaker for overtakelse av ansvar, uten at det ville gjelde alle. Dette er problematisk.

Gratis skole

Skole er i dag gratis for alle når det gjelder selve undervisningen. Det er likevel en rekke utgifter i tilknytning til det å gå på skolen som foreldrene må betale. For grunnskolen varierer det fra kommune til kommune, og kan dreie seg om skrivemateriell, leirskole eller klasseturer. På videregående skole må elevene betale bøkene selv, noe som utgjør store beløp. Disse utgiftene kan være så høye at elevene ikke har anledning til å delta. På grunnskolen betyr det at ungene må

være hjemme når resten av klassen drar på tur, noe som innebærer en enorm stigmatisering. Kostnadene ved skolebøker på videregående kan gjøre at de med dårlig råd lar være å kjøpe bøker, og dermed får dårlig utbytte av undervisningen.

Det vil i neste omgang gi problemer på arbeidsmarkedet, slik at de lett havner i en fattigdomsfelle.

Disse problemene kan i prinsippet løses på to måter. Enten ved å gjøre all aktivitet i tilknytning til skolen gratis for alle. Eller ved å gi tilskudd til dem som trenger det mest. Det er også mulig å gjøre flere aktiviteter enn i dag gratis for alle, mens det ble gitt tilskudd til andre. Den lovfestede retten til gratis skolegang innebærer at jo mer ”nødvendig” noe er for å få en fullverdig undervisning, jo sterkere er argumentet for at den bør være gratis for alle. Dette gjelder for eksempel skole- bøker og nødvendig materiell. I den andre enden av skalaen ligger for eksempel klasseturer, der franskgruppa reiser til Paris med læreren. Her er behovsprøving mer nærliggende, hvis myndighetene i det hele tatt skal bidra. Et alternativ kan være at myndighetene setter grenser for hvor kostnadskrevende aktiviteter det er tillatt å arrangere i skoletiden.

Mellom disse ytterpunktene ligger aktiviteter som leirskole, skolebespisning eller PC og internettilknytning hjemme, der avveiingen kan være vanskeligere. Be- hovsprøving vil åpenbart være mer treffsikkert og dermed langt rimeligere, men har samtidig høyere administrasjonskostnader. En slik behovsprøving ville stille store krav til utforming, slik at det ikke var stigmatiserende. En kunne for eksempel tenke seg at foreldre leverte inn inntektsdokumentasjon til skolen, og at de med lavest inntekt betalte mindre (eller ingen ting) for leirskoleopphold.

Giroene kunne sendes hjem til den enkelte og ikke deles ut i klassen for at for- skjellene ikke skulle synliggjøres.

Informasjon om gratistilbud

I dag fins en rekke gratis tilbud til barn utenom det offentlige hjelpeapparatet. For eksempel arrangerer frivillige organisasjoner leksehjelp for barn, politiet drar på badetur med barn om sommeren osv. Dette er ordninger som kan hindre sosial utstøting. Det er likevel ikke sikkert barna får vite om denne typen tilbud, blant annet fordi ressurssvake foreldre kan ha vanskeligere med å skaffe seg slik informasjon.

Her burde myndighetene kunne sørge for at slik informasjon kom fram til alle barn. Den enkelte kommune burde ha en ”veiviser” med ansvar for å ha oversikt og holde seg oppdatert, og jevnlig sende informasjonen videre til sosialkontor, barnehager, og skoler, som så bragte informasjonen videre til barn og foreldre.

En slik veiviserordning ville innebære en del administrasjonskostnader, men ville samtidig øke treffsikkerheten på en rekke tiltak som allerede eksisterer. Selve informasjonsutsendelsen ville heller ikke innebære noen stigmatisering, ettersom den ble gitt til alle.

Konklusjoner

• Subsidierte ytelser direkte rettet mot barn er nødvendig.

• En kommunal veiviser kan sørge for at barn finner fram til aktivitetstilbud som eksisterer.