Rettslige rammer for utlevering av opplysninger fra politiet

Det juridiske fakultet

Rettslige rammer for utlevering av opplysninger fra politiet

Rettslige rammer for politiets adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer

Tora Kaspersen

Masteroppgave i rettsvitenskap – 3902 – mai 2020

Innholdsfortegnelse

1 Innledning ... 3

1.1 Innledning og problemstilling ... 3

1.2 Aktualitet ... 4

1.3 Avgrensning og veien videre ... 5

2 Lovens bakgrunn og forholdet til andre rettsområder ... 6

2.1 Bakgrunnen for politiregisterloven ... 7

2.2 Rettskildebildet og forholdet til andre rettsområder ... 9

2.2.1 Politiregisterloven ... 9

2.2.2 Personopplysningsloven ... 10

2.2.3 EU-retten ... 11

2.2.4 Straffeprosessloven ... 15

2.2.5 Politiloven ... 16

2.2.6 Forvaltningsloven ... 17

3 Politiregisterlovens hovedinnhold ... 17

3.1 Lovens formål ... 17

3.2 Definisjoner og begrepsavklaring ... 18

3.3 Lovens virkeområde ... 19

4 Taushetsplikt ... 20

4.1 Taushetsplikt er hovedregelen ... 20

4.1.1 Politiregisterloven § 23 ... 22

4.1.2 Begrunnelsen for og hensyn bak hovedregelen om taushetsplikt ... 25

5 Utlevering av opplysninger ... 26

5.1 Utleveringsadgangen ... 27

5.1.1 Kravet til formålsbestemthet ... 30

5.1.2 Kravet til nødvendighet ... 34

5.1.3 Kravet til opplysningenes kvalitet ... 42

5.2 Utleveringsplikt ... 49

6 Ulike mottakerorgan og politiets utleveringsadgang ... 51

6.1 Personvernprinsippene og utleveringsadgangen ... 52

6.1.1 Utlevering av opplysninger i politiets interesse ... 53

6.1.2 Utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse ... 54

7 Kilderegister ... 58

1 Innledning

1.1 Innledning og problemstilling

I denne masteroppgaven behandles den rettslige rammen for politiets adgang til å utlevere opplysninger. Problemstillingen som reises er “rettslige rammer for politiets adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige etater”. Oppgaven vil besvares ved å gi en analyse over de rettskildefaktorer som setter disse rammene.

For å få et helhetlig bilde av den rettslige rammen for politiets utleveringsadgang er det nødvendig med en inngående gjennomgang av bakgrunnen for lovgivningen, herunder forholdet til EU-retten og andre internasjonale forpliktelser. Videre fremstår det også som nødvendig å se til annet lovverk for å kunne se rettsområdet i en større sammenheng i norsk rett og hvordan annen lovgivning kan gjøre seg gjeldene. Da det er politiregisterloven¹ og politiregisterforskriften² som er det primære rettsgrunnlaget er det de rettslige rammene rundt lovens hovedregel om taushetsplikt og unntak om utleveringsadgang som utgjør

problemstillingens kjerne. Det er imidlertid ikke bare de rettslige sidene ved temaet som skal analyseres, men også en rekke prinsipper og hensyn som ligger til grunn for reglene som danner den rettslige rammen vil fremgå. I tillegg, for å vise hvordan det som fremgår i oppgaven gjør seg gjeldene på ulikt vis alt ettersom hvem politiet kan eller skal utlevere opplysningene til og i hvem sin interesse, skal politiets utleveringsadgang ses i lys av to ulike forvaltningsområder. På denne måten gis en analyse og fremstilling av rettskildene som danner den rettslige rammen for politiets adgang til å utlevere opplysninger.

Før jeg sier noe om oppgavens aktualitet, avgrensning og veien videre skal jeg først vise til et par grunnleggende utgangspunkt. Den profesjonsbestemte taushetsplikten som fremgår av politiregisterloven og forskriften er en omfattende rettslig skranke for politiet. Denne lovpålagte taushetsplikten er som nevnt lovens hovedregel, og har rot i de internasjonale og nasjonale reglene om personvern. Likevel fremgår det, særlig i lovens kapittel 6 og

forskriftens kapittel 9, en rekke bestemmelser som gir politiet en ganske omfattende adgang til å utlevere informasjon selv om opplysningene i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt.

1 Lov av 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)

2 F20.09.2013 nr. 1097 Forskrift om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften) med hjemmel i lov 26. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)

At det finnes unntak fra en generell og streng taushetsplikt, som utleveringsadgangen er, har flere begrunnelser. En av dem er politiets behov for å ivareta en av sine hovedoppgaver som er kriminalitetsbekjempende virksomhet. Videre har det lenge vært et ønske fra myndighetene om å effektivisere kriminalitetsbekjempelsen ved samarbeid mellom politiet og andre

offentlige etater.³ Bakgrunnen for dette er blant annet den teknologiske og kriminelle

utviklingen som medfører at kriminaliteten stadig blir mer sammensatt, og at det derfor oftere vil være behov for et tverrfaglig samarbeid mellom politiet og andre etater. Det er derfor nødvendig at politiet har en slik utleveringsadgang.

Det er disse utgangspunktene som gjør problemstillingen aktuell og som danner bakgrunnen for det som skal vies mye plass senere i oppgaven. For øvrig vil forholdet mellom

personvernet og politiets taushetsplikt på den ene siden, og politiets behov for og adgang til å utlevere opplysninger på den andre siden, være en rød tråd gjennom hele oppgaven.

1.2 Aktualitet

Under arbeidet⁴ med politiregisterloven ble det fremholdt at den teknologiske utviklingen de siste årene medførte en endring i det tradisjonelle kriminelle mønsteret, herunder nye og ukjente typer for kriminalitet. På bakgrunn av dette ble det fremholdt at politiet måtte følge med på denne utviklingen “både med hensyn til de metoder politiet bruker og de interne arbeidsverktøyene” for å kunne tilpasse seg det nye kriminelle bildet. Allerede før loven trådte i kraft hadde imidlertid politiet en omfattende adgang å overvåke personer og behandle personopplysninger. Det følger av forarbeidene⁵ at spørsmålet ved lovforberedelsen var derfor ikke om politiet hadde mulighet til å drive med overvåkning og behandling av slike

opplysninger, men hvor langt de kunne gå når de brukte disse metodene av hensyn til personvernet. Det er altså dette forholdet mellom personvern og taushetsplikt, og politiets behov for å kunne utlevere opplysninger, som gjør oppgavens problemstilling aktuell.

Forholdet mellom hensynet til personvern og taushetsplikt på den ene siden, og på den andre siden hensynet til det kriminalitetsbekjempende arbeidet, ble derfor viktig ved utarbeidelsen av politiregisterloven. Selv om forarbeidene er forholdsvis gamle er forholdet mellom

3 Nasjonal veileder for informasjonsdeling mellom kontrolletatene, politiet og private, for å bekjempe kriminalitet. Økokrims skriftserie nr. 21, utgitt 2015. Side 8.

4 NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern – politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. S. 127

5 NOU 2003: 21 s. 128

taushetsplikt og personvern, og politiets utleveringsadgang like fullt aktuelt i dag. Den kriminelle utviklingen som ble omtalt har på ingen måtte stoppet opp, heller tvert imot. Dette medfører at politiet til enhver tid må være oppdatert og tilpasse sine metoder og

arbeidsverktøy, samtidig som de må ivareta personvernet og reglene om taushetsplikt. Selv om taushetsplikten er lovens hovedregel, vil hensynene bak denne kollidere med hensynet til politiets adgang til å utlevere informasjon i kriminalitetsforebyggende øyemed. Det blir da tale om en avveining mellom motstående, viktige og prinsipielle hensyn. Som jeg kommer tilbake til vil imidlertid hensynet til politiets arbeid ofte ha slik gjennomslagskraft at taushetsplikten må stå tilbake for politiets behov for å utlevere opplysninger, noe som er problematisk utfra et personvernrettslig synspunkt.

1.3 Avgrensning og veien videre

For det første avgrenses oppgaven til politiets adgang til å utlevere opplysninger som de har innhentet eller fått tilgang til på bakgrunn av et eller flere politimessige formål, jf.

politiregisterloven § 2 nr. 13. Dette innebærer at oppgaven avgrenses mot politiets adgang til å utlevere opplysninger som de har fått tilgang til gjennom den forvaltningsmessige eller sivile delen av politiet, jf. politiregisterloven § 3 første ledd nr. 2, samt mot politiets adgang til å utlevere opplysninger i den enkelte straffesak, jf. politiregisterloven § 2 nr. 11.

Oppgaven avgrenses videre mot politiets adgang til å utlevere opplysninger til private. Som

“private” anses for eksempel arbeidsgivere og forsikringsselskaper. Siden problemstillingen kun gjelder utlevering til andre offentlige etater, vil denne avgrensningen fremstå som

naturlig. Deretter avgrenses oppgaven også mot politiets adgang til å utlevere opplysninger til utenlandske og samarbeidene land. Oppgaven avgrenses derfor til å omfatte utlevering av opplysninger til andre norske offentlige etater.

Utgangspunktet for politiets utleveringsadgang er politiregisterloven og -forskriften, som gir en omfattende adgang til å utlevere opplysninger de har fått tilgang til ved utøvelse av arbeid med politimessige formål. Da lovverket er svært omfattende vil kun utvalgte utleverings- bestemmelser fremgå. På bakgrunn av omfanget av utleveringsbestemmelser også i de ulike politiregistrene vil heller ikke disse drøftes i det videre.

EU-retten, personopplysningsloven⁶, forvaltningsloven⁷, straffeprosessloven⁸ og politiloven⁹ er noen av de kildene som var relevante ved utarbeidelsen av politiregisterloven og

forskriften. Alle kan også være relevante rettskilder ved anvendelsen av politiregisterloven i dag. Som jeg kommer tilbake til må likevel oppgaven avgrenses mot flere av disse lovene.

De avgrensninger som følger her utgjør et utgangspunkt. Øvrige avgrensninger vil også forekomme senere i oppgaven da jeg fant det hensiktsmessig at avgrensningen fremgår i en kontekst hvor dette vil være naturlig og at det kan grunngis ytterligere.

I det videre omhandler det først kapittelet i oppgavens hoveddel, kapittel 2, bakgrunnen for politiregisterloven. Herunder følger også et punkt om rettskildebildet slik det er i dag.

Deretter i kapittel 3 beskrives politiregisterlovens hovedinnhold, herunder lovens formål, definisjoner, begrepsavklaringer samt lovens virkeområde. I oppgavens kapittel 4 behandles den delen av loven som omhandler politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt. Her

beskrives også bakgrunnen og begrunnelsen for at taushetsplikten er lovens hovedregel.

I kapittel 5 omhandles reglene om politiets utleveringsadgang. Herunder behandles særlig personvernprinsippenes betydning for politiets utleveringsadgang, samt forholdet mellom politiets utleveringsadgang og utleveringsplikt. I oppgavens siste del, kapittel 6, gjøres det en sammenligning av politiets utleveringsadgang til barnevernet og Skatteetaten. Bakgrunnen er at det er ulike bestemmelser, hensyn og prinsipper som gjør seg gjeldende alt ettersom hvem opplysningene skal til. Det fremstår derfor som hensiktsmessig å sammenligne to ulike etater for å se hvordan den rettslige rammen for politiets utleveringsadgang kan være i praksis.

2 Lovens bakgrunn og forholdet til andre rettsområder

Som jeg var inne på må man se politiregisterloven og -forskriften i en større sammenheng, både nasjonalt og internasjonalt, for å forstå reglenes bakgrunn og hvilket anvendelsesområde lovverket har i dag. Som det vil fremgå er loven et resultat av både et nasjonalt ønske og internasjonale forpliktelser om et ryddig, forutsigbart og helhetlig regelverk. Jeg skal derfor starte med å se på bakgrunnen for politiregisterloven. Herunder behandles særlig dens tilknytning til EU-retten og personopplysningsloven, og hvordan betydning disse har hatt og

6 Lov 18. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven)

7 Lov 2. oktober 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

8 Lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven)

9 Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven)

fortsatt har for politiregisterloven. Det vil imidlertid ikke bli gitt en inngående analyse av disse rettsområdene da dette ikke er en sammenligningsoppgave og en slik omfattende analyse derfor ikke vil være relevant for problemstillingen. Videre fremgår de rettsområdene som er tilstøtende, til dels overlappende med og som anvendes istedenfor politiregisterloven.

2.1 Bakgrunnen for politiregisterloven

Før politiregisterloven var reglene om registerføringer, taushetsplikt og utleveringsadgang nedfelt i ulike lover, herunder straffeprosessloven, politiloven og strafferegistreringsloven¹⁰. Tidligere var det strafferegistreringsloven som var den “alminnelige loven for politiets og påtalemyndighetens registre, og hjemmelsgrunnlag for en rekke politiregistre.”¹¹ Loven ble supplert med personvernbestemmelsene i dagjeldende personregisterlov¹², samt ytterligere regler om taushetsplikt og utleveringsadgang i straffeprosessloven og politiloven. Dette medførte at det var “ett regelsett for straffesaker og et annet regelsett for annet politiarbeid.”¹³ Videre ble det med den tidligere reguleringen også skilt mellom opplysninger som hadde politiets saksbehandling som kilde og opplysninger som ble innhentet fra ulike registre¹⁴. I den tiden da flere ulike lover var hjemmelsgrunnlag for politiets registerregistrering, taushetsplikt og adgang for utlevering, kom det imidlertid en rekke endringer både innenfor det kriminelle bildet, den teknologiske utviklingen og innenfor personvernlovgivningen.¹⁵ På bakgrunn av et nytt EU-direktiv¹⁶ ble det nødvendig å fornye personvernlovgivningen her hjemme. De rettslige og samfunnsmessige endringene ble først tatt opp i den nye

personopplysningslovens¹⁷ forarbeider.¹⁸ Det ble her fremholdt at politiets regelverk slik det fremsto på denne tiden var uoversiktlig og at unntakene, som utlevering av opplysninger var også da, fra personregisterloven i stor grad besto av midlertidige dispensasjoner gitt av Datatilsynet. Departementet mente på denne bakgrunn at det var “et klart behov for å gjennomgå strafferegistreringsloven med sikte på en generell revisjon; dels for å vurdere

10 Lov 6. november 1971 nr. 52 om strafferegistrering (strafferegistreringsloven)/Opphevet

11 NOU 2003: 21 side 50-51

12 Lov 9. juni 1978 s. 48 om personregistre m.m./Opphevet

13 NOU 2003: 21 s. 198

14 Ot.prp.nr. 108 om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) s. 18

15 Ot.prp.nr. 108 s. 29

16 Europaparlamentet og rådets direktiv 95/46/EF av 24. oktober 1995./Opphevet ved den nye personopplysningsloven av 2018, jf. personopplysningsloven § 1.

17 Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven)/Opphevet

18 Ot.prp.nr. 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) s. 30

hjemmelsgrunnlaget for de ulike politiregistrene og dels for å lovfeste grunnleggende behandlingsregler for behandling av personopplysninger i registrene i tråd med den nye personopplysningsloven.”

De samme rettslige og samfunnsmessige endringene ble følgelig også tatt opp i forarbeidene til politiregisterloven.¹⁹ Her ble det uttalt at ved innføringen av strafferegistreringsloven i 1971 var det “umulig å forutsi utviklingen både i teknologi og kriminalitet (...)”. På denne bakgrunn ble det særlig diskutert hvorvidt gjeldende regelverk i det hele tatt tilfredsstilte de internasjonale kravene som Norge var og er forpliktet av. Dermed ble særlig forholdet til EMK²⁰ art. 8 diskutert. Det ble derfor fremholdt i forarbeidene²¹ at “de internasjonale krav til personvern, som i stor grad må sies å være foranlediget av den teknologiske utviklingen, har gjort det dels nødvendig og dels ønskelig å foreta betydelige endringer i dagens regler”.

Hjemmelssituasjonen slik den var ved det gamle lovsystemet, samt internasjonale

forpliktelser, var derfor helt sentralt for å sette i gang arbeidet med en ny lov. Det ble etter dette bestemt at dagjeldende regelverk skulle “avløses av en ny og moderne lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten” som skulle gjøre systemet enklere, klarere og mer anvendelig. Den nye loven skulle både gi hjemmel til og regulere politiets ulike registre, politiets taushetsplikt og politiets adgang til å utlevere opplysninger.

Det er fremholdt i forarbeidene²² at bakgrunnen for at også taushetspliktregler skulle tas inn i politiregisterloven var at hvis loven ikke gjorde dette ville den fortsatt “nær sagt alltid måtte suppleres med taushetspliktreglene” i annet lovverk, noe som ville harmonisere dårlig med ønsket om et klarere og helhetlig regelverk. Det ble derfor lagt til grunn at “en ensartet regulering av taushetsplikten i en lov blir mer oversiktlig og skaper bedre forutsigbarhet.” Et detaljert lovverk ville også lempe på borgernes usikkerhet hva angikk opplysninger om seg selv og hvilke vilkår som måtte være oppfylt før opplysningene kunne utleveres. Det følger av forarbeidene²³ at loven derfor skal “sikre at personvernet ivaretas samtidig som politiet og påtalemyndigheten får et handlingsrom som sikrer effektiv løsning av oppgavene.”

Tidligere var utgangspunktet for vurderingen av om det forelå utleveringsadgang hvilket formål opplysningene hadde blitt innhentet for. Ved den nye loven ble det styrende “hvilket

19 NOU 2003: 21 s. 51

20 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4. november 1950 (EMK) med protokoller

21 Ot.prp.nr. 108 s. 12

22 Ot.prp.nr. 108 side 18

23 NOU 2003: 21 side 27

formål opplysningene utleveres til, uavhengig av hvor de kommer fra, så lenge de kommer fra annet politimessig arbeid”.²⁴ Det ble imidlertid uttalt at denne forskjellen i praksis ville utgjøre liten realitetsforskjell. Politiregisterloven ville likevel medføre et sentralt og nytt skille, og dette var skillet “mellom utlevering av opplysninger til politimessige formål (...) og utlevering til andre formål.” Dette kommer jeg tilbake til senere i oppgaven.

2.2 Rettskildebildet og forholdet til andre rettsområder

Det følger av forarbeidene²⁵ til politiregisterloven at både nasjonale og internasjonale regelsett hadde betydning for utformingen av reglene i politiregisterloven. Noen regelsett brukes sammen med eller istedenfor politiregisterloven, andre er retningsgivende, og noen er folkerettslig bindende for Norge. Det er disse rettskildefaktorene som sammen har dannet og som utgjør den ytre rettslige rammen for politiets adgang til å utlevere opplysninger.

2.2.1 Politiregisterloven

Politiregisterloven og -forskriften er primærkilden og oppgavens kjerne. Det er disse som utgjør utgangspunktet og som innehar hovedreglene for politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt og utleveringsadgang. På denne bakgrunn vil loven og forskriftens bestemmelser være gjenstand for inngående drøftelser gjennom hele oppgaven. Det vil derfor ikke fremstå som hensiktsmessig å si så mye om innholdet i loven og forskriften under dette punktet.

Det er imidlertid grunn til å påpeke et viktig moment her. Det følger av forarbeidene²⁶ at før politiregisterloven trådte i kraft ble politiets utleveringsadgang innenfor den enkelte straffesak regulert av straffeprosesslovens regler. For politiets forvaltningsmessige arbeid og andre sivile gjøremål ble adgangen til å utlevere opplysninger regulert av bestemmelsene om dette i den tidligere personopplysningsloven som gjennomførte dagjeldende personvernforordning 95/46/EF. Under arbeidet med politiregisterloven ble det derfor, på bakgrunn av et ønske om å samle all politivirksomhet i en lov, vurdert om også disse delene av politiets virksomhet, i tillegg til politimessig arbeid, skulle reguleres av politiregisterloven. Departementet bestemte imidlertid at lovens og forskriftens anvendelsesområde skulle være begrenset. Det innebærer at for den forvaltningsmessige og sivile delen av politiet er det fortsatt personopplysnings- loven som anvendes ved spørsmål om taushetsplikt og utleveringsadgang. For

24 Ot.prp.nr. 108 side 19

25 Ot.prp.nr. 108 side 38

26 Ot.prp.nr. 108 s. 70 til 72

utleveringsadgangen i straffesaker, er det et samspill mellom politiregisterloven og straffeprosessloven. Konsekvensen av at bare deler av politiets virksomhet følger

politiregisterlovens regler om taushetsplikt og adgang til å utlevere opplysninger, kommer jeg tilbake til i punktene nedenfor. Det er likevel nødvendig å påpeke at dagens regelverk ikke skal være til hinder for at opplysninger utveksles innad i politiet med hjemmel i

politiregisterlovens regler om taushetsplikt og utlevering. Det er fremholdt i forarbeidene²⁷ at selv om flere forskjellige regelsett kommer til anvendelse alt ettersom hvilken virksomhet politiet utøver, så er utgangspunktet at dette ikke skal “hindre politiet i en effektiv

kriminalitetsbekjempelse (...)” i form av å utveksle opplysninger innad i etaten.

2.2.2 Personopplysningsloven

Loven innehar generelle regler om behandling av personopplysninger og har derfor også betydning for tolkningen av enkelte bestemmelser i politiregisterloven.²⁸ Som jeg var inne på i punktet over var det, også før politiregisterloven, reglene om taushetsplikt og

utleveringsadgang i personopplysningsloven som kom til anvendelse ved politiets

forvaltningsvirksomhet og andre sivile gjøremål.²⁹ Bakgrunnen for dette var at den tidligere personopplysningsloven, som gjennomførte personvernforordningen (95/46 EF), i

utgangspunktet kom “til anvendelse på all elektronisk behandling av opplysninger”³⁰ og gjaldt for offentlig sektor generelt.³¹ At politiets forvaltningsvirksomhet ble omfattet av denne loven hadde sammenheng med at det ikke var en lov som samlet og regulerte politiets samlede virksomhet, men at det var flere regelsett som kom til anvendelse, jf. oppgavens punkt 2.2.

Det var derfor naturlig at politiets forvaltningsvirksomhet fulgte de samme reglene om taushetsplikt og utleveringsadgang som forvaltningen ellers.³² På bakgrunn av at politiets forvaltningsvirksomhet ble sammenlignet med et hvert annet forvaltningsorgan var det ikke anledning til å innføre avvikende regler fra folkerettslig forpliktende bestemmelser som regulerte utleveringsadgangen for offentlige forvaltningsorganer. Dermed sto ikke lovgiver fritt til å utforme regler i politiregisterloven som også skulle være bestemmende for politiets forvaltningsvirksomhet. Derfor kunne ikke denne delen av politiet omfattes av den nye politiregisterloven. Når lovgiver konkluderte med at politiregisterloven verken kunne eller

27 Ot.prp.nr. 108 s. 70

28 Ot.prp.nr. 108 s. 13

29 Ot.prp.nr. 108 s. 70

30 Ot.prp.nr. 108 s. 66

31 Ot.prp.nr. 92 s. 27

32 Ot.prp.nr. 108 s. 68

skulle få anvendelse på politiets forvaltningsvirksomhet eller andre sivile gjøremål, innebærer det at den forvaltningsmessige og sivile delen av politivirksomheten fortsatt måtte reguleres av personopplysningslovens bestemmelser om taushetsplikt og utleveringsadgang.

Det følger av personopplysningsloven § 1 at den gjennomfører EUs personvernforordning³³. Etter § 2 første ledd gjelder loven og personvernforordningen “ved helt eller delvis

automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register”. Videre følger det imidlertid at verken loven eller forordningen gjelder når annet er bestemt i eller med hjemmel i lov. Dette innebærer at hvor annet er bestemt i lov vil særlovgivningen gå foran.³⁴ Politiregisterloven er en slik særlov og vil derfor gå foran. Likevel fremholdes det at personopplysningsloven og forordningen kan supplere særlovgivningen hvor dette er naturlig. Under utarbeidelsen av politiregisterloven ble det også fremholdt at personopplysningsloven vil kunne komme til anvendelse hvor politiregisterloven ikke gir svar på rettsspørsmålet. Det er imidlertid lagt til grunn at politiregisterloven skal være både en utfyllende og komplett lov “slik at det ikke vil bli behov for å supplere med personopplysningslovens bestemmelser”.³⁵ Med dette har personopplysningsloven bare begrenset betydning for politiet når politiets arbeid har et politimessig formål og det er politiregisterloven som regulerer forholdet.

Personopplysningsloven har dermed mest betydning for den forvaltningsmessige og sivile delen av politiets arbeid. På denne bakgrunn vil ikke lovens regler drøftes ytterligere.

2.2.3 EU-retten

Det følger av forarbeidene³⁶ at det var flere internasjonale kilder som satte rammene for politiregisterlovens regler om personvern og utlevering. Det er disse som belyses her.

EMK

Generelt kan det påpekes at det er lagt til grunn at norsk rett er i overenstemmelse med folkeretten generelt, jf. presumsjonsprinsippet. Videre er det inntatt en bestemmelse i

33 Europaparlamentets- og Rådsforordningen (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av opplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger samt om oppheving av direktiv 95/46/EF (generell personvernforordning) [PVF, GDPR]. Også kjent som bare “personvernforordningen eller GDPR.

34 Prop.56 LS (2017-2018) Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) og samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av forordning (EU) nr.

2016/679 (generell personvernforordning) i EØS-avtalen, s. 26

35 Ot.prp.nr. 108 s. 69

36 Ot.prp.nr. 108 s. 38

Grunnloven (Grl.)³⁷ som forplikter norske myndigheter til å respektere og sikre

menneskerettighetene slik de kommer til uttrykk både i Grl. kapittel E og de internasjonale konvensjonene og traktatene om menneskerettigheter som Norge er bundet av.

EMKs vern er særlig ivaretatt ved at den er inkorporert gjennom menneskerettsloven (mrl.)³⁸ og dermed er gjort til formell norsk lov. I henhold til mrl. § 3 vil EMK gå foran annen norsk lovgivning ved motstrid. Under arbeidet med politiregisterloven ble det også lagt særlig vekt på Norges forpliktelser etter EMK og viktigheten av å harmonisere politiregisterloven med EMK for å unngå motstrid. På bakgrunn av statens forpliktelser etter EMK kan Den

europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) avsi dommer om EMK som binder den norske stat. Det ble derfor fremholdt i forarbeidene³⁹ at det var “påkrevd å ta hensyn til EMDs tolkning av bestemmelsene i EMK ved utformingen av politiregisterloven”.Loven må derfor tolkes i lys av EMK samt at man må se til EMD-praksis for å kunne fastslå innholdet i lovens bestemmelser hvor disse er uklare. Det følger også av politiregisterforskriften § 1-4 at loven og forskriften skal tolkes i samsvar med de internasjonale reglene som Norge er bundet av.

Av de bestemmelsene som har særlig betydning for politiregisterloven er EMK art. 8. Her følger det at alle har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin

korrespondanse. Det samme er lovfestet i Grl. § 102, som er personvernbestemmelsen i norsk rett. Art. 8 nr. 1 har et bredt nedslagsfelt, men skal i all hovedsak verne om den enkeltes rett til privatliv, og at det ikke skjer vilkårlig inngrep i rettighetene fra nasjonale myndigheter.

Etter artikkel 8 nr. 2 kan imidlertid myndighetene, på nærmere vilkår, likevel gjøre inngrep i disse rettighetene. Innholdet i de formelle vilkårene er forøvrig også videreutviklet i EMD.

Det følger av art. 8 nr. 2 at er inngrep i individets rettigheter for det første må ha hjemmel i lov, jf. også Grl. § 113 om legalitetsprinsippet. Lovkravet medfører at et inngrep i

enkeltmenneskets rettigheter etter EMK art. 8 nr. 1 må være forutberegnelig for den enkelte ved at inngrepet har “tilstrekkelig forankring i presise og tilgjengelige generelle regler.”⁴⁰ Deretter må inngrepet være “nødvendig i et demokratisk samfunn” av hensyn til blant annet nasjonal sikkerhet og offentlig trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, eller for å

37 Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven) § 92

38 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetens stilling i norsk rett

39 Ot.prp.nr. 108 s. 38

40 Aall, Jørgen, Rettsstat og menneskerettigheter: en innføring i vernet om individets sivile og politiske rettigheter etter den norske forfatning og etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, 5. utg., Fagbokforlaget 1. opplag 2018, s. 116

beskytte andres rettigheter og friheter. I utgangspunktet er opplistingen av formålene i art. 8 nr. 2 uttømmende, men i praksis “har statene en skjønnsmargin (...) når det gjelder det formål som begrunner “nødvendigheten” av et inngrep.”⁴¹ Ved nødvendighetsvurderingen er det tale om en forholdsmessighetsvurdering hvor myndighetene må vurdere og veie inngrepets nødvendighet utfra samfunnsmessige hensyn opp mot det inngrepet som potensielt blir foretatt i den enkeltes rettigheter. Det er lagt til grunn at “essensen i kravet om nødvendighet og forholdsmessighet er en avveining mellom individets og samfunnets (...) interesser i den konkrete situasjonen (...).”⁴² Mer om nødvendighets- og formålskravet omtales i kapittel 5.

Videre i oppgaven vil forholdet mellom EMK art. 8 og politiregisterloven fremgå flere steder.

EMK har hatt og har fortsatt stor betydning for politiregisterlovens bestemmelser og

anvendelsen av disse. Det er derfor mest hensiktsmessig å si noe mer om art. 8s betydning for politiregisterlovens enkeltbestemmelser etterhvert som disse omtales i oppgaven.

Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/680⁴³

Direktivet, som opphever rådets rammebeslutning av 2008⁴⁴, gjennomføres i norsk rett gjennom politiregisterforskriften kapittel 70. At direktivet er tatt inn i forskriftens kapittel 70 medfører at det bare har betydning for politiets taushetsplikt og utleveringsadgang når de utøver politimessige virksomhet, for eksempel kriminalitetsbekjempelse. Dette følger også av politiregisterlovens forarbeider.⁴⁵ Her heter det at direktivet “regulerer politiets og

påtalemyndighetens behandling av personopplysninger til kriminalitetsbekjempende formål (...)” og at det ble “vedtatt som en del av et nytt europeisk personvernregelverk, i tillegg til en generell forordning (EU) 2016/679 om behandling av personopplysninger”, som omtales nedenfor. Politiregisterloven er i utgangspunktet utformet på bakgrunn av rammebeslutningen av 2008. Det følger imidlertid av forarbeidene⁴⁶ at 2016/680 for det meste ville presisere

41 Aall (2018) s. 154

42 Aall (2018) s. 151

43 Europaparlamentets- og rådsdirektiv (EU) 2016/680 av 27. april 2016 om fysiske personers vern i forbindelse med kompetente myndigheters behandling av personopplysninger med sikte på å forebygge, etterforske, avsløre eller rettsforfølge straffbare handlinger eller fullbyrde strafferettslige sanksjoner og om fri utveksling av slike opplysninger, og opphevelse av Rådets rammebeslutning 2008/977/JIS – kapittel V Overføring av personopplysninger til tredjestater eller internasjonale organisasjoner

44 Rådets rammebeslutning 2008/977/JIS av 27. november 2008 om vern av personopplysninger i forbindelse med politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker

45 Prop.99 L (2016-2017) Endringer i politiregisterloven mv. (gjennomføring av direktiv (EU) 2016/680 mv.) s. 8

46 Prop.99 L (2016-2017) s. 6

allerede eksisterende definisjoner og at det derfor ikke skulle medføre “vesentlige materielle endringer i politiregisterloven.”

Direktiv 2016/680 er ikke oversatt til norsk slik at bestemmelsene i kapittel 70 henviser både til den danske oversettelsen og den originale engelske versjonen. Fritt oversatt følger det av art. 1 nr. 1 at direktivet fastsetter generelle regler om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med de nasjonalt kompetente myndigheters behandling av personopplysninger med sikte på å forebygge, etterforske, avsløre eller rettsforfølge straffbare handlinger eller fullbyrde strafferettslige sanksjoner, herunder å beskytte mot eller forebygge trusler mot offentlig sikkerhet. Dette fremgår også i formålsbestemmelsen til loven, jf. § 1 og forskriften, jf. § 1-1. Det følger videre av nr. 3 at direktivet ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører strengere bestemmelser enn de som følger av direktivet. Med dette oppstiller direktivet en minstestandard som nasjonale myndigheter ikke kan fravike ved lov.

I art. 3 følger en rekke definisjoner som går igjen i politiregisterloven. Videre fremgår alle sentrale prinsipper for behandling av opplysninger i direktivets art. 4. Prinsippene finner man igjen i flere av politiregisterlovens bestemmelser. En videre opplisting av direktivets

bestemmelser vil imidlertid ikke virke hensiktsmessig da flere av disse vil fremgå også senere. At direktivets bestemmelser fremgår i tilknytning til lovens og forskriftens enkeltbestemmelser vil føre til at dets betydning i og for norsk rett blir mer synlig.

Europaparlamentets- og Rådsforordningen 2016/679

Forordningen hadde ikke direkte betydning for politiregisterloven da den først ble inkorporert i norsk rett, jf. personopplysningsloven § 1, i 2018. Den hadde imidlertid stor betydning for utformingen direktiv 2016/680, jf. like ovenfor. Det følger av personopplysningslovens forarbeider⁴⁷ at 2016/679 “i stor grad er en videreføring og videreutvikling av gjeldende rett.”

Det er derfor ikke tvilsomt at forordningen likevel har betydning for forståelsen av

bestemmelsene i politiregisterloven og forskriften i dag. Det er derfor naturlig at direktivet nevnes som en relevant kilde innenfor EU-retten.

Selv om forordningen har betydning for forståelsen av politiregisterloven og forskriften vil denne, som det fremgikk tidligere, stå tilbake ved motstrid mot politiregisterlovens

bestemmelser. Forordningen må derfor leses i lys av politiregisterloven for å se om denne “gir

47 Prop.56 LS (2017-2018) s. 10

nærmere regler om når det er adgang til å behandle personopplysninger, hva slags

opplysninger som kan behandles, eller hvem opplysningene kan deles med. (...).” I tillegg kan det forekomme bestemmelser i nasjonal spesiallovgivning “som gjør unntak fra forordningens regler (...).”⁴⁸ Det følger imidlertid av politiregisterlovens forarbeider⁴⁹ at ved utformingen av politiregisterloven søkte lovgiver å ivareta de alminnelige personvernrettslige prinsippene slik de kommer til uttrykk i forordningen, jf. art. 5, og i personopplysningsloven, blant annet for å ivareta “den registrertes rettigheter i størst mulig grad (...)”. Prinsippene er også tatt inn i politiregisterloven og forskriften, og innholdsmessig er disse så og si sammenfallende. Det kan dermed legges til grunn at forordningen har betydning for forståelsen av bestemmelsene i politiregisterloven og forskriften når disse er sammenfallende med forordningens regler. Da en av politiets hovedoppgaver er å bekjempe kriminalitet, vil imidlertid ikke

personvernprinsippene få samme anvendelse gjennom politiregisterloven som ved den alminnelige personvernlovgivningen ettersom det er flere andre vektige hensyn som skal ivaretas gjennom politiregisterloven. Det følger derfor av politiregisterlovens forarbeider⁵⁰ at det var en stor utfordring “å finne frem til en god balansegang mellom hensynet til

personvernet på den ene siden og hensynet til kriminalitetsbekjempelse på den andre siden.”

Mer om direktivenes betydning kommer jeg tilbake til. Direktivenes innhold omtales dermed ikke nærmere i dette punktet.

2.2.4 Straffeprosessloven

Etter politiregisterloven § 2 nr. 11 er en “straffesak” en “sak som behandles etter straffeprosessloven.” Det følger av forarbeidene⁵¹ at selv om slike saker reguleres av straffeprosessloven innebærer ikke det nødvendigvis “at straffesaksbehandlingene helt eller delvis unntas politiregisterlovens virkeområde.” Det følger nemlig av 2016/680 art. 1 at direktivets regler gjelder på alle stadier av politiets kriminalitetsarbeid, og som det fremgår av forarbeidene er direktivets formål nettopp “å sikre at medlemslandenes behandling av

opplysninger i de ulike fasene tilfredsstiller visse minstekrav hva gjelder personvern og grunnleggende rettigheter og friheter.” Departementet fant imidlertid at straffeprosesslovens regler ikke var utformet “med henblikk til hvordan opplysningene skal behandles eller hvilke

48 Prop.56 LS (2017-2018) s. 16

49 Ot.prp.nr. 108 s. 13

50 Ot.prp.nr. 108 s. 13

51 Ot.prp.nr. 108 s. 71 til 73

krav som stilles til denne behandlingen”. Det var derfor nødvendig at også behandling av opplysninger i straffesaker ble underlagt en form for regulering. Løsningen ble at “man i politiregisterloven stiller opp ulike regler for behandling av opplysninger i og utenfor straffesaksbehandlingen der dette synes nødvendig eller hensiktsmessig” da det ikke var et ønske om å endre de materiellrettslige reglene i straffeprosessloven. Dette medfører at reglene som gjelder ved straffesaksbehandlingen “kommer til anvendelse når politiet rent faktisk behandler opplysninger” eller foretar handlinger i henhold til straffeprosesslovens regler.

Et praktisk eksempel er at det sjeldent er adgang for den som er registrert i et av politiets registre til å få innsyn i opplysninger om seg selv etter politiregisterlovens regler. Det fremgår imidlertid av politiregisterloven § 49 at i den enkelte straffesak “har den registrerte rett til dokumentinnsyn i samsvar med straffeprosesslovens regler”. Her vil altså straffeprosessloven komme til anvendelse da det er tale om å behandle opplysninger i en straffesak. På denne måten ser man forholdet mellom politiregisterlovens anvendelsesområde i og utenfor straffesaken, og hvorfor man må se politiregisterloven sammen med straffeprosessloven.

2.2.5 Politiloven

Etter forarbeidene⁵² er politiloven “en lovfesting av politiets virkemidler i arbeidet med å opprettholde den offentlige ro og orden”. Loven omhandler derfor i stor grad politiets arbeid mot samfunnet, ved “forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet”, jf. § 1. En regel om politiets utleveringsadgang fremgår imidlertid av politiloven § 24 første ledd. I første punktum heter det at “for politiets behandling av opplysninger til politimessige formål, jf.

politiregisterloven § 2 nr. 13, gjelder taushetsplikten i kapittel 5 og 6 i politiregisterloven.”

Dette innebærer derfor at når politiet utfører arbeid med politimessige formål så gjelder politiregisterlovens bestemmelser om taushetsplikt og utleveringsadgang. Videre følger det av politiloven § 24 første ledd annet punktum at “for politiets øvrige virksomhet gjelder

forvaltningsloven §§ 13 til 13 f (...).” Dette betyr at for politiets forvaltningsvirksomhet eller andre sivile gjøremål er det disse bestemmelsene i forvaltningsloven som får anvendelse.

Da det er politiets adgang til å utlevere opplysninger som er det sentrale i oppgaven vil ikke politilovens øvrige bestemmelser drøftes ytterligere siden disse ikke vil være relevante.

Likevel er det hensiktsmessig at loven nevnes under punktet om rettskildebilde for å illustrere

52 Ot.prp.nr. 22 (1994-1995) Om lov om politiet (politiloven) s. 6

hvordan politiets tjenestepersonell må forholde seg til ulike regelsett alt ettersom hvilke oppgaver de utøver og til hvilket formål.

2.2.6 Forvaltningsloven

Under arbeidet med politiregisterloven ble det diskutert om loven skulle omfatte politiets samlede virksomhet, eller om lovens virkeområde skulle avgrenses til kun å gjelde politiets politimessige virksomhet, altså arbeid med politimessig formål. Som det fremgår over er personopplysningsloven utgangspunktet for utleveringsadgang hva gjelder deres

forvaltningsmessige og sivile arbeid. Likefult er politiet og påtalemyndigheten gjennom denne delen av sitt arbeid et forvaltningsorgan og omfattes derfor også av forvaltningslovens regler. Dette innebærer at da departementet avgjorde at det skulle gå et skille mellom

“politiets og påtalemyndighets politimessige virksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet”

ble det samtidig lagt til grunn at “den ordinære forvaltningsvirksomheten” også skulle følge forvaltningsloven.⁵³ Dette betyr at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, sammen med personopplysningsloven, kommer til anvendelse hvor politiet utøver

forvaltningsmessige eller andre sivile gjøremål. Ettersom jeg har valgt å avgrense oppgaven til å gjelde politiets adgang til å utlevere opplysninger bakgrunn av politimessige formål, jf.

politiregisterloven § 2 nr. 13, blir ikke forholdet til forvaltningsloven drøftet ytterligere.

3 Politiregisterlovens hovedinnhold

3.1 Lovens formål

I politiregisterloven § 1 og forskriften § 1-1 heter det at formålet med loven å “bidra til effektiv løsning av politiets og påtalemyndighetens oppgaver, beskyttelse av personvernet og forutberegnelighet for den enkelte ved behandlingen av opplysninger.” Dette er i samsvar med formålsbestemmelsen i 2016/680 art. 1 nr. 1. Det følger av forarbeidene⁵⁴ at det er viktig å ha en formålsbestemmelse som “tilkjennegir at lovens formål er å bidra både til å fremme kriminalitetsbekjempelsen og personvernet.” Likevel er en av politiets hovedoppgaver å bekjempe kriminalitet. Det følger derfor av forarbeidene⁵⁵ at i “de tilfellene der hensynet til personvern og hensynet til kriminalitetsbekjempelsen ikke kan forenes, er utgangspunktet at hensynet til personvernet må vike.” Når politiet må foreta en avveining mellom hensynet til

53 NOU 2003: 21 s. 200

54 Ot.prp.nr. 108 s. 55

55 Ot.prp.nr. 108 s. 291

personvernet på den ene siden og kriminalitetsbekjempelsen på den annen, så skal det likevel alltid foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. også forskriften § 1-1 annet ledd. Generelt innebærer dette en vurdering av om det er “forholdsmessighet mellom mål og middel”⁵⁶, altså er det tale om effektivt å løse politiets oppgaver, og samtidig sikre at personvernet ivaretas.⁵⁷ Hensikten med forholdsmessighetsvurderingen er å begrense personvernkrenkelsen overfor den enkelte ved at utleveringen “på alle måter begrenses til det nødvendige.”⁵⁸

På denne måten vil hensynet til personvernet likevel kunne ivaretas, særlig gjennom politiets vurdering av personvernprinsippene, selv om de i det konkrete tilfellet har adgang til å utlevere opplysninger på bakgrunn av hensynet til kriminalitetsbekjempelsen. Mer om forholdsmessighetsvurderingen og de generelle prinsippene som ligger til grunn for den alminnelige personvernlovgivningen, kommer jeg tilbake til særlig i kapittel 5.

3.2 Definisjoner og begrepsavklaring

Her følger en avklaring av noen av de begrepene som er relevant for oppgaven. For øvrig vil andre definisjoner fremgå også ellers i oppgaven hvor det er naturlig at begrepet settes inn i en kontekst, herunder taushetspliktbegrepet i kapittel 4. Som det har fremgått anvender politiregisterloven og forskriften en rekke av de samme begrepene og definisjonene som følger av personvernretten, herunder EUs forordning 2016/679 og personopplysningsloven.

Videre er definisjonene også i samsvar med direktiv 2016/680.

Etter politiregisterloven § 2 nr. 1, jf. forskriften § 1-2 nr. 2, er personopplysninger blant annet

“opplysning og vurdering som kan knyttes til fysisk person som kan identifiseres direkte eller indirekte”. Det samme følger av 2016/680 art. 3. Her heter det at en identifiserbar fysisk person er en person som direkte eller indirekte kan identifiseres, særlig ved hjelp av f.eks. et navn, lokaliseringsopplysninger eller ett eller flere elementer som er spesifikke for nevnte persons fysiske, fysiologiske, genetiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sosiale identitet (min oversettelse). Herunder følger selvsagte opplysninger slik som fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerskap, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted.⁵⁹ Det følger imidlertid av politiregisterlovens forarbeider⁶⁰ at loven ikke er begrenset til bare slike

56 Aall (2018) s. 151

57 Prop.114 L (2012-2013) Endringer i politiregisterloven mv. s. 2

58 Ot.prp.nr. 108 s. 291

59 Ot.prp.nr. 108 s. 304

60 Ot.prp.nr. 108 s. 57

opplysninger og at det skal legges til grunn en videre forståelse av begrepet enn det som følger av den alminnelige personvernlovgivningen. Derfor vil også blant annet biologisk materiale, for eksempel blod og spytt omfattes av begrepet. Forutsetningen for at dette anses som en personopplysning er at materialet er analysert eller på annen måte identifisert, slik at det kan knyttes til en enkelt person, jf. også forskriftens § 1-2.

Etter politiregisterloven § 2 nr. 2 er behandling av opplysninger enhver “elektronisk eller manuell bruk av opplysninger” som for eksempel videreformidling ved overføring, spredning eller andre former for tilgjengeliggjøring. Videre kan en “behandling” være en enkeltstående operasjon eller bestå av en rekke sammensatte operasjoner, f.eks. at opplysninger innsamles, lagres, analyseres og senere utleveres. Selv om det er gjennomført flere handlinger er det fortsatt bare snakk om én behandling i lovens forstand. Det samme følger av 2016/680 art. 3.

Ettersom oppgaven omhandler adgangen til å utlevere opplysninger er det grunn til å si noe kort om utleveringsbegrepet, som er en del av politiets behandling av opplysninger. Det er lagt til grunn at utlevering innebærer enhver “formidling av opplysninger til eksterne aktører, både private og offentlige instanser, men også formidling av opplysninger til politiets

forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål.” ⁶¹

Det følger av politiregisterloven § 2 nr. 3 at et register er “en samling av opplysninger som er lagret systematisk på en slik måte at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen.”

Tilsvarende følger også av 2016/680 art. 3 hvor det heter at et register er “enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelige etter særlige kriterier (...)”. Politiets registre fremgår i politiregisterforskriften kapittel 11.

3.3 Lovens virkeområde

Etter politiregisterloven § 3 første ledd gjelder loven for “politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger”. Dette innebærer at politiregisterloven kun gjelder ved politiets og påtalemyndighetens “behandling av opplysninger som faller innenfor politimessige formål, jf. § 4.”⁶² Politimessige formål er definert som “politiets kriminalitetsbekjempende

virksomhet, herunder etterforskning, forebyggende arbeid og ordenstjeneste, og politiets

61 Veileder: Utlevering av opplysninger – politiregisterloven. 20.04.2018 versjon 2.0.

Behandlingsansvarlig Kripos. 20.05.2016 versjon 1.0. Behandlingsansvarlig Kripos og Juridisk stab Politidirektoratet, s. 6

62 Ot.prp.nr. 108 s. 293

service- og bistandsfunksjon samt føring av vaktjournaler”, politiregisterloven § 2 nr. 13 bokstav a og b.

Det følger videre av § 3 nr. 2 at loven ikke gjelder ved “behandling av opplysninger som er del av politiets forvaltningsvirksomhet eller sivile gjøremål”, jf. nr. 2. Dette er en viktig presisering og innebærer at for behandling av opplysninger når politiet driver

forvaltningsvirksomhet eller sivile gjøremål, følger reglene om taushetsplikt,

utleveringsadgang og så videre av de alminnelige reglene om dette i forvaltningsloven og personopplysningsloven, jf. punkt 2.2.2 og 2.2.6. Videre kan også annen særlovgivning inneholde bestemmelser som innebærer at politiregisterloven ikke kommer til anvendelse, som for eksempel straffeprosessloven. Om denne har særskilte bestemmelser, vil

straffeprosessloven i straffesaker, jf. politiregisterloven § 2 nr. 11, gå foran politiregisterlovens generelle bestemmelser om det samme⁶³, jf. punkt 2.2.4.

Videre utfyller politiregisterforskriften § 1-3 lovens § 3. Her heter det at i tillegg til virkeområdet som er angitt i § 3 gjelder loven også for andre “(...) som gjør tjeneste ved politiet og påtalemyndigheten uten å være tilsatt”. Regelen er vid og fastslår at det ikke bare er ansatte i politiet og påtalemyndigheten som omfattes av loven, men også for eksempel renholdere og innleide konsulenter. I tillegg gjelder loven for de som utfører tjeneste for politiet og påtalemyndigheten i utlandet, ansatte og studenter ved politihøgskolen og

utenlandske tjenestemenn som ihht. internasjonale avtaler deltar i politimessig arbeid i Norge.

4 Taushetsplikt

4.1 Taushetsplikt er hovedregelen

I norsk rett er retten til personvern kommet til uttrykk i Grl. § 102 etter inspirasjon fra EMK art. 8 nr. 1. Det følger av Grl. § 102 første ledd at “enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.” Etter annet ledd er det statens myndigheter som skal sikre vern om denne personlige integriteten. Hensynet til personvernet er med dette helt grunnleggende både i norsk rett, men også i internasjonal rett som Norge er folkerettslig forpliktet av. Det følger av forarbeidene⁶⁴ at både internasjonale forpliktelser og nasjonale regler la føringer og var med på å utforme politiregisterlovens regler om taushetsplikt.

63 Nasjonal veileder for informasjonsdeling av 2015 s. 48

64 Ot.prp.nr. 108 s. 51

Det følger av Økokrims nasjonale veileder for informasjonsdeling⁶⁵ at det er informasjonens art som avgjør om den er omfattet av taushetsplikt eller ikke. Det er imidlertid lovfestet at en rekke opplysninger uansett skal være underlagt bestemmelsene om taushetsplikt. Disse følger av politiregisterloven kapittel 6 og særlig § 23 samt politiregisterforskriften kapittel 7.

I alminnelighet⁶⁶ relateres personvernbegrepet “til interessen i å være i fred, å ha en privat sfære der man selv bestemmer om andre skal få adgang.” Personvernet er dermed et “vern mot andres kjennskap til og bruk av opplysninger (...)” som hører innenfor den private sfære.

Det er i forvaltningsretten lagt til grunn at taushetsplikten innebærer både en aktivitets- og passivitetsplikt.⁶⁷ Dette medfører at man både skal hindre at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, og at man skal “avstå fra å kommunisere” taushetsbelagt informasjon. For politiet og påtalemyndigheten er det samme formulert som “en plikt til å hindre at andre får innsyn i enkelte opplysninger” og at måten politiet og påtalemyndigheten behandler informasjon på må “være egnet til å ivareta dette kravet.”⁶⁸ Etter juridisk teori⁶⁹ innebærer dette for eksempel at vedkommende tjenesteperson verken muntlig eller skriftlig skal videreformidle opplysningene og at vedkommende aktivt sikrer at opplysningene heller

“ikke på annen måte kommer på avveie, f.eks. gjennom fysisk sikring (...).” Er det imidlertid ved lov tillatt å utlevere opplysningene, skal tjenestepersonen sikre at “deler av et dokument sladdes, slik at ikke flere opplysninger enn nødvendig formidles.” På bakgrunn av den alminnelige personvernlovgivningen, både i nasjonalt og internasjonalt, er reglene om personvern og taushetsplikt strenge da de er ment for å beskytte den enkeltes personvern.

Et viktig moment i denne sammenheng er imidlertid det som fremgår av politiregisterlovens forarbeider. ⁷⁰ Her følger det at “siden politiets hovedoppgave er bekjempelse av kriminalitet, ligger det i sakens natur at flere av prinsippene som ligger til grunn for den alminnelige personvernlovgivningen ikke fullt ut kan komme til anvendelse (...).” De alminnelige personvernprinsippene er kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og opplysningens kvalitet. Disse kommer jeg tilbake til i kapittel 5, og omtales ikke nærmere her. Det er likevel grunn til å påpeke at de personvernsrettslige prinsippene blir ivaretatt også gjennom

65 Nasjonal veileder for informasjonsdeling av 2015 s. 10

66 Bernt, Jan Fridtjof og Rasmussen, Ørnulf, Frihagens forvaltningsrett: innledning til forvaltningsretten, 2. utg., Fagbokforlaget 3. opplag 2013 s. 229

67 Bernt og Rasmussen (2013) s. 232

68 Nasjonal veileder for informasjonsdeling av 2015 s. 9

69 Kjelby, Gert Johan, Påtalerett, 2. utg. 2019, Cappelen Damm Akademisk, s. 328

70 Ot.prp.nr. 108 s. 52

politiregisterloven, men på en slik måte at de er tilpasset politiets spesielle virksomhet. En naturlig tolkning av det som følger av forarbeidene er bare at prinsippenes styrke og gjennomslagskraft, slik de er søkt ivaretatt i politiregisterloven, skiller seg fra “den

alminnelige personvernlovgivingen” for øvrig. Bakgrunnen for dette er, som det har fremgått tidligere, de motstridende hensynene mellom personvernet på den ene siden og politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet og deres behov for å ha og utlevere personopplysninger av hensyn til deres arbeid på den andre.

4.1.1 Politiregisterloven § 23

Politiregisterloven § 23 er hovedregelen for omfanget av politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt. Etter første ledd plikter enhver som er ansatt eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndighetene “å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold”, jf. nr. 1. I juridisk teori er det lagt til grunn at taushetsplikten en personlig forpliktelse som hviler på den enkelte.⁷¹ Videre tilsier en naturlig språklig forståelse av bestemmelsen at plikten må

avgrenses mot det som må anses som privat kunnskap.

Det er her hensiktsmessig å se til det som tidligere har fremgått om at ved innføringen av politiregisterloven skulle det gå et skille “mellom politiets og påtalemyndighetens

politimessige virksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, hvor den ordinære

forvantlingsvirksomheten følger av forvaltningslovens bestemmelser.” ⁷² Dette medfører at politiets forvaltningsmessige og sivile gjøremål ikke følger taushetspliktbestemmelsen i § 23, men forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.

Politiregisterloven § 23 første ledd første alternativ erstatter den eldre og nå opphevede bestemmelsen i straffeprosessloven § 61 a. Det følger av forarbeidene⁷³ at den nye

bestemmelsen i § 23 i stor grad innholdsmessig skulle videreføre det samme som fulgte av straffeprosessloven § 61 a første ledd og politiloven § 24 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Politiregisterloven skulle dermed ikke medføre særlige realitetsendringer hva angikk politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt. Det følger av forarbeidene til

straffeprosessloven⁷⁴ § 61 a at taushetsplikten i straffesaker også tidligere omfattet “noens

71 Bernt og Rasmussen (2013) s. 232

72 NOU 2003: 21 s. 200

73 Ot.prp.nr. 108 s. 304

74 Ot.prp.nr. 49 (1986-1987) Om lov om endringer i rettergangslovgivningen m.m. s. 50

personlige forhold”. Selv om dette ikke kom direkte til uttrykk i § 61 a, gikk bestemmelsen lengre enn forvaltningsloven § 13 og dekket både “fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted.”⁷⁵

Selv om politiregisterloven ikke skulle medføre store realitetsendringer, medførte imidlertid innføringen av politiregisterloven en utvidelse av taushetsplikten. Etter forarbeidene⁷⁶ ble politiloven § 24 første ledd endret ved innføringen av politiregisterloven og opphevelsen av strafferegistreringsloven og straffeprosessloven § 61 a. Tidligere henviste politiloven § 24 til taushetspliktreglene i straffeprosessloven og strafferegistreringsloven. Selv om § 24 viste til disse lovene ble den i praksis forstått og anvendt på samme måte som reglene om

taushetsplikt i forvaltningsloven § 13. Det følger av forvaltningsloven § 13 annet ledd at “som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted (...)”. Politiloven § 24 ble dermed tolket mer

innskrenkende enn straffeprosessloven § 61 a. Begrepet ble dermed tolket forskjellig i og utenfor straffesaken. Ved innføringen av politiregisterloven ble henvisningen i politiloven § 24 til strafferegistreringsloven og straffeprosessloven erstattet med en henvisning til

politiregisterloven kap. 5 og 6. Dette medførte at unntaket i forvaltningsloven § 13 annet ledd ikke ville “videreføres for politimessig virksomhet utenfor straffesaksbehandlingen”⁷⁷. Innføringen av politiregisterloven medførte derfor at begrepet “noens personlige forhold”

skulle tolkes likt både i og utenfor straffesaken, og som videre skulle medføre “en ensartethet innenfor politiets og påtalemyndighetens politimessige virksomhet.”⁷⁸

Etter dette er derfor utgangspunktet at innholdet i begrepet “noens personlige forhold” skal være det samme både i og utenfor den enkelte straffesak, og slike forhold er underlagt

taushetsplikt i alle deler av politiets virksomhet. Dette utgangspunktet er imidlertid ikke fulgt opp i politiregisterforskriften. Av forskriftens § 7-3 første og annet ledd følger det at utover de særlige kategorier av personopplysninger som følger av politiregisterloven § 7, jf. § 23 første ledd nr. 1, som jeg kommer tilbake til i kapittel 5, vil vurderingen av om opplysninger er å anse som “noens personlige forhold” bero på en konkret vurdering av om opplysningene kan røpe forhold som må anses personlig eller beskyttelsesverdig. Dette skiller seg fra det

75 Ot.prp.nr. 108 s. 304

76 Prop.114 L (2012-2013) s. 13

77 Ot.prp.nr. 108 s. 304

78 Ot.prp.nr. 108 s. 305

som ble fremholdt i forarbeidene. Det må likevel kunne legges til grunn at opplysninger som fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og

arbeidssted er typiske personopplysninger som alltid vil være underlagt taushetsplikt og som derfor ikke skal vurderes konkret hvorvidt de er personlige eller beskyttelsesverdige.

Etter politiregisterloven § 23 andre ledd omfatter taushetsplikten også opplysninger som det utfra hensynet til den polisiære virksomheten er nødvendig å holde hemmelig. I

forarbeidene⁷⁹ heter det at denne vurderingen vil basere seg på om det virkelig “er nødvending å holde [opplysningene] hemmelig” og at de oppregnede unntakene fra taushetsplikten i loven “bare i begrenset utstrekning kommer til anvendelse (...)”. Dette innebærer at det er lagt opp til en vurdering av om hemmelighold i det hele tatt er nødvendig snarere enn å vurdere om unntakene fra taushetsplikten kommer til anvendelse. Hensynet bak de tidligere bestemmelsene i straffeprosessloven § 61 a annet ledd og politiloven § 24 annet ledd var å “beskytte politiets interesser mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt” ble kjent for de miljøene eller personene som kriminalitets- bekjempelsen rettet seg mot. ⁸⁰ Da politiregisterloven ikke skulle medføre noen

realitetsendringer er det grunnlag for å si at dette hensynet også i dag i stor grad begrunner hvorfor politiet har taushetsplikt også om opplysninger omhandlende sin egen virksomhet.

Det følger av § 23 tredje ledd taushetsplikten også gjelder etter endt arbeidsforhold.

Videre følger det av den nye bestemmelsen i fjerde ledd at taushetsplikten også gjelder innad i politiet og påtalemyndigheten. Etter forarbeidene⁸¹ setter denne skranker for i hvilke tilfeller politiet og påtalemyndigheten har adgang til å formidle opplysninger internt i etaten.

Bestemmelsen er imidlertid ikke ment å begrense adgangen for informasjonsflyt så lenge det

“foreligger tjenestemessig behov for det”. Bestemmelsen er kun ment å verne for spredning av taushetsbelagte opplysninger innad i etaten når det er ment “som sladder og

underholdning” og det av den grunn følgelig ikke foreligger noe tjenestemessig behov for informasjonsdeling. Bestemmelsen bygger også opp under det som er lagt til grunn i teorien om at taushetsplikten er en personlig plikt. Bestemmelsen i fjerde ledd gjelder imidlertid ikke hvor tjenestepersonellet er blitt gitt tilgang, altså rett til direktesøk, til opplysninger i politiets

79 Ot.prp.nr. 108 s. 304

80 Ot.prp.nr. 108 s. 107

81 Ot.prp.nr. 108 s. 305

register. En forutsetning for dette er at det foreligger et tjenestemessig behov for det, og det er til et politimessig formål, jf. politiregisterloven § 21 første ledd.

4.1.2 Begrunnelsen for og hensyn bak hovedregelen om taushetsplikt Det er lagt til grunn i juridisk teori⁸² at “personvernjussen (...) har som sentralt anliggende å gi borgerne et vern mot offentlig maktutøvelse.”Videre fremholdes det at et samfunn uten regler som ivaretar hensynet til personvernet, kunne medført at enkeltmennesket ville opplevd

“uønsket gjennomsiktighet (...)” i sin private sfære, noe som igjen ville kunne skapt “en følelse av ufrihet”. Det rettslige personvernet skal derfor oppstille klare grenser mot uønsket samling av personopplysninger fra myndighetene, klare grenser for myndighetens eventuelle lagring av opplysningene og videre også myndighetens bruk av disse opplysningene. Dette er en del av de hensyn som taushetspliktsbestemmelsene er ment å ivareta innenfor den

alminnelige personvernretten. Det legges til grunn at disse generelle personvernsrettslige utgangspunktene også gjelder for politiets behandling av personopplysninger i sitt arbeid med politimessige formål, jf. politiregisterloven § 2 nr. 13, jf. politiregisterloven § 23.

Som det har fremgått er behandling av personopplysninger generelt et inngrep i EMK artikkel 8 nr. 1 om retten til privatliv. Likevel er det, i tråd med EMK artikkel 8 nr. 2, lagt til grunn at det er “en forutsetning for at den moderne velferdsstat kan utvikles og fungere at samfunnet har og kan kommunisere og benytte personlig informasjon om samfunnsmedlemmene”⁸³, her utfra hensynet til politiets kriminalitetsbekjempende arbeid.

Utgangspunktet etter EMK-retten er at enkeltpersoner så langt det er mulig skal ha kontroll over opplysninger om seg selv og at personvernet er noe som i alle henseender skal ivaretas.

Skulle politiet og påtalemyndigheten imidlertid ha behov for å utlevere personopplysninger på bakgrunn av politimessige formål så skal borgerne kunne legge til grunn at deres personvern likevel blir ivaretatt ved at personopplysningene deres ikke blir gjort tilgjengelige og når ut til uvedkommende. På denne måten ivaretas hensynet til personvernet, jf. EMK art. 8 nr. 1, gjennom taushetspliktsreglene samtidig som unntakene fra taushetsplikten fører til at politiet kan “bekjempe kriminalitet på en effektiv måte”⁸⁴, i tråd med EMK art. 8 nr. 2.

82 Bernt og Rasmussen (2013) s. 229 og 231

83 Bernt og Rasmussen (2013) s. 231

84 Ot.prp.nr. 108 s. 14

Det er også flere forhold som danner bakgrunnen for hovedregelen om taushetsplikt.⁸⁵ For det første vil opplysninger som politiet og påtalemyndigheten har eller får om enkeltpersoner eller tredjepersoner, som oftest være av sensitiv karakter. Videre kan opplysningene være både uriktige, usammenhengende og potensielt misvisende før de er verifisert. I tillegg har som regel ikke enkeltpersoner kunnskap om at politiet har opplysninger om dem, og de har derfor heller ikke fått anledning til å imøtegå eller korrigere opplysninger om seg selv. Det er på denne bakgrunn nødvendig at så få som mulig vet om og har tilgang til slike opplysninger, og at opplysningene kun gjøres tilgjengelig for andre hvor vilkårene for unntak fra

taushetsplikten er oppfylt. Det er imidlertid ikke bare hensynet til personvernet til den opplysningene gjelder som skal ivaretas gjennom reglene om taushetsplikt. Det følger av politiregisterlovens forarbeider⁸⁶ at bestemmelser om taushetsplikt også er ment å beskytte både “den opplysningene gjelder og dens nærmeste familie”, samt politiets egne interesser.

For det første vil det nødvendigvis ikke bare oppleves som belastende at politiet og potensielt andre, især uvedkommende, får tilgang til personopplysninger om en selv, men det kan også oppleves belastende for den nærmeste familien at myndighetene har slike opplysninger. For det andre kan det også fremgå tredjepersonsopplysninger om nær familie som en del av de opplysningene politiet har om en aktuell person. Dermed begrunner også hensynet til nærmeste families personvern hovedregelen om taushetsplikt. Som det fremgikk over har politiet også taushetsplikt av hensyn til egen virksomhet, herunder for eksempel

etterretningsvirksomheten, for å “beskytte politiets interesser og deres arbeid mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt, blir kjent for de miljøer eller personer som skal bekjempes”. Med dette er det ikke bare personvernhensyn som danner bakgrunnen for og begrunner politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt, men også en rekke andre hensyn, dog av svært ulik karakter.

5 Utlevering av opplysninger

Det heter i politiregisterlovens forarbeider⁸⁷ at det er særlig hensynet til

kriminalitetsbekjempelsen på den ene siden og hensynet til personvernet på den andresom gjør seg gjeldene ved politiets utlevering av opplysninger. Videre følger det at det var nettopp

85 Riksadvokatens skriftserie 3/2017 (RA-2017-3-S) Veileder: Innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter. Oslo, 3. oktober 2017 (revidert Oslo, 13. august 2018) s. 4

86 NOU 2003: 21 s. 200-201

87 NOU 2003: 21 s. 128-129